BBl 2025 3532
Botschaft zur Änderung des Luftfahrtgesetzes
1 Ausgangslage
1.1 Handlungsbedarf und Ziele
Zur Umsetzung mehrerer vom Parlament angenommener Motionen sind Anpassungen im Luftfahrtgesetz von 21. Dezember 19481 notwendig. Die Motionen betreffen die Strafkompetenzen des Bundes (Candinas 18.3700 ), die Altersgrenze für Helikopterpilotinnen und -piloten (KVF-N 21.3020 und Ettlin 21.3095 ) sowie die Befreiung der Konzessionierung von Flughäfen von der öffentlichen Ausschreibungspflicht (KVF-N 21.3458 ).
Darüber hinaus sollen weitere Themen in die Vorlage aufgenommen werden, bei denen einerseits aus aufsichtsrechtlichen und vollzugstechnischen Gründen Anpassungsbedarf besteht. Andererseits sind aufgrund der Bedürfnisse der betroffenen Kreise, aber auch infolge geänderter Verhältnisse, namentlich aufgrund geänderter völkerrechtlicher Vorgaben, Anpassungen im LFG angezeigt. Die verschiedenen Themen lassen sich in die folgenden Themenblöcke gliedern: Aufsichtstätigkeit des BAZL, Redlichkeitskultur (Just Culture), Zuverlässigkeitsüberprüfungen, Flughafenbetrieb (Aufbewahrung und Verwertung von Sachen, Alkoholkontrollen auf dem Flughafenareal, Verwendung von biometrischen Daten für die Passagierkontrolle), Flugsicherung (Übertragung von Flugsicherungsdienstleistungen), Verfahren betreffend Luftfahrtinfrastrukturanlagen und Sanktionen bei Verletzung von Passagierrechten. Letztlich dient ein Grossteil der Anpassungen der Erhöhung der Sicherheit im Luftverkehr. Die Teilrevision wird auch zum Anlass genommen, vereinzelt überfällige systematische oder begriffliche Anpassungen vorzunehmen.
1.2 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strategien des Bundesrates
Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 24. Januar 20242 noch im Bundesbeschluss vom 6. Juni 20243 über die Legislaturplanung 2023–2027 angekündigt. Die Teilrevision des LFG ist dennoch angezeigt, um die vom Parlament angenommenen Motionen umzusetzen und dem verfassungsmässigen Auftrag, alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in Form von Bundesgesetzen zu erlassen, nachzukommen.
Die Vorlage unterstützt Ziel 6 der Legislaturplanung 2023–2027, da sie zur Sicherstellung eines effizienten, sicheren und nachhaltigen Gesamtverkehrssystems sowie zum Substanzerhalt der Verkehrsinfrastruktur beiträgt.
1.3 Erledigung parlamentarischer Vorstösse
Mit der Anpassung von Artikel 98 Absatz 1 E-LFG, welche neu die Zuständigkeit des Bundes bei Vergehen und Verbrechen im Bereich der Luftfahrt anstelle der Kantone vorsieht, wird dem Willen der Motion Candinas 18.37004, wonach die kantonalen Strafbehörden von der Verfolgung und Beurteilung luftfahrtrechtlicher Straftaten aufgrund der Seltenheit, der teilweisen hohen Komplexität sowie der uneinheitlichen Rechtsanwendung befreit werden sollten, Rechnung getragen.
Ferner werden mit der Erhöhung der Altersgrenze für Helikopterpilotinnen und -piloten als alleinige Piloten beim gewerbsmässigen Personen- und Gütertransport von 60 auf 65 Jahren (neuer Art. 61 E-LFG) die Motion KVF-N 21.30205 sowie die Motion Ettlin 21.30956 umgesetzt.
Die Motion KVF-N 21.34587 verlangt, den Sektorenmarkt der Flughäfen als systemrelevante Infrastruktur von der öffentlichen Ausschreibungspflicht zu befreien. Dies wird mit der Schaffung eines neuen Absatz 5 in Artikel 36a E-LFG erfüllt.
