Botschaft zur Volksinitiative «Für einen vernünftigen Vaterschaftsurlaub – zum Nutzen der ganzen Familie»

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Botschaft zur Volksinitiative «Für einen vernünftigen Vaterschaftsurlaub – zum Nutzen der ganzen Familie»

vom 1. Juni 2018

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft beantragen wir Ihnen, die Volksinitiative «Für einen vernünftigen Vaterschaftsurlaub – zum Nutzen der ganzen Familie» Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten mit der Empfehlung, die Initiative abzulehnen.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

1. Juni 2018 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Alain Berset Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

Übersicht

Die Volksinitiative «Für einen vernünftigen Vaterschaftsurlaub – zum Nutzen der ganzen Familie» will den Bund verpflichten, einen mindestens vierwöchigen gesetzlich vorgeschriebenen und über die Erwerbsersatzordnung (EO) entschädigten Vaterschaftsurlaub einzuführen. Ein solcher Urlaub würde die Wirtschaft mit zusätzlichen Abgaben belasten und die Unternehmen vor grosse organisatorische Herausforderungen stellen. Der Bundesrat anerkennt zwar das Anliegen des Vaterschaftsurlaubs; der Ausbau eines bedarfsgerechten familienergänzenden Kinderbetreuungsangebots hat für ihn jedoch Priorität. Er beantragt dem Parlament deshalb, die Initiative Volk und Ständen ohne direkten Gegenentwurf oder indirekten Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.

Ausgangslage

Die Volksinitiative «Für einen vernünftigen Vaterschaftsurlaub – zum Nutzen der ganzen Familie» wurde am 4. Juli 2017 mit 107 075 gültigen Unterschriften durch das Initiativkomitee «Vaterschaftsurlaub jetzt!», einen Zusammenschluss der vier Dachverbände Travail.Suisse, männer.ch, Alliance F und Pro Familia Schweiz, eingereicht. Die Initiantinnen und Initianten verlangen die Einführung eines im Bundesrecht verankerten und über die EO entschädigten Vaterschaftsurlaubs.

15 Jahren seit Inkrafttreten des Bundesgesetzes hat der Bund die Schaffung von rund 57 400 neuen Betreuungsplätzen mit insgesamt 370 Millionen Franken unterstützt.38 Die Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrats (WBK-N) beantragt, das Impulsprogramm um weitere vier Jahre zu verlängern und dafür finanzielle Mittel in der Höhe von 130 Millionen Franken vorzusehen. Der Bundesrat erinnert daran, dass die primäre Zuständigkeit im Bereich der familienergänzenden Kinderbetreuung bei den Kantonen und Gemeinden liegt, während dem Bund lediglich eine subsidiäre Rolle zukommt. Er fordert die Kantone und Gemeinden auf, ihren Handlungsspielraum auszuschöpfen und nach einer Programmlaufzeit von insgesamt 16 Jahren eigenständig für den Aufbau eines bedarfsgerechten Angebots zu sorgen. Deshalb hat er sich in seiner Stellungnahme vom 16. Mai 2018 zuhanden der WBK-N gegen eine Verlängerung des Impulsprogramms um weitere vier Jahre ausgesprochen. Der Nationalrat wird das Geschäft in der Sommersession 2018 behandeln. – Am 29. Juni 2016 hat der Bundesrat die Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung ans Parlament überwiesen. Der Gesetzesentwurf sieht die Einführung von zwei zusätzlichen Finanzhilfen vor. Damit sollen mittels einer stärkeren Subventionierung der familienergänzenden Kinderbetreuungsangebote die Kinderdrittbetreuungskosten gesenkt und die Angebote besser auf die Bedürfnisse der Eltern abgestimmt werden. Für diese beiden zusätzlichen Finanzhilfen hat der Bundesrat einen Verpflichtungskredit von maximal 100 Millionen Franken mit einer Laufzeit von fünf Jahren beantragt. Das Parlament hat der Gesetzesänderung am 16. Juni 2017 zugestimmt.39 Die neuen Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen treten am 1. Juli 2018 in Kraft.

