Botschaft zur Genehmigung des Rahmenübereinkommens des Europarats über den Wert des Kulturerbes für die Gesellschaft (Konvention von Faro)

18.084

Botschaft zur Genehmigung des Rahmenübereinkommens des Europarats über den Wert des Kulturerbes für die Gesellschaft (Konvention von Faro)

vom 30. November 2018

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf eines Bundesbeschlusses über die Genehmigung des Rahmenübereinkommens des Europarats über den Wert des Kulturerbes für die Gesellschaft.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

30. November 2018 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Alain Berset Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

Übersicht

Das Rahmenübereinkommen des Europarates über den Wert des Kulturerbes für die Gesellschaft definiert das Kulturerbe als wichtige Ressource für die Förderung der kulturellen Vielfalt und der nachhaltigen Entwicklung von Gesellschaft, Wirtschaft und Umwelt. Es fordert von den Staaten, Rahmenbedingungen zu schaffen, die das Kulturerbe in den Mittelpunkt der gesellschaftlichen Aufmerksamkeit rücken und den Zugang zum Kulturerbe sowie die Teilhabe einer breiten Bevölkerung daran stärken. Für die Umsetzung des Übereinkommens ist keine Anpassung des schweizerischen Rechts erforderlich.

Ausgangslage

Das Rahmenübereinkommen – auch «Konvention von Faro» genannt – wurde von einer Expertengruppe unter Leitung des Comité directeur du patrimoine culturel des Europarats 2003–2004 ausgearbeitet und am 27. Oktober 2005 vom Ministerrat des Europarats verabschiedet und zur Unterzeichnung und Ratifikation aufgelegt. Es ist am 1. Juni 2011 mit dem Beitritt des zehnten Staats in Kraft getreten. Bisher haben achtzehn Staaten das Übereinkommen ratifiziert und fünf Staaten haben es unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert. Die Konvention von Faro ist als allgemeiner Rahmen für europäische Kulturerbe- Politiken bestimmt und soll die bestehenden Instrumente des Europarats im Bereich Kulturerbe ergänzen und stärken. Als Rahmenübereinkommen definiert es übergeordnete Ziele und identifiziert Handlungsfelder.

3 Auswirkungen 3.1 Auswirkungen auf den Bund Aus dem Übereinkommen entstehen kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf und kein Bedarf an zusätzlichen Ressourcen beim Bund. Es bildet eine solide Grundlage für die zukünftige, zeitgemässe Ausrichtung der Kulturerbepolitik des Bundes, welche die Leistungen des Kulturerbes für die Gesellschaft sichtbar machen sowie Mitwirkung und Mitverantwortung stärken will. Die Kulturgesetzgebung, die Natur- und Heimatschutzgesetzgebung sowie das Raumplanungsrecht erlauben eine den jeweiligen Möglichkeiten angepasste Umsetzung.24 Diese erfolgt im Rahmen der bestehenden Gremien und laufenden Politiken. Auf der Stufe Bund stellen etwa die interdepartementale Arbeitsgruppe Baukultur und die Raumordnungskonferenz das transversale und sektorübergreifende Handeln im Sinne der Konvention sicher.

23 www.coe.int 24 Vgl. dazu oben Ziff. 1.5.

Für die Koordination der Kulturerbepolitik der unterschiedlichen Staatsebenen ist der 2011 von Bund, Kantonen, Städten und Gemeinden ins Leben gerufene «Nationale Kulturdialog» bereits heute zuständig. Die Zusammenarbeit mit dem Europarat erfolgt im Rahmen der ständigen Aktivitäten der Schweiz beim Europarat. Zuständig ist das Comité Directeur de la Culture, du Patrimoine et du Paysage (CDCPP), an dem die Schweiz seit den 1960er-Jahren teilnimmt. Eine allfällige Berichterstattung der Schweiz (vgl. dazu oben zu Art. 15) ist direkt vom Bund umzusetzen. Er kann dabei auf entsprechende Daten der Kantone zurückgreifen, die im Zusammenhang mit den Kulturstatistiken und den Programmvereinbarungen im Bereich Heimatschutz und Denkmalpflege sowie der Berichterstattung zur Agenda 2030 der nachhaltigen Entwicklung bereits erhoben werden.

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Auch für Kantone, Gemeinden, urbane Zentren, Agglomerationen und das Berggebiet entstehen kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf und kein Bedarf an zusätzlichen Ressourcen. Die Umsetzung der Konvention von Faro kann im Rahmen der laufenden Aktivitäten und je nach den Möglichkeiten vor Ort erfolgen.