Die nachfolgenden Motionen werden damit abgeschrieben:
2019 | M | 18.3700 | Die strafrechtliche Zuständigkeit bei Flugunfällen und schweren Vorfällen neu an den Bund übertragen |
2021 | M | 21.3020 | Schaffung einer nationalen Berufspilotenlizenz |
2021 | M | 21.3095 | Schaffung einer nationalen Berufspilotenlizenz |
2021 | M | 21.3458 | Sektorenmarkt der Flughäfen im öffentlichen Beschaffungswesen |
2 Vernehmlassungsverfahren
2.1 Zusammenfassung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens
Das Vernehmlassungsverfahren dauerte vom 28. August bis 30. November 2024. Es gingen 128 Stellungnahmen ein, darunter von Kantonen, politischen Parteien, Wirtschafts- und Luftfahrtverbänden, Umweltorganisationen sowie weiteren Akteuren8.
Die Vorlage wird grossmehrheitlich begrüsst. Besonders rege diskutiert wurden die Besitzstandsgarantie der Landesflughäfen, die Abweichungen vom Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 20049 (BGÖ), Regelungen zur Just Culture sowie die Anpassungen im Bereich der Luftfahrtinfrastruktur.
Die Besitzstandsgarantie polarisiert: Wirtschafts- und Luftfahrtkreise begrüssen sie, Umweltverbände und einige Kantone lehnen sie ab. Ähnliche Lager zeigen sich beim BGÖ – mit Sicherheitsinteressen auf der einen und Transparenzforderungen auf der anderen Seite. Die Verfahrensbestimmungen zur Infrastruktur spiegeln die Kontroverse um den die Besitzstandsgarantie.
Just Culture wird einhellig positiv aufgenommen, wobei Luftfahrtkreise weitergehende Schutzregelungen fordern. Auch die Stärkung der Rechte Betroffener in Unfalluntersuchungen findet Zustimmung; sie wird verbunden mit Forderungen nach einem Aussageverweigerungsrecht und einer gerichtlichen Überprüfung.
Die erweiterten Aufsichtskompetenzen des BAZL werden von der Luftfahrtbranche kritisch – als zu weitgehend und unklar formuliert – beurteilt.
Die Anpassung im Beschaffungsrecht wird mehrheitlich begrüsst. Ergänzend wird gefordert, Standortkantone und -gemeinden sowie deren Beteiligungen bei der Konzessionsvergabe zu bevorzugen und frühzeitig über Verlängerungen entscheiden zu können.
Die Ausweitung der Kompetenzen der Bundesanwaltschaft findet Zustimmung, wird jedoch vereinzelt als zu weitgehend kritisiert. Die neuen Alkoholkontrollen durch Flughafenhalter werden begrüsst; gefordert wird deren strafrechtliche Relevanz bei Verstössen.
Die Bestimmungen zu Datenschutz und biometrischen Daten werden überwiegend positiv bewertet. Kritisch hinterfragt wird die Freiwilligkeit der Zustimmung im arbeitsrechtlichen Kontext.
Die geplanten Regelungen zu erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen werden grundsätzlich unterstützt. Bedenken werden geäussert betreffend die Mehrbelastung für die Kantonspolizeistellen sowie den aus Sicht einiger Teilnehmender zu weiten Handlungsspielraum von Skyguide, wenn es um die Festlegung des zu überprüfenden Personenkreises geht.
Die Erhöhung der Altersgrenze von Helikopterpilotinnen und -piloten auf 65 Jahre wird mehrheitlich begrüsst. Kritisiert wird jedoch der Widerspruch zum geltenden EU-Recht und die möglichen völkerrechtlichen und politischen Konsequenzen.
Die erweiterte Übertragung von Flugsicherungsdienstleistungen an Dritte wird mehrheitlich unterstützt. Kritische Stimmen warnen vor Kontrollverlust, Lohndruck und Stellenabbau. Auch die Anforderungen durch Digitalisierung werden thematisiert.
Breite Zustimmung fanden die Verankerung des Sachplan Verkehr Teil Infrastruktur Luftfahrt (SIL) im LFG, die neue Verwertungsmöglichkeit für Fundgegenstände, die Ausweitung der Strafbestimmungen bei Passagierrechten, die Erhöhung des Bussenrahmens sowie die Gebührenbefreiung für Sichtflugverkehr.
2.2 Würdigung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens
Ergänzend zu den nachfolgenden Ausführungen wird die Würdigung der Ergebnisse aus der Vernehmlassung in den Kapiteln 4, 5, 6 und 7 aufgegriffen, insbesondere, da eine Mehrheit der Vorbringen klärender Ausführungen in der Botschaft bedürfen oder verschiedene Vorschläge dem Sinngehalt der Bestimmung nicht widersprechen und in anderer Form übernommen werden können.
