Zusatzbotschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (Ausgewogene Paar- und Familienbesteuerung)

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Zusatzbotschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (Ausgewogene Paar- und Familienbesteuerung)

vom 14. August 2019

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Zusatzbotschaft unterbreiten wir Ihnen, in Ergänzung der Botschaft vom 21. März 20181 zur Änderung des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (Ausgewogene Paar- und Familienbesteuerung), aktualisierte und ergänzte Grundlagen zur Reform des Steuer- und Sozialversicherungsrechts.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

14. August 2019 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Ueli Maurer Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

1 BBl 2018 2133

Übersicht

Nach Aufhebung der Volksabstimmung zur Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» durch das Bundesgericht am 10. April 2019 beschloss der Bundesrat, dem Parlament eine Zusatzbotschaft zum Entwurf des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (ausgewogene Paar- und Familienbesteuerung) zu unterbreiten. Mit der Zusatzbotschaft werden vor allem neue Schätzungen zur Anzahl der von einer verfassungswidrigen Mehrbelastung betroffenen Ehepaare und aktualisierte Schätzungen zu den finanziellen Auswirkungen der Vorlage präsentiert. Zudem wird die Frage einer Benachteiligung von Eheleuten bei den Sozialversicherungen einer aktualisierten Gesamtbetrachtung unterzogen.

Ausgangslage

Am 21. März 2018 verabschiedete der Bundesrat die Botschaft zur ausgewogenen Paar- und Familienbesteuerung. Ziel ist es, eine im Einklang mit der Verfassung stehende Ehepaar- und Familienbesteuerung bei der direkten Bundessteuer zu verankern. Damit Ehepaare künftig nicht mehr stärker als unverheiratete Paare belastet werden, soll das Modell «Mehrfachtarif mit alternativer Steuerberechnung» eingeführt werden. Die verfassungswidrige Privilegierung von unverheirateten Paaren mit Kindern soll zudem aufgehoben werden. Neu soll für sämtliche unverheirateten Personen mit Kindern stets der Grundtarif zur Anwendung kommen. Im Juni 2018 informierte der Bundesrat die Öffentlichkeit über eine neue, deutlich höhere Schätzung der Anzahl Zweiverdienerehepaare, die von einer verfassungswidrigen Mehrbelastung bei der direkten Bundessteuer betroffen sind. Nach der Bekanntmachung der neuen Schätzung wurden beim Bundesgericht mehrere Beschwerden gegen die Abstimmung zur Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» eingereicht. Am 10. April 2019 stellte das Bundesgericht eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit fest und hob die Abstimmung vom 28. Februar 2016 auf. In der Folge hat der Bundesrat den Erwahrungsbeschluss über die Volksinitiative, der das Abstimmungsergebnis feststellte, am 21. Juni 2019 aufgehoben. Zudem beauftragte er das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD), in Zusammenarbeit mit dem Eidgenössischen Departement des Innern (EDI) eine Zusatzbotschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (ausgewogene Paar- und Familienbesteuerung) vorzulegen, um dem Parlament vor allem neue Schätzungen zur Anzahl der von einer verfassungswidrigen Mehrbelastung betroffenen Ehepaare und aktualisierte Schätzungen zu den finanziellen Auswirkungen der Vorlage zu präsentieren. Zudem wird das in der Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» festgehaltene Anliegen, Benachteiligungen von Eheleuten bei den Sozialversicherungen zu beseitigen, einer aktualisierten Gesamtbetrachtung unterzogen. 3 Massnahmen zur Verbesserung der Datenlage der ESTV Das EFD will die der ESTV zur Verfügung stehenden statistischen Grundlagen im Bereich der direkten Steuern verbessern. Damit sollen Qualität und Präzision von quantitativen Schätzungen für Steuerreformprojekte erhöht werden. Diese Arbeiten erfolgen in enger Zusammenarbeit mit dem BFS.