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Das Kulturerbe ist bereits heute ein wesentlicher volkswirtschaftlicher Faktor und trägt zu den Standortqualitäten der Schweiz bei. Eine nachhaltige und integrierte Kulturerbepolitik, die den Grundsätzen der Konvention von Faro entspricht, kann diese Qualitäten verstärken und gleichzeitig zur internationalen Glaubwürdigkeit der Schweiz beitragen.

3.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die gesellschaftspolitischen Ziele der Konvention von Faro stimmen mit den Zielsetzungen der Schweiz überein. Das Übereinkommen zeigt Wege auf, wie diese im Bereich Kulturerbe erreicht werden können, und bietet zahlreiche Anknüpfungspunkte an schweizerische Politiken und Programme. Die explizit geforderte Teilhabe von Verbänden, Vereinen und der Bevölkerung wird in der Schweiz durch das geltende Recht sichergestellt und durch private und staatliche Förderung begünstigt.

3.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Die Zielsetzung der Konvention von Faro entspricht der Zielsetzung der schweizerischen Landschaftspolitik. Beide setzen auf integrierte Instrumente, koordinierte Verfahren und demokratische Teilhabe an Pflege und Gestaltung des Raums.

3.6 Andere Auswirkungen

Es sind keine anderen Auswirkungen zu erwarten.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien

des Bundesrates 4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 27. Januar 201625 zur Legislaturplanung 2015–2019 noch im Bundesbeschluss vom 14. Juni 201626 über die Legislaturplanung 2015–2019 angekündigt. Im Elften Bericht über die Schweiz und die Konventionen des Europarates vom 24. August 201627 nennt der Bundesrat unter Ziffer 4.4.1 die Konvention von Faro als eines der Übereinkommen, die für die Schweiz von Interesse sind; eine Unterzeichnung könne in Betracht gezogen werden, wenn die Auswirkungen und die Möglichkeiten zur Umsetzung in der Schweiz geprüft seien. Diese Prüfung ist inzwischen erfolgt und hat ergeben, dass das Übereinkommen sich zur Umsetzung mehrerer Ziele und Strategien des Bundesrates (vgl. dazu unten 4.2.) eignet, die in der Legislaturperiode 2015–2019 anstehen. Eine Ratifikation wäre zudem ein nachhaltiger Beitrag der Schweiz zum Europäischen Kulturerbejahr 2018.

4.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates Ein Beitritt zum Übereinkommen steht in Übereinstimmung mit mehreren Zielen und Strategien der Legislaturplanung 2015–2019 sowie der Kulturbotschaft 2016– 2020 und kann auf dem Gebiet des Kulturerbes Wesentliches zu den Politiken des Bundes beitragen. Die im Übereinkommen geforderte kulturelle Teilhabe, die Anerkennung der kulturellen Vielfalt und der Respekt kultureller Minderheiten sind auch wichtige Voraussetzungen für den gesellschaftlichen Zusammenhalt und den sozialen Frieden in der Schweiz. Sie stimmen mit den Legislaturzielen Nr. 8 «Die Schweiz stärkt den Zusammenhalt der Regionen und fördert die Verständigung der unterschiedlichen