2.2.1 Sachplan Verkehr Teil Infrastruktur Luftfahrt (SIL)
In der Vernehmlassung wurde die Verankerung des SIL im LFG grundsätzlich nicht in Frage gestellt. Einzelne Teilnehmende regten jedoch an, ergänzend auch Bestimmungen zum Bericht über die Luftfahrtpolitik der Schweiz (LUPO) oder zu Ausbauprogrammen für die Luftfahrtinfrastruktur ins Gesetz aufzunehmen. Diese Anregungen werden nicht berücksichtigt, da sie nicht erforderlich sind: Aussagen des LUPO zur Infrastruktur fliessen in den SIL ein, der seinerseits die behördenverbindlichen Entwicklungs- und Ausbauaussagen enthält.
Der Vorschlag, auf die Festlegung der Anzahl ziviler Flugplätze durch den Bundesrat zu verzichten, wird abgelehnt. Die entsprechende Regelung zu Wasserflugplätzen in Artikel 36 Absatz 2 LFG wurde 199910 als indirekter Gegenvorschlag zur Wasserflug-Initiative11 eingeführt und bleibt weiterhin gerechtfertigt. Neu soll sie auf alle Flugplätze ausgeweitet werden.
2.2.2 Betriebskonzession und Beschaffungsrecht
Die Ausnahme von der Ausschreibungspflicht ist unbestritten. Vereinzelt wurde jedoch gefordert, dass Betriebskonzessionen bereits nach zwei Dritteln der Konzessionsdauer erneuert werden können und Standortkantone bzw. ihre Beteiligungen bei der Konzessionsvergabe bevorzugt werden sollen.
Beide Anliegen werden nicht übernommen. Nach Artikel 36a Absatz 2 LFG haben Konzessionäre während der Konzessionsdauer nicht nur ein Recht, sondern auch eine Pflicht zum Betrieb. Ein Anspruch auf Erneuerung besteht nicht. Wird die Konzession nicht erneut erteilt, gelten für die Übertragung der bestehenden Infrastruktur die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 20. Juni 193012 über die Enteignung. Die Konzessionsbehörde muss frei bleiben, die Konzession dem geeignetsten Anbieter zu erteilen; eine Bevorzugung bestimmter Bewerber widerspricht diesem Grundsatz.
2.2.3 Besitzstandsgarantie für Landesflughäfen
Die Besitzstandsgarantie war in der Vernehmlassung umstritten. Während einige Teilnehmende die ausdrückliche Ausdehnung auf den Betriebsumfang begrüssten und sogar eine weitergehende Ausdehnung, etwa der Betriebszeiten, forderten, sprachen sich andere für einen Verzicht auf die Erweiterung oder die generelle Streichung der Garantie aus.
Tatsächlich besteht die Besitzstandsgarantie für die Landesflughäfen Zürich und Genf seit dem 1. Januar 2018. Es handelt sich daher nicht um eine materielle Ausweitung, sondern um eine sprachliche Präzisierung im Sinne der ursprünglichen Zielsetzung. Angesichts der zentralen Bedeutung dieser Flughäfen für die internationale Anbindung der Schweiz ist eine Aufhebung der Regelung nicht sachgerecht. Sie trägt zur Sicherung von Wirtschaftsstandort und Arbeitsplätzen bei. Ein gesetzlich verankerter Anspruch auf Ausweitung des Betriebs – insbesondere der Betriebszeiten – wäre hingegen nicht vertretbar, da er dem Schutzinteresse des Flughafenumfelds zuwiderliefe.
2.2.4 Nebenanlagen
In der Vernehmlassung wurde einerseits gefordert, die Zustimmungskompetenz nicht dem BAZL, sondern den Flugplatzhaltern zu übertragen. Andererseits wurde das Erfordernis einer Zustimmung anstelle einer blossen Anhörung abgelehnt, da dies die kantonalen und kommunalen Kompetenzen übermässig einschränke.
Beide Forderungen werden nicht übernommen. Die Zuständigkeit für Nebenanlagen verbleibt bei der kantonalen Baubewilligungsbehörde. Das neu eingeführte Zustimmungserfordernis durch das BAZL stellt lediglich eine geringfügige Einschränkung dar. Es ist sachgerecht, dass das BAZL als Aufsichtsbehörde in luftfahrtspezifischen Belangen – insbesondere in Sicherheitsfragen – verbindlich mitentscheidet. Da es sich dabei um eine Einschränkung kantonaler Kompetenzen handelt, kann die Zustimmung nur durch eine Bundesbehörde erteilt werden.
2.2.5 Projektierungszonen
In der Vernehmlassung wurde die geplante Ausdehnung des Anwendungsbereichs von Projektierungszonen auf lärmbelastete oder hindernisrelevante Gebiete klar abgelehnt. Da sich ein solcher Bedarf auch in der Praxis nicht gezeigt hat, wird auf diese Erweiterung verzichtet. Neu sollen Projektierungszonen jedoch auch für Flugsicherungsanlagen festgelegt werden können; im Übrigen bleibt der Anwendungsbereich unverändert.
Umstritten war auch die vorgesehene Anpassung des Verfahrens. Gefordert wurde, dass die Sperrwirkung wie bisher erst mit dem Festlegungsentscheid eintritt. Dies würde jedoch dem Schutzzweck widersprechen, da bis zum Entscheid über eine Projektierungszone weiterhin Bauten möglich wären, die künftige Anlagen verunmöglichen könnten. Die vorgesehene Regelung, wonach die Sperrwirkung bereits mit der öffentlichen Auflage beginnt, entspricht zudem der Praxis in vielen Kantonen bei Planungszonen.
Eine weitere Forderung betraf die Verlängerung der gesetzlichen Höchstdauer von Projektierungszonen. Diese wird abgelehnt, da sich die geltenden Fristen (fünf Jahre bei erstmaliger Festlegung, drei Jahre bei Verlängerung) bewährt haben. Längere Fristen könnten zudem eine materielle Enteignung darstellen. In Ausnahmefällen kann das Instrument durch Neufestlegung erneut angewendet werden.
2.2.6 Beschränkung des Grundeigentums (Sicherheitszonenplan)
In der Vernehmlassung wurden die vorgesehenen Änderungen teilweise abgelehnt, insbesondere wegen befürchteter Kompetenzverluste der Kantone und Einschränkungen beim Rechtsschutz. Einige Teilnehmende forderten, das bisherige Verfahren mit vorgängiger kantonaler Anhörung, öffentlicher Auflage und Ausnahmebeurteilung durch die Flughafenhalter beizubehalten.
Diesen Einwänden wird nicht gefolgt. Die neu vorgesehene Anhörung der Kantone im Laufe des Verfahrens verändert ihre Mitwirkungsrechte nicht. Da sie inhaltlich keine Änderungen an den Plänen vornehmen und auch keine Einsprachen behandeln müssen, werden sie administrativ entlastet. Der Rechtsschutz bleibt gewahrt, da Betroffene weiterhin Einsprache erheben können, über die das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) entscheidet. Dass das BAZL die öffentliche Auflage künftig zentral vornimmt, entlastet zudem die Flughafenhalter von einem verfahrensfremden Aufwand.
2.2.7 Gerichtsbarkeit
Die in der Vernehmlassung geäusserte Kritik, wonach die Kompetenzerweiterung der Bundesanwaltschaft (BA) über den Motionstext hinausgehe, trifft nur teilweise zu. Neu unter die Zuständigkeit der BA fallen drei zusätzliche Fälle:
− Alkoholkonsum durch Besatzungsmitglieder ausserhalb des Luftfahrzeugs;
− Luftraumverletzungen mit Drohnen oder Modellluftfahrzeugen bei bundesrätlichen Verkehrssperren; und
− Verstösse gegen die Kennzeichnungspflicht bei Drohnen oder Modellluftfahrzeugen.
Da die Motion ausdrücklich eine Entlastung der kantonalen Strafbehörden bei komplexen und seltenen luftfahrtrechtlichen Straftaten verlangt, ist es sachgerecht, sämtliche Verbrechen und Vergehen mit Luftfahrtbezug der Bundesgerichtsbarkeit zuzuweisen.
Die Vernehmlassung zeigte zudem, dass die Abgrenzung der einzelnen Tatbestände im Gesetzestext unklar war. Der Entwurf wurde daher überarbeitet und die Botschaft entsprechend präzisiert.
2.2.8 Umsetzung Just Culture / Redlichkeitskultur
Gemäss der Verordnung vom 17. Dezember 201413 über die Sicherheitsuntersuchung im Verkehrswesen (VSZV) können Unterlagen der Unfalluntersuchung in Straf-, Verwaltungsstraf- oder Verwaltungsverfahren verwendet werden. Dadurch kann eine Meldung an die schweizerische Sicherheitsuntersuchungsstelle SUST zur Einleitung solcher Verfahren führen. In der Vernehmlassung wurde daher die Frage aufgeworfen, ob für Meldungen gemäss Verordnung (EU) Nr. 996/201014 der gleiche Schutz wie bei Ereignismeldungen nach Verordnung (EU) Nr. 376/201415 gelten soll.
Die Vorlage verzichtet bewusst auf diese Ausweitung, da sie weitreichende Konsequenzen hätte: Straf- und Verwaltungsbehörden müssten unabhängig ermitteln, was mit erheblichem Ressourcenaufwand und potenziellen Beweisstreitigkeiten verbunden wäre. Zudem würde dies zwei europarechtlich unterschiedlich geregelte Systeme vermischen. Es erscheint sachgerecht, zunächst Erfahrungen mit den neu eingeführten Schutzmechanismen zu sammeln, bevor über eine Ausdehnung entschieden wird.
Schliesslich besteht mit Artikel 24 VSZV (künftig Art. 26 Abs. 2bis E-LFG) bereits eine Rechtsgrundlage, um Auskünfte aus Unfalluntersuchungen im Strafverfahren nur mit Zustimmung der betroffenen Person zu verwerten.
2.2.9 Alkoholkontrollen durch die Flugplätze
Der in der Vernehmlassung vorgeschlagene Einbezug von Bodenpersonal, Rettungskräften sowie für Betrieb, Brandbekämpfung und Instandhaltung zuständigen Personen in strafrechtliche Bestimmungen zum Alkoholkonsum wird abgelehnt.
Diese Personen erfüllen zwar sicherheitsrelevante Aufgaben, arbeiten jedoch in der Regel unter Aufsicht und selten allein. Sicherheitsrelevante Fehler können daher durch andere aufgefangen werden. Zudem stellt Alkoholkonsum am Arbeitsplatz eine Widerhandlung gegen das Betriebsreglement dar, für die Flughafenleitungen bereits heute disziplinarische Massnahmen ergreifen können. In bestimmten Fällen kann eine solche Verletzung auch mit Busse gemäss Artikel 91 Absatz 1 Buchstabe f LFG geahndet werden.
Fahrzeuglenkerinnen und -lenker auf der Betriebsfläche, die unter Alkoholeinfluss Personen- oder Sachschäden verursachen, handeln zwar gefährlich, die Gefährdung steht jedoch nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Flug- und Luftsicherheit – dem Anwendungsbereich der strafrechtlichen Bestimmungen des LFG.
Anders verhält es sich bei Besatzungsmitgliedern: Ihr Alkoholkonsum kann unmittelbar und schwerwiegend die Flugsicherheit gefährden. Ihre strafrechtliche Sonderstellung ist daher gerechtfertigt. Eine strafrechtliche Gleichbehandlung mit dem Bodenpersonal wäre unverhältnismässig und wird abgelehnt.
2.2.10 Abweichung vom Öffentlichkeitsgesetz
Entgegen den in der Vernehmlassung geäusserten Bedenken wird das Öffentlichkeitsprinzip nicht aufgehoben, sondern nur unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt. Das BAZL wird dabei im Einzelfall unter Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips prüfen und begründen, ob und inwiefern eine Offenlegung die Flug- oder Luftsicherheit gefährden würde. Die Regelung gilt einheitlich für alle Gesuchstellerinnen und -steller – unabhängig davon, ob es sich um Privatpersonen, Medienschaffende oder andere handelt – und bezweckt keine Benachteiligung einzelner Gruppen. Der Vorwurf, es gehe lediglich darum, Missstände bei Beaufsichtigten zu verbergen, ist unbegründet. Am Vorschlag wird festgehalten.
2.2.11 Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Luftsicherheitspersonals
In der Vernehmlassung wurde gefordert, dass Luftverkehrsunternehmen auf Basis eigener Risikoanalysen weitere Personen einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung unterziehen können. Eine solche Regelung war nur für Skyguide vorgesehen, wurde jedoch zