Botschaft zur Genehmigung des Abkommens zwischen der Schweiz und Bosnien und Herzegowina über soziale Sicherheit

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Botschaft zur Genehmigung des Abkommens zwischen der Schweiz und Bosnien und Herzegowina über soziale Sicherheit

vom 5. Juni 2020

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf zu einem Bundesbeschluss über die Genehmigung des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Bosnien und Herzegowina über soziale Sicherheit. Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

5. Juni 2020 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Simonetta Sommaruga Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

Übersicht

Das vorliegende Abkommen über soziale Sicherheit mit Bosnien und Herzegowina ist das letzte in einer Reihe von Abkommen, welche das mit der Föderativen Volksrepublik Jugoslawien abgeschlossene Sozialversicherungsabkommen durch separate Abkommen mit den Nachfolgestaaten ersetzen.

Ausgangslage

Bosnien und Herzegowina ist ein Nachfolgestaat der ehemaligen Föderativen Volksrepublik Jugoslawien. Die Beziehungen zwischen der Schweiz und diesem Staat im Bereich der sozialen Sicherheit werden heute nach wie vor durch das Abkommen mit der Föderativen Volksrepublik Jugoslawien aus dem Jahr 1962 geregelt. Der Abschluss eines neuen Abkommens ist notwendig, da der Abkommenstext veraltet und die Abkommensbestimmungen nicht auf die aktuelle Gesetzgebung der Vertragsparteien zugeschnitten sind. Mit den übrigen Nachfolgestaaten der ehemaligen Föderativen Volksrepublik Jugoslawien wurden bereits neue Abkommen abgeschlossen. 2019 sind die Abkommen mit Serbien und mit Montenegro (1. Januar) sowie mit Kosovo (1. September) in Kraft getreten.

1 Kapitel: Krankheit und Mutterschaft

Art. 12 und 13 Die beiden Bestimmungen regeln den Übertritt vom Krankenversicherungssystem des einen Landes in dasjenige des anderen Vertragsstaates. In der Schweiz ist ausschliesslich die Taggeldversicherung nach KVG betroffen. Versicherungszeiten in der bosnisch-herzegowinischen Versicherung für Taggeld werden von schweizerischen Versicherern auf einen allfälligen Vorbehalt angerechnet. Für die Aufnahme in die obligatorische Grundversicherung gemäss KVG dürfen keine Gesundheitsvorbehalte gemacht und keine Vorversicherungszeiten verlangt werden. Umgekehrt erleichtern die Bestimmungen auch den Übertritt in die bosnisch-herzegowinische Krankenversicherung.

2 Kapitel: Invaliden-, Alters- und Hinterlassenenversicherung

Art. 15 und 18 Ist für die Geltendmachung eines Anspruchs eine Mindestversicherungsdauer vorgesehen und reichen die Versicherungszeiten, die in einem Vertragsstaat zurückgelegt wurden, nicht aus, um einen Leistungsanspruch zu begründen, so werden Versicherungszeiten, die im anderen Vertragsstaat zurückgelegt wurden, angerechnet. Dies gilt neu auch für die Erfüllung der dreijährigen Mindestversicherungszeit für den Anspruch auf eine schweizerische Invalidenrente, wenn mindestens ein Beitragsjahr in der Schweiz vorliegt (Art. 18 Abs. 1). Es werden nicht nur die Versicherungszeiten des anderen Vertragsstaates angerechnet, sondern es werden auch Versicherungszeiten berücksichtigt, die in einem Drittstaat zurückgelegt wurden, mit dem die Vertragsstaaten ein zweiseitiges Abkommen abgeschlossen haben (Art. 15 Abs. 2 und 18 Abs. 2). Eine Anrechnung von ausländischen Zeiten erfolgt in der Invalidenversicherung lediglich für die Erfüllung der Anspruchsvoraussetzung. Für die Berechnung der

schweizerischen Invalidenrente werden jedoch ausschliesslich schweizerische Versicherungszeiten berücksichtigt (Art. 18 Abs. 4).

Art. 16 Diese Bestimmung regelt die Details der Rentenberechnung in Bosnien und Herzegowina, wenn eine Anrechnung von ausländischen Zeiten erforderlich ist, nach dem Prinzip der Totalisierung und Proratisierung.