4 Sozialversicherungsrechtlicher Aspekt der Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» 4.1 Generelle Beurteilung Bei den Sozialversicherungen hat der Zivilstand in verschiedenen Bereichen Auswirkungen. In der AHV/IV (1. Säule) sind Ehepaare wegen der Plafonierung der beiden Einzelrenten bei 150 Prozent der entsprechenden Maximalrente für eine Einzelperson in dieser Hinsicht schlechter gestellt als Konkubinatspaare, da diese von der Plafonierung nicht betroffen sind. Dieser Umstand darf aber nicht isoliert betrachtet werden, denn Verheiratete profitieren in drei Bereichen der Altersvorsorge stärker als Unverheiratete: So müssen verheiratete Nichterwerbstätige keine eigenen Beiträge bezahlen, wenn die Ehepartnerin oder der Ehepartner erwerbstätig ist und pro Jahr mindestens den doppelten Mindestbeitrag an die AHV entrichtet. Auf der Leistungsseite bestehen mit den Witwen- und Witwerrenten sowie dem Verwitwetenzuschlag Privilegien, die ebenfalls nur Ehepaaren zustehen. Dasselbe gilt für Paare in eingetragener Partnerschaft. Werden diese Leistungen mitberücksichtigt, so ist festzustellen, dass Verheiratete in der AHV und in der IV insgesamt sogar besser gestellt sind als Unverheiratete. In der 1. Säule existiert somit insgesamt keine Benachteiligung für Ehepaare. Auch in der beruflichen Vorsorge (2. Säule) sind Verheiratete und in eingetragenen Partnerschaften lebende Personen speziell geschützt und finanziell gegenüber Unverheirateten privilegiert. Zwar erbringt ein Teil der Vorsorgeeinrichtungen auf reglementarischer Basis auch Hinterlassenenleistungen für überlebende Konkubinatspartnerinnen und -partner. Diese Leistungen können an strengere Voraussetzungen gebunden sein als die Witwen- und Witwerrenten. Darüber hinaus werden

Hinterlassenenrenten für Witwen und Witwer beispielsweise auch durch die Unfallversicherung oder die Militärversicherung erbracht. In seiner Botschaft vom 23. Oktober 2013 zur Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» hat der Bundesrat anhand dieser Mechanismen aufgezeigt, dass bei einer Gesamtbetrachtung des geltenden Rechts bei den Sozialversicherungen keine Benachteiligung der Ehepaare besteht.24 Diese Feststellung gilt weiterhin.

4.2 Aktualisierte Schätzung und Ausblick

Der Zivilstand «verheiratet» wirkt sich in der 1. Säule wegen der zuvor erläuterten Effekte sowohl zugunsten wie auch zuungunsten der betroffenen Rentnerinnen und Rentner aus. Die folgende Tabelle zeigt dies im Überblick (aktualisierte Zahlen für das Jahr 2018):

Mio. Fr.

Wegfall von AHV-Beiträgen verheirateter Personen (Beitragsprivileg) 200

Leistungen der AHV, wenn die Ehe durch Tod Witwen- und Witwerrenten 1700 aufgelöst wird Verwitwetenzuschlag 1200 Effekte zugunsten Verheirateter +3100 Leistungsbeschränkung der AHV bei verheirateten Personen (Rentenplafonierung) –2700 Effekte zuungunsten Verheirateter –2700 Gesamteffekt (zugunsten Verheirateter) +400

Die Tabelle zeigt, dass sich 2018 auf der Basis dieser vier Komponenten in der AHV ein «Bonus» von 400 Millionen Franken zugunsten der Verheirateten errechnen lässt. In der Botschaft von 2013 zur Volksinitiative wurde gestützt auf Zahlen aus dem Jahr 2012 der Bonus auf 800 Millionen Franken geschätzt. Die Aktualisierung der finanziellen Auswirkungen erfolgte nicht aufgrund der statistischen Korrekturen, die im Nachgang zur Volksabstimmung über die Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» nötig wurden, sondern aufgrund der in der Zwischenzeit erfolgten demografischen Entwicklung: Einerseits gibt es eine steigende Anzahl von Ehepaaren im Ruhestand, wodurch sich die Einsparungen bei der AHV durch die Rentenplafonierung um rund 700 Millionen Franken erhöhen. Andererseits haben die Ausgaben für Witwen- und Witwerrenten um 300 Millionen Franken zugenommen, weshalb der Bonus 2018 in der Summe nur noch 400 Millionen Franken beträgt. Diese Berechnung bildet lediglich Ehepaare ab, denn verglichen mit den Rentnerehepaaren machten Rentnerpaare in eingetragener Partnerschaft 2018 weniger als ein Promille des Rentenbestandes aus. Ihr Einfluss auf die Finanzen der AHV ist

24 BBl 2013 8513

daher vernachlässigbar, weshalb Paare in eingetragener Partnerschaft nicht in die Berechnung einbezogen wurden. Für eine qualitative Abschätzung der künftigen Entwicklung muss in Betracht gezogen werden, dass die Faktoren, die den «Heiratsbonus» in der AHV auf der positiven wie auch auf der negativen Seite beeinflussen, von der demografischen Entwicklung abhängig sind: Nicht nur die Rentenplafonierung wird durch die steigende Anzahl von verheirateten Paaren im Ruhestand beeinflusst, auch die Witwen- und Witwerrenten sowie der Verwitwetenzuschlag verändern sich. Es kommt langfristig darauf an, wie sich das Zahlenverhältnis zwischen Ehepaaren und Verwitweten entwickeln wird. Die Anzahl von Ehepaaren mit einer Rentenplafonierung wird in den kommenden Jahren weiter steigen, aber im Lauf der Zeit wieder zurückgehen, wenn die Anzahl der Rentnerpaare infolge Verwitwung sinken wird. Die Wahrscheinlichkeit, dass der «Heiratsbonus» in der AHV noch lange weiter bestehen bleibt, dürfte daher relativ gross sein.

4.3 Fazit

Bei den Sozialversicherungen sind Ehepaare zwar gegenüber gleich situierten Konkubinatspaaren durch die Plafonierung der Renten auf 150 Prozent der Maximalrente für Einzelpersonen in einer Hinsicht schlechter gestellt. Bei den übrigen Leistungen und den Beiträgen der AHV sind Ehepaare gegenüber Konkubinatspaaren jedoch besser gestellt, sodass sich in einer Gesamtbetrachtung ein ausgewogenes Bild mit leichten Vorteilen der verheirateten Personen ergibt. Es findet in diesem Bereich somit keine signifikante Übervorteilung statt, weder der Ehepaare noch der Konkubinatspaare. Auch in anderen Sozialversicherungen, beispielsweise im Bereich der 2. Säule, besteht tendenziell eher eine Privilegierung der Ehepaare. Aus Sicht des Bundesrates besteht deshalb bei den Sozialversicherungen diesbezüglich kein Handlungsbedarf.

5 Verbesserung der Datenqualität im zukünftigen

Gesetzgebungsprozess Quantitative Angaben und Informationen, insbesondere über die Ausgangslage und die Auswirkungen einer Vorlage (Kosten, Anzahl von Betroffenen etc.), sind im gesetzgeberischen Prozess zentral für die Meinungsbildung und Entscheidfindung der involvierten Organe (Bundesrat, Parlament, Volk) und der politischen Akteure (Kantone, Parteien, Verbände und Interessengruppen). Die mangelnde Vollständigkeit und Richtigkeit solcher Angaben sind in der jüngeren Vergangenheit mehrfach und nicht nur im Zusammenhang mit der Volksabstimmung über die Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» kritisiert worden. Vor diesem Hintergrund prüfte eine vom Bundeskanzler im Jahr 2018 eingesetzte Arbeitsgruppe mit Vertretern der Bundeskanzlei (BK), des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO), der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) und des Bundesamtes für Justiz (BJ) Massnahmen, die eine gute Qualität quantitativer Angaben im

zukünftigen Gesetzgebungsprozess bis und mit Volksabstimmung über eine Vorlage sicherstellen sollen. In der Folge beauftragte der Bundesrat am 21. Juni 2019 die BK, in Zusammenarbeit mit der EFV, dem BJ, dem BFS und dem SECO sowie in Absprache mit den Parlamentsdiensten die Darstellung der Datengrundlagen zu systematisieren und damit sicherzustellen, dass objektive und aktuelle Entscheidungsgrundlagen zuhanden des Bundesrates, des Parlaments und der Stimmberechtigten vorliegen. Über die dazu erforderlichen Massnahmen soll dem Bundesrat bis Ende Januar 2020 Bericht erstattet sowie bei Bedarf Antrag zum weiteren Vorgehen gestellt werden. Folgende Ansätze sind zu vertiefen: a) systematische Identifikation der relevanten quantitativen Angaben des Gesetzgebungsprojekts ab Projektbeginn; b) standardisierte Offenlegung der verwendeten quantitativen Angaben, ihrer Quellen, der Schätzmethoden, der Grenzen der Aussagekraft, der sinnvollen Aktualisierungszeitpunkte über den ganzen Gesetzgebungsprozess hinweg; c) Festlegung des Vorgehens bei Änderung der Datenlage im Verlauf des Gesetzgebungsprojekts; d) Verankerung im bestehenden Gesetzgebungsprozess (Anpassungen im Gesetzgebungsleitfaden, im Botschaftsleitfaden, in Weisungen usw.). Das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (und hier das SECO) wurde beauftragt abzuklären, wie die bei einer Regulierungsfolgenabschätzung (im Sinne der Beschlüsse des Bundesrates zum Geschäft «Umsetzung der Motionen 15.3400 Vogler und 15.3445 FDP-Liberale Fraktion betreffend die Regulierungsfolgenabschätzung») benutzten Daten und Modellannahmen in die systematisierte Darstellung der Datengrundlage integriert werden können.