35 Bundesrat 2013: 66 36 www.fachkraefte-schweiz.ch > Beruf und Familie (Stand: 16.2.2018) 37 SR 861 38 Stand: 1.2.2018 39 BBl 2017 4235

– Nach geltendem Recht können bei der direkten Bundessteuer jährlich die nachgewiesenen Kosten für die Drittbetreuung eines Kindes bis zu einem Maximalbetrag von 10 100 Franken pro Kind in Abzug gebracht werden. Auf kantonaler Ebene beläuft sich der Abzug je nach Kanton auf 3000 bis 20 400 Franken pro Kind. In einem Kanton können sämtliche nachgewiesenen Kosten für die Kinderdrittbetreuung in Abzug gebracht werden. Bei der direkten Bundessteuer sollen Eltern künftig die nachgewiesenen Kosten für die familienergänzende Kinderbetreuung bis maximal 25 000 Franken pro Kind und Jahr vom Einkommen abziehen können. Der Bundesrat hat am 9. Mai 2018 eine entsprechende Botschaft zuhanden des Parlaments verabschiedet. Der Bundesrat hält an seiner Priorisierung fest. Der bedarfsgerechte Ausbau der familien- und schulergänzenden Kinderbetreuungsangebote kommt nicht nur jungen Familien, sondern auch Eltern und Kindern in späteren Familienphasen zugute. Diese Angebote tragen wesentlich dazu bei, dass Väter und Mütter während der ganzen Zeitspanne, in welcher ihre Kinder betreuungsbedürftig sind, Familie und Erwerbstätigkeit vereinbaren können. Der Bundesrat ist der Meinung, dass Massnahmen für die Förderung der familienergänzenden Kinderbetreuung im Vergleich zum Vaterschaftsurlaub, den die Initiantinnen und Initianten fordern, einen bedeutsameren Beitrag für die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit leisten, da sie Familien über einen deutlich längeren Zeitraum entlasten. Zudem weisen diese Massnahmen ein günstigeres Kosten-Nutzen-Verhältnis auf.

4.2.4 Auswirkungen auf die Gleichstellung

von Frau und Mann In der Schweiz bestehen bezüglich der Beteiligung von Müttern und Vätern am Arbeitsmarkt sowie deren Engagements in der Kinderbetreuung und Hausarbeit beträchtliche geschlechtsspezifische Unterschiede. In Paarhaushalten mit jüngstem Kind unter 7 Jahren wenden Mütter mit rund 58 Stunden pro Woche beinahe doppelt so viel Zeit für die unbezahlte Familien- und Hausarbeit auf wie Väter, die rund 33 Stunden wöchentlich dafür einsetzen. Die Väter investieren dagegen deutlich mehr Zeit in die bezahlte Erwerbsarbeit, nämlich rund 38 Stunden pro Woche, wohingegen Mütter rund 14 Stunden dafür aufwenden.40 Es stellt sich die Frage, wie sich die Annahme der Initiative auf die Aufteilung der bezahlten und unbezahlten Arbeit zwischen Vätern und Müttern auswirken würde. Die Verankerung des Rechtsanspruchs auf einen Vaterschaftsurlaub allein reicht nicht, um eine egalitärere Rollenteilung zwischen Müttern und Vätern zu fördern. Entscheidend ist, dass Väter ihren Anspruch tatsächlich geltend machen. Die Ergebnisse wissenschaftlicher Untersuchungen zu Ländern, welche langjährige Erfahrun-

40 www.bfs.admin.ch/bfs/de/home.html > Aktuell > Medienmitteilungen > Medienmitteilung des BFS vom 11.7.2017 «Unbezahlte Arbeit 2016. Männer legen bei Haus- und Familienarbeit zu – Frauen bei bezahlter Arbeit» (Stand: 11.4.2018)

gen mit einem gesetzlich verankerten Vaterschafts- oder Elternurlaub haben, geben Hinweise darauf, unter welchen Voraussetzungen Väter den Urlaub in Anspruch nehmen: Es muss sich um ein individuelles Recht auf Urlaub handeln, welches nicht auf den anderen Elternteil übertragbar ist, und der Urlaub muss ausreichend entschädigt und kollektiv finanziert werden.41 Ein weiterer wesentlicher Faktor für die Arbeitsteilung von Müttern und Vätern ist die Dauer des Urlaubs bzw. die effektive Bezugsdauer. Wissenschaftliche Untersuchungen aus anderen Ländern weisen ab einer Bezugsdauer von 2 bzw. 4 Wochen Urlaub ein höheres familiäres Engagement der Väter nach.42 Die Volksinitiative verlangt die Einführung eines mindestens vierwöchigen Urlaubs, der ausschliesslich für den Vater reserviert ist. Sie sieht eine hohe, sozialversicherungsrechtlich finanzierte Erwerbsersatzrate von 80 Prozent vor. Diese Ausgestaltung des Vaterschaftsurlaubs lässt mit Blick auf die genannten wissenschaftlichen Untersuchungen den Schluss zu, dass ein solcher Urlaub zu einer egalitäreren Aufteilung der unbezahlten Familien- und Hausarbeit zwischen Müttern und Vätern beitragen würde. Vorausgesetzt, dass der Bezug des gesetzlich verankerten Vaterschaftsurlaubs ebenso selbstverständlich würde wie der Bezug des Mutterschaftsurlaubs, würde die Umsetzung der Initiative der Diskriminierung von Frauen hinsichtlich Anstellung, Beförderung, Lohn und Weiterbildung entgegenwirken, da das «Risiko Elternschaft» besser auf Mütter und Väter verteilt würde.

4.3 Internationaler Vergleich

Die zwei Urlaubstypen, die Vätern in anderen Staaten gewährt werden, können wie folgt charakterisiert werden:43 Der Vaterschaftsurlaub steht in der Regel ausschliesslich dem Vater zu. Er ist für gewöhnlich kurz nach der Geburt des Kindes zu beziehen und soll dem Vater ermöglichen, Zeit mit dem neugeborenen Kind, der Mutter und gegebenenfalls den älteren Geschwistern des Neugeborenen zu verbringen. Der Elternurlaub wird Müttern und Vätern gewährt. Gewöhnlich handelt es sich um einen Urlaub, der beiden Elternteilen dieselbe Möglichkeit eröffnen soll, für ihr (Klein-)Kind zu sorgen. Normalerweise kann der Urlaub erst nach dem Mutterschaftsurlaub bezogen werden. In einigen Fällen können die Eltern wählen, ob sie den Urlaub oder einen Teil davon in Teilzeitform beziehen wollen. Alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) sind verpflichtet, arbeitnehmenden Müttern und Vätern gestützt auf die Richtlinie 2010/18/EU vom 8. März 2010 44 je einen mindestens vier Monate währenden Elternurlaub zu gewähren. Nach der Richtlinie haben Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Fall der Geburt oder

41 Vgl. Valarino (2017): 1 42 Vgl. Valarino (2017): 3 43 Vgl. Blum et al. (2017): 5 44 Richtlinie 2010/18/EU des Rates vom 8. März 2010 zur Durchführung der von BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP und EGB geschlossenen überarbeiteten Rahmenvereinbarung über den Elternurlaub und zur Aufhebung der Richtlinie 96/34/EG, ABl. L 68 vom 18.3.2010, S. 13.