Art. 17 Beitragspflichtige bosnisch-herzegowinische Staatsangehörige, die in der Schweiz eine Erwerbstätigkeit ausüben oder ihren Wohnsitz haben, haben gleichermassen Anspruch auf Eingliederungsmassnahmen wie Schweizerinnen und Schweizer, solange sie in der Schweiz wohnen. Nichterwerbstätige Staatsangehörige von Bosnien und Herzegowina, die aus Altersgründen zwar in der AHV/IV versichert, aber nicht beitragspflichtig sind (nichterwerbstätige Personen zwischen 18 und 20 Jahren und minderjährige Kinder), haben erst Anspruch auf Eingliederungsmassnahmen, wenn sie mindestens ein Jahr in der Schweiz gewohnt haben. Für invalide Minderjährige gelten erleichterte Anspruchsbedingungen (Art. 17 Abs. 4).

Art. 19 Die Zahlung einer ordentlichen Altersrente, die nicht mehr als 10 Prozent der Vollrente ausmacht, ins Ausland, wird durch die Zahlung einer einmaligen Abfindung ersetzt. Diese entspricht dem Barwert der im Versicherungsfall nach der schweizerischen Gesetzgebung geschuldeten Rente. Beträgt der Anspruch auf die schweizerische Rente mehr als 10 Prozent, aber höchstens 20 Prozent der entsprechenden ordentlichen Vollrente, so kann der Vetragsstaatsangehörige zwischen der Rente und der einmaligen Abfindung wählen. Im Falle von Ehepaaren wird die Abfindung nur dann ausbezahlt, wenn der andere Ehegatte ebenfalls rentenberechtigt ist. Die gleichen Bedingungen sind auf ordentliche Renten der Invalidenversicherung anwendbar, sofern die rentenberechtigte Person das 55. Altersjahr überschritten hat und keine Überprüfung der Anspruchsvoraussetzungen mehr vorgesehen ist.

Art. 20 Bosnisch-herzegowinische Staatsangehörige haben unter den gleichen Voraussetzungen wie Staatsangehörige anderer Staaten, mit denen die Schweiz ein Abkommen über soziale Sicherheit abgeschlossen hat, Anspruch auf ausserordentliche Renten der AHV/IV. Der Anspruch setzt voraus, dass sie unmittelbar vor dem Zeitpunkt, von dem an die Rente verlangt wird, mindestens fünf Jahre ununterbrochen in der Schweiz gewohnt haben.

3 Kapitel: Versicherung gegen Unfälle und Berufskrankheiten

Art. 21–27 Durch die gegenseitige Leistungsaushilfe hat eine in einem Vertragsstaat versicherte Person, die im anderen Vertragsstaat einen Unfall erleidet, dort Anspruch auf die notwendige Heilbehandlung, ohne dass sie selbst für die Kosten aufkommen muss. Die Leistungen und Tarife richten sich nach der Gesetzgebung dieses Staates; die Versicherung, der die betreffende Person angehört, muss der „aushelfenden“ Versicherung die Kosten vergüten (Art. 23). Der Grad der Erwerbsunfähigkeit als Folge von Berufskrankheiten und Arbeitsunfällen, die nacheinander in beiden Staaten eingetreten sind, ist aufgrund beider Ereignisse zu beurteilen (Art. 24). Ausserdem wird die Zuständigkeit für Leistungen bei Berufskrankheiten geregelt, die durch eine Tätigkeit in beiden Vertragsstaaten verursacht oder verschlimmert wurden (Art. 27).

4 Kapitel: Familienzulagen

Art. 28 Die Staatsangehörigen der Schweiz und von Bosnien und Herzegowina haben unabhängig vom Wohnsitz der Kinder Anspruch auf Kinderzulagen im Rahmen der im sachlichen Geltungsbereich (Art. 2; für die Schweiz Familienzulagen in der Landwirtschaft) aufgeführten Rechtsvorschriften.