25 BBl 2016 1105 26 BBl 2016 5183 27 BBl 2016 7045

Kulturen und Sprachgruppen»28 und Nr. 9 «Die Schweiz fördert den gesellschaftlichen Zusammenhalt und die Gleichberechtigung zwischen den Geschlechtern»29 überein. Der Bund richtet seine Förderpolitik im Bereich Kulturerbe bereits heute nach den Handlungsachsen «Kulturelle Teilhabe» und «Gesellschaftlicher Zusammenhalt» aus (vgl. Kulturbotschaft 2016–202030) und will diese Politik in den kommenden Jahren systematisch weiterverfolgen. In diesem Zusammenhang wird auch zu prüfen sein, inwiefern die Förderung des immateriellen Kulturerbes gesetzlich verankert werden kann. Ziel 10 der Legislaturplanung sieht vor, dass die Schweiz ihr Engagement für die Förderung der wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Nachhaltigkeit fortführt und sich für eine starke internationale Gouvernanz einsetzt.31 Auch die Kulturbotschaft 2016–2020 sieht die Valorisierung und Ausweitung der institutionellen internationalen Zusammenarbeit als Schwerpunkt vor. Die Schweiz hat bisher alle relevanten europäischen Konventionen ratifiziert und engagiert sich stark im Comité Directeur de la Culture, du Patrimoine et du Paysage des Europarats (CDCPP). Sie war Initiantin der im Januar 2018 von den Europäischen Kulturministerinnen und Kulturminister verabschiedeten Erklärung von Davos zur Baukultur32, die die zentrale Rolle der Kultur für die gebaute Umwelt und den gesellschaftlichen Nutzen einer hohen Baukultur betont. Im Rahmen der Organisation internationale de la francophonie engagiert sie sich insbesondere für die Förderung der kulturellen Teilhabe. Die Anliegen der Konvention von Faro sind komplementär zu den bestehenden internationalen Engagements der Schweiz. Sie erweitern die Kulturerbe- Politik um wichtige Dimensionen. Mit dem Grundverständnis des Kulturerbes als Ressource, die es im Kontext einer nachhaltigen Entwicklung zu nutzen gilt, schreibt sich die Konvention von Faro in den Kontext der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen ein, die von der Schweiz im Rahmen der Strategie Nachhaltige Entwicklung 2016– 201933 umgesetzt wird. Mit der Agenda 2030 wird die Bedeutung der Kultur im Rahmen der nachhaltigen Entwicklung erstmals vollumfänglich anerkannt und systematisch in die Ziele der Agenda einbezogen (namentlich in die Handlungsfelder 4 und 11). Die Rolle des Kulturerbes für die Verbesserung des Lebensraums und die qualitativ

hochstehende Weiterentwicklung des Lebensraums sind zentrale Anliegen der Interdepartementalen Strategie Baukultur des Bundes34, die bis 2020 erarbeitet wird und in der Folge implementiert werden soll. In ihrer klaren Ausrichtung gegen eine Instrumentalisierung von Kulturerbe stimmt die Konvention von Faro auch mit den Politiken des Bundesrates überein, die der

28 BBl 2016 1105, hier 1175 29 BBl 2016 1105, hier 1177 30 BBl 2015 497, hier 500 31 BBl 2016 1105, hier 1178 32 www.davosdeclaration2018.ch 33 Kurzfassung BBl 2016 1105, hier 1196, und ebd. Anhang 3, 1229 34 BBl 2015 567

Zerstörung von Kulturerbe als Kampfmittel im bewaffneten Konflikt entgegentreten und sich in die Leitlinie 3 der Legislaturplanung einschreiben.35

5 Rechtliche Aspekte 5.1 Verfassungsmässigkeit Der Bundesbeschluss über die Genehmigung stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 BV, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Nach gängiger und einheitlicher Rechtspraxis der Bundesbehörden36 erstreckt sich diese Zuständigkeit auf alle Sachbereiche einschliesslich jener, welche in der Zuständigkeit der Kantone liegen. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 Parlamentsgesetz vom 13. Dez. 200237; Art. 7a Abs. 1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 199738).

5.2 Vereinbarkeit mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz Gemäss der ausdrücklichen Bestimmung von Artikel 6 Buchstabe b der Konvention von Faro werden strengere Vorschriften zum Schutz des Kulturerbes und der Umwelt, die in anderen nationalen oder internationalen Rechtsakten niedergelegt sind, durch das Übereinkommen nicht berührt. Die Schweiz ist bereits Mitglied mehrerer Übereinkommen, die einen inhaltlichen Bezug zum Kulturerbe aufweisen. Das Verhältnis zu den wichtigsten wird nachstehend kurz dargestellt. – Das Europäischen Kulturabkommen will «unter den Staatsangehörigen aller Mitglieder des Europarates […] das Studium der Sprachen, der Geschichte und der Zivilisation der anderen Vertragsparteien sowie auch ihrer gemeinsamen Kultur … fördern» (Präambel), um ein besseres gegenseitiges Verständnis zu ermöglichen. Die Konvention von Faro baut ebenfalls auf dem gemeinsamen Kulturerbe Europas auf, ist aber nicht auf dessen internationale Vermittlung ausgerichtet, sondern will dieses Erbe allgemein in den Dienst der Gesellschaft stellen.

35 BBl 2016 1180 36 BBl 2002 617, 2005 1015, 2011 866937 SR 171.10 38 SR 172.010

– Das Haager Abkommen vom 14. Mai 195439 für den Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten und das Zweite Protokoll vom 26. März 199940 zum Haager Abkommen von 1954 für den Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten bezwecken, dem unbeweglichen und dem beweglichen Kulturerbe in der besonderen Bedrohungssituation eines bewaffneten Konflikts einen effektiven Schutz zu sichern. Das Anwendungsfeld dieser Abkommen ist demgemäss begrenzt und weist keine Deckung mit der Konvention von Faro auf. – Beigetreten ist die Schweiz drei wichtigen Übereinkommen, deren Zweck darin liegt, unmittelbar den Schutz des materiellen Kulturerbes zu sichern. Es handelt sich um das Übereinkommen der Unesco vom 23. November 197241 zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt (Welterbe- Konvention), das Übereinkommen des Europarats zum Schutz des baugeschichtlichen Erbes in Europa und das Übereinkommen des Europarats zum Schutz des archäologischen Erbes. Von diesen Übereinkommen unterscheidet sich die Konvention von Faro durch ihre grundlegend andere Zielsetzung. Es geht bei ihr nicht nur um Erhaltung des Kulturerbes als solche, sondern um Teilhabe der Menschen an diesem Erbe. Sie versteht das Kulturerbe als Ressource und will es nutzen, um Identität zu schaffen, die demokratische Gesellschaftsform zu fördern und zur Lebensqualität beizutragen. – Das Europäische Landschaftsübereinkommen vom 20. Oktober 200042 geht von einem umfassenden Landschaftsverständnis aus, das auch Teile des materiellen Kulturerbes enthält. Über den ökologischen und kulturellen Wert der Landschaft hinausgehend, unterstreicht das Übereinkommen die Bedeutung der Landschaft für das Wohl der Gesellschaft und als Wirtschaftraum. Es regt an zu Massnahmen, die den Schutz, aber auch Impulse für Pflege, Planung und Entwicklung vermitteln sollen. Es setzt dabei auf Bewusstseinsbildung der Bürgerinnen und Bürger sowie auf partizipative Gouvernanz. Die Konvention von Faro ist demselben Grundverständnis verpflichtet, wendet es aber auf das Kulturerbe in all seinen Facetten an. – Seit Oktober 2008 ist die Schweiz Mitglied des Übereinkommens der UNESCO vom 17. Oktober 200343 zur Bewahrung des immateriellen Kulturerbes der Welt, das auf die Bewahrung und Förderung traditioneller kultureller Ausdrucksformen gerichtet ist. Genau wie die Konvention von Faro

legt es einen starken Akzent auf die Beteiligung und den Einbezug der Trägerinnen und Träger des Kulturerbes. Es gilt allerdings nur für den Bereich des immateriellen Erbes, während die Konvention von Faro eine weitere Perspektive einnimmt und das materielle, das immaterielle und das digitale Kulturerbe gleichermassen einbezieht.

39 SR 0.520.3 40 SR 0.520.33 41 SR 0.451.41 42 SR 0.451.3 43 SR 0.440.6

– Das Unesco-Übereinkommen vom 20 Oktober 200544 über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen bezweckt den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen und sichert dem Kultursektor einen spezifischen Rahmen in der internationalen Handelsordnung. Die Stossrichtung dieses Übereinkommens unterscheidet sich deutlich von jener der Konvention von Faro, auch wenn gewisse Übereinstimmungen bestehen, beispielsweise in der Anerkennung der Vielfalt, in welcher die Kulturen von Gruppen und Gesellschaften zum Ausdruck kommen. Ein weiterer grundlegender Unterschied zwischen den beiden Übereinkommen besteht insofern, als jenes der Unesco einen weltweiten Wirkungskreis hat, während die Konvention von Faro Europa betrifft und nur hier Anwendung findet. Zu den inhaltlich verwandten Übereinkommen ergeben sich somit aus der Konvention von Faro keine Konflikte. Vielmehr stellt sie eine Ergänzung dar, die eine Lücke schliesst.

5.3 Erlassform Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten. Die Konvention von Faro ist unbefristet, aber jederzeit kündbar (Art. 21). Sie beinhaltet keinen Beitritt zu einer internationalen Organisation (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 1 und 2 BV). Das Übereinkommen enthält Bestimmungen, die als wichtig im Sinne von Artikel 164 Absatz 1 BV zu qualifizieren sind, da ihre Umsetzung in der Schweiz in einem formell-gesetzlichen Rahmen erfolgt. Die erforderlichen Gesetzesgrundlagen sind heute vorhanden. Daraus ergibt sich, dass der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Rahmenübereinkommens dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV zu unterstellen ist.

44 SR 0.440.8