Adoption eines Kindes ein individuelles Recht auf Elternurlaub für eine Dauer von mindestens vier Monaten zur Betreuung des Kindes bis zu einem festzulegenden Alter des Kindes von bis zu acht Jahren. Um eine ausgewogenere Inanspruchnahme des Elternurlaubs durch beide Elternteile zu fördern und insbesondere die Väter zu ermutigen, den Urlaub zu beziehen, ist der Elternurlaub im Grundsatz nicht von einem Elternteil auf den andern übertragbar. Die Mitgliedstaaten können zwar bestimmen, dass der Elternurlaub übertragbar ist, dabei ist ihr Handlungsspielraum aber eingeschränkt: Mindestens einer der vier Monate ist nicht übertragbar, das heisst, er geht verloren, wenn er nicht bezogen wird (Prinzip «use it or lose it»). Die Richtlinie schreibt nicht vor, dass und gegebenenfalls wie der Elternurlaub entschädigt werden muss. Sie ist für die Schweiz nicht anwendbar. Die Mitgliedstaaten der EU müssen nicht zwingend einen Vaterschaftsurlaub vorsehen. Am 26. April 2017 hat die Europäische Kommission eine Reihe von Massnahmen zur Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit vorgeschlagen.45 Sie empfiehlt u. a. die Einführung eines Anspruchs auf einen mindestens zehntägigen Vaterschaftsurlaub. Gemäss diesem Vorschlag sollte die Höhe der Entschädigung mindestens gleich hoch sein wie jene während einer Beurlaubung infolge Krankheit. Die Mitgliedstaaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) haben entweder einen gesetzlich verankerten Vaterschaftsurlaub und einen Elternurlaub, einzig einen Vaterschaftsurlaub oder nur einen Elternurlaub eingeführt. Die Schweiz ist das einzige Land der OECD, welches weder einen Vaterschaftsurlaub noch einen Elternurlaub gesetzlich verankert hat.46

4.3.1 Regelung des Vaterschaftsurlaubs in Nachbarstaaten

der Schweiz Deutschland kennt keinen gesetzlich geregelten Vaterschaftsurlaub. Bei Geburten ab dem 1. März 2017 gibt es in Österreich die Möglichkeit einer finanziellen Unterstützung für Väter, die sich unmittelbar nach der Geburt des Kindes der Familie widmen (sogenannter «Familienzeitbonus für Väter», FZB). Dieser Bonus muss während der 91 Tage, welche der Geburt folgen, bezogen werden und dauert mindestens 28 und höchstens 31 Tage (ohne Unterbrechung). Der FZB wird mit 22.60 Euro pro Tag abgegolten. In Frankreich haben arbeitnehmende Väter Anspruch auf elf Tage bezahlten Vaterschaftsurlaub. Der Urlaub wird mit 100 Prozent des Lohnes bis zu einem Höchstsatz von 86 Euro pro Tag abgegolten und muss innerhalb von vier Monaten nach der Geburt bezogen werden. In Italien sind arbeitnehmende Väter verpflichtet, vier Tage bezahlten Vaterschaftsurlaub zu beziehen. Während des Urlaubs wird dem Vater der volle Lohn ausbezahlt. Der Urlaub muss innerhalb von fünf Monaten bezogen werden.

45 Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben für Eltern und pflegende Angehörige und zur Aufhebung der Richtlinie 2010/18/EU des Rates, COM/2017/0253 final. 46 www.oecd.org > OECD Family Database > Public policies for families and children > Child-related leave (Stand: 19.2.2018)

4.3.2 Regelung des Elternurlaubs in Nachbarstaaten

der Schweiz In Deutschland haben beide Eltern Anspruch auf je 36 Monate Elternurlaub («Elternzeit»). Der Urlaub muss in der Regel während der ersten drei Lebensjahre des Kindes bezogen werden. Insgesamt 12 respektive 14 Monate47 werden finanziell abgegolten («Elterngeld»). Diese Leistungen können grundsätzlich nur in den ersten 14 Lebensmonaten des Kindes in Anspruch genommen werden. Die monatliche Entschädigung entspricht im Normalfall 65 bis 67 Prozent des vorherigen Einkommens (mindestens 300 und maximal 1800 Euro pro Monat). In Österreich wird ebenfalls zwischen Elternurlaub («Elternzeit») und finanzieller Entschädigung des Urlaubs («Kinderbetreuungsgeld», KBG) unterschieden. Die Eltern haben gemeinsam Anspruch auf insgesamt 24 Monate Elternurlaub. Der Urlaub muss in der Regel während der ersten zwei Lebensjahre des Kindes bezogen werden. Was die finanzielle Entschädigung anbelangt, so können Eltern seit dem 1. März 2017 zwischen einem flexiblen pauschalen KBG-Konto und einem einkommensabhängigen KBG wählen. Das pauschale KBG kann bei der Inanspruchnahme durch einen Elternteil innerhalb von rund 12 bis 28 Monaten ab der Geburt des Kindes flexibel bezogen werden. Bei der Inanspruchnahme durch beide Elternteile kann es innerhalb von rund 15 bis 35 Monaten ab der Geburt des Kindes bezogen werden. Das pauschale KBG variiert zwischen 14.53 und 33.88 Euro pro Tag: Je länger es bezogen wird, desto geringer ist der Tagesbetrag. Für erwerbstätige Eltern steht auch das einkommensabhängige KBG zur Wahl. Nehmen beide Elternteile das einkommensabhängige KBG in Anspruch, so können sie ab der Geburt des Kindes maximal 426 Tage geltend machen. Bezieht ein Elternteil das einkommensabhängige KBG, so kann dieser ab der Geburt des Kindes maximal 365 Tage geltend machen. Das einkommensabhängige Kinderbetreuungsgeld beträgt circa 80 Prozent des Nettoarbeitsverdienstes, minimal 33.88 Euro und maximal 66 Euro pro Tag. In Frankreich haben beide Eltern Anspruch auf maximal je 36 Monate Elternurlaub. Der Urlaub wird in Form einer monatlichen Pauschale entschädigt. Die Dauer der Entschädigung hängt von der Anzahl Kinder der Familie ab, wird aber im Prinzip während längstens 24 Monaten ausgerichtet. Die Höhe der Pauschale variiert je nach Beschäftigungsgrad der Eltern und Haushaltszusammensetzung zwischen 146 und

641 Euro pro Monat. Der Urlaub muss während der ersten drei Lebensjahre des Kindes bezogen werden. In Italien haben beide Eltern Anspruch auf je sechs Monate Elternurlaub, welche sie bis zum 12. Geburtstag des Kindes beziehen dürfen. Wenn beide Eltern ihren Anspruch geltend machen, haben sie insgesamt Anspruch auf maximal zehn respektive elf Monate Elternurlaub: Bezieht der Vater mindestens drei Monate Elternurlaub, so werden elf statt zehn Monate entschädigt. Die Entschädigung entspricht 30 Prozent des Lohnes, der vor Beginn des Anspruchs erzielt wurde. Die Entschädigung wird nur für Kinder unter sechs Jahren gewährt.

47 Bezieht der Vater mindestens 2 Monate Elternurlaub, so werden 14 statt 12 Monate entschädigt.

4.4 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Es besteht keine internationale Verpflichtung der Schweiz, welche die Einführung eines Vaterschaftsurlaubs verlangt. Die EU hat zwecks Erleichterung der Freizügigkeit Regelungen zur Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit geschaffen. Die Schweiz nimmt seit dem Inkrafttreten des Abkommens vom 21. Juni 199948 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen) am 1. Juni 2002 an diesem Koordinationssystem teil. Dies gilt aufgrund des revidierten Übereinkommens vom 4. Januar 196049 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) auch in den Beziehungen zwischen der Schweiz und den übrigen EFTA-Staaten. Die Schweiz wendet deshalb die Verordnungen (EG) Nr. 883/2004 (VO 883/2004)50 und 987/200951 an. Das EU-Recht sieht keine Harmonisierung der einzelstaatlichen Systeme der sozialen Sicherheit vor. Die Mitgliedstaaten können die Einzelheiten ihrer Systeme der sozialen Sicherheit unter Beachtung der europarechtlichen Koordinationsgrundsätze selber festlegen. Die Schweiz ist aber nach der VO 883/2004 verpflichtet, Staatsangehörige eines EU- bzw. EFTA-Staates gleich zu behandeln wie Schweizer Bürger (Art. 4 VO 883/2004). Sie ist folglich verpflichtet, diesen Staatsbürgern Leistungen bei Mutterschaft zu gewähren bzw. müsste solche Leistungen ebenso bei Vaterschaft gewähren, sofern sie die erforderlichen Voraussetzungen, nötigenfalls unter Mitberücksichtigung von entsprechenden Versicherungszeiten in einem EU-/EFTA-Staat, erfüllen (Art. 6 VO 883/2004).

5 Schlussfolgerungen

Der Bundesrat stimmt mit den Initiantinnen und Initianten darin überein, dass Väter, Mütter, Paare und Kinder von einem Vaterschaftsurlaub profitieren können. Die Einführung eines mindestens vierwöchigen gesetzlich vorgeschriebenen und über die EO entschädigten Vaterschaftsurlaubs lehnt er hingegen ab. Die Kosten im Umfang

48 SR 0.142.112.681 49 SR 0.632.31 50 Verordnung (EG) Nr. 883/2004 vom 29. April 2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit. Geändert durch: Verordnung (EG) Nr. 988/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 (ABl. L 284 vom 30.10.2009, S. 43). In der Fassung von Anhang II zum Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der schweizerischen Eidgenossenschaft andererseits über die Freizügigkeit; SR 0.831.109.268.1. 51 Verordnung (EG) Nr. 987/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit. In der Fassung von Anhang II zum Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit; SR 0.831.109.268.11.

von schätzungsweise 420 Millionen Franken jährlich würden die Unternehmen mit zusätzlichen Abgaben belasten. Ferner würde ein solcher Urlaub die Unternehmen, namentlich kleine und mittlere Unternehmen, vor grosse organisatorische Herausforderungen stellen. Der Bundesrat ist deshalb der Meinung, dass die Einführung eines Vaterschaftsurlaubs wie bis anhin in der Verantwortung der Arbeitgeber respektive der Sozialpartner bleiben soll. Massnahmen für die Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit haben für den Bundesrat in der Familienpolitik erste Priorität. Diese Zielsetzung verfolgt er auch im Rahmen der Fachkräfteinitiative (FKI). Dabei legt der Bundesrat den Schwerpunkt auf Massnahmen für die Förderung des familienergänzenden Kinderbetreuungsangebots. Im Vergleich zu einem gesetzlich verankerten Vaterschaftsurlaub tragen diese Massnahmen nicht nur unmittelbar nach der Geburt des Kindes, sondern auch in den nachfolgenden Familienphasen dazu bei, dass Mütter und Väter Familie und Erwerbstätigkeit besser vereinbaren können. Zudem weisen diese Massnahmen ein günstiges Kosten-Nutzen-Verhältnis auf. Der Bundesrat hält an dieser Prioritätensetzung in der Familienpolitik fest und spricht sich deshalb gegen die Einführung eines gesetzlich geregelten Vaterschaftsurlaubs aus. Der Bundesrat beantragt den eidgenössischen Räten mit dieser Botschaft, die Volksinitiative «Für einen vernünftigen Vaterschaftsurlaub – zum Nutzen der ganzen Familie» Volk und Ständen ohne direkten Gegenentwurf oder indirekten Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.

Literaturverzeichnis

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