Durchführungsbestimmungen (Titel IV)

Art. 29–40 Wie alle bilateralen Sozialversicherungsabkommen der Schweiz mit anderen Staaten enthält auch das vorliegende Abkommen einen Abschnitt über Durchführungsbestimmungen mit ähnlichen Vorschriften. Sie sehen unter anderem den Abschluss einer Vereinbarung zur Erleichterung der Durchführung der Abkommen durch die zuständigen Behörden vor und delegieren die Kompetenz zum selbstständigen Abschluss dieser Vereinbarung an das Bundesamt für Sozialversicherungen (Art. 29 Ziff. 1). Sie bestimmen ferner, dass die Behörden der Vertragsstaaten Dokumente in den Amtssprachen der beiden Staaten gegenseitig anerkennen (Art. 39 Abs. 1) und einander bei der Durchführung des Abkommens Amtshilfe leisten (Art. 30 Abs. 1). Zudem wird die Überweisung von Geldbeträgen im Zusammenhang mit der Durchführung der Abkommen auch im Falle von Einschränkungen des Devisenverkehrs seitens eines der Vertragsstaaten gewährleistet (Art. 37 Abs. 4). Das Abkommen enthält eine umfangreiche Bestimmung zur Verhinderung von unrechtmässigem Leistungsbezug (Art. 31). Sie ermöglicht die Durchführung von zusätzlichen Kontrollen auf dem Gebiet des anderen Vertragsstaats. So kann die schweizerische Invalidenversicherung eine anerkannte Stelle (z. B. eine Schadenregulierungsfirma) in Bosnien und Herzegowina damit beauftragen, weitergehende

Ermittlungen und Überprüfungen vorzunehmen (Abs. 3). Umgekehrt hat die bosnisch-herzegowinische Sozialversicherung auch die Möglichkeit, das schweizerische Dispositiv zur Betrugsbekämpfung in der Invalidenversicherung über die IV-Stelle für Versicherte im Ausland in Anspruch zu nehmen. Der Austausch von Angaben betreffend exportierte Renten zum Zwecke des Abgleichs mit den Sterbedaten im anderen Staat soll ebenfalls die unrechtmässige Zahlung von Leistungen verhindern (Abs. 4). Die Betrugsbekämpfungsklausel erlaubt zudem den zwischenstaatlichen Austausch von Informationen, um den ungerechtfertigten Bezug von schweizerischen Ergänzungsleistungen zu verhindern (Abs. 5). In Artikel 34 ist ein Verfahren zur Wiedererlangung von zu Unrecht gezahlten Leistungen vorgesehen. Artikel 35 regelt den Regress. Die Beilegung von Streitigkeiten hat in erster Linie durch die zuständigen Behörden der Vertragsstaaten zu erfolgen. Nötigenfalls ist ein Schiedsgericht einzusetzen (Art. 40). Auch der Datenschutz bei der Übermittlung von Personendaten ist detailliert geregelt (Art. 36). Insbesondere dürfen übermittelte Daten nur für die Zwecke des Abkommens verwendet werden und müssen insbesondere gegen unberechtigten Zugang und Verwendung geschützt werden. Auf die übermittelten Daten finden die Datenschutzbestimmungen des Empfängerstaates Anwendung.

Schluss- und Übergangsbestimmungen (Titel V)

Art. 41–44 Das Abkommen ist ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens anwendbar. Es gilt auch für Versicherungsfälle, die vor dem Inkrafttreten eingetreten sind; die entsprechenden Leistungen werden jedoch erst ab dem Inkrafttreten ausgerichtet. Mit dem Inkrafttreten des vorliegenden Abkommens tritt das mit dem ehemaligen Jugoslawien abgeschlossene Sozialversicherungsabkommen ausser Kraft. Der Austausch der Ratifikationsurkunden erfolgt nach Abschluss des innerstaatlichen Genehmigungsverfahrens in beiden Vertragsstaaten. Das Abkommen tritt am ersten Tag des zweiten auf den Austausch der Ratifikationsurkunden folgenden Monats in Kraft. Der Vertrag ist auf unbestimmte Zeit abgeschlossen, kann aber von jedem Vertragsstaat unter Einhaltung einer Frist von sechs Monaten zum Ende eines Kalenderjahres auf diplomatischem Weg gekündigt werden. Die in Anwendung des Abkommens erworbenen Ansprüche werden durch die Beendigung nicht tangiert (Besitzstandsgarantie).

6 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Derzeit leben rund 29 000 Staatsangehörige aus Bosnien und Herzegowina in der Schweiz und rund 815 Schweizerinnen und Schweizer in Bosnien und Herzegowina. Das mit der ehemaligen Volksrepublik Jugoslawien abgeschlossene Sozialversicherungsabkommen findet nach wie vor Anwendung auf Bosnien und Herzegowina. Es

wird durch das vorliegende Abkommen ersetzt und begründet grundsätzlich keine neuen finanziellen Verpflichtungen für die Schweiz. Einzig die Bestimmung zur gegenseitigen Totalisierung, welche neu auch die Anrechnung von bosnischherzegowinischen Beitragszeiten an die dreijährige Mindestbeitragsdauer für die Begründung eines Anspruchs auf eine schweizerische Invalidenrente vorsieht, kann zu Mehrkosten führen. Die entsprechenden Mehrkosten wurden im Falle der Abkommen mit Serbien und mit Montenegro, deren Diaspora in der Schweiz ca. 70 000 Personen umfasst, auf weniger als 100 000 Franken veranschlagt. Im vorliegenden Fall würden die Mehrkosten angesichts der kleineren Diaspora noch geringer ausfallen. Für den Bund und für die Schweizerische Ausgleichskasse in Genf, die für die Rentenzahlungen ins Ausland zuständig ist, entsteht durch den Abschluss des Abkommens kein zusätzlicher Personalbedarf.

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungsmässigkeit Die Vorlage stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 BV, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 200210; Art. 7a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199711). Da keine Kompetenzdelegation vorliegt, ist die Bundesversammlung im vorliegenden Fall für die Genehmigung zuständig.

7.2 Erlassform Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung (BV) unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes (ParlG; SR 171.10) sind unter rechtsetzenden Normen die Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten.

10 SR 171.10 11 SR 172.010

Der vorliegende völkerrechtliche Vertrag ist unmittelbar verbindlich und regelt die Rechte und Pflichten der Vertragsstaatsangehörigen in den vom sachlichen Geltungsbereich erfassten Sozialversicherungszweigen. Das Abkommen legt unter anderem die anwendbare Gesetzgebung fest. Mit der Unterstellung unter ein nationales Sozialversicherungssystem ist in der Regel die Beitragspflicht verbunden. Ausserdem regelt das Abkommen Rechte der Vertragsstaatsangehörigen wie die Zahlung der Renten ins Ausland oder erleichterte Voraussetzungen für den Anspruch auf Eingliederungsmassnahmen. Solche Bestimmungen müssten innerstaatlich in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden. Das Abkommen enthält demnach wichtige rechtsetzende Bestimmungen, weshalb der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Vertrags dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV zu unterstellen ist. Gemäss der bisherigen Praxis des Parlaments und des Bundesrats wurden Sozialversicherungsabkommen (ebenso wie Freihandelsabkommen und Abkommen zur gegenseitigen Förderung und zum gegenseitigen Schutz von Investitionen), die keine weiter gehenden Verpflichtungen schaffen als zahlreiche ähnliche Verträge, die die Schweiz bereits abgeschlossen hat, als sogenannte «Standardabkommen» behandelt und nicht dem Referendum unterstellt. Im Rahmen der Revision des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 200012 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) war vorgesehen, in den verschiedenen Sozialversicherungsgesetzen eine neue Bestimmung einzuführen, wonach die Bundesversammlung über die Kompetenz verfügt, Sozialversicherungsabkommen mit einfachem Bundesbeschluss zu genehmigen. Das Parlament lehnte dies jedoch ab. Der Bundesrat hatte bereits in der Botschaft vom 30. November 2018 zum Sozialversicherungsabkommen mit Kosovo (Ziff. 6.2) in Aussicht gestellt, dass er bei künftigen Abkommen die Unterstellung unter das fakultative Referendum empfehlen werde, sofern die Bundesversammlung die vorgeschlagene Kompetenzdelegation im Rahmen der ATSG-Revision nicht genehmigen würde.

12 SR 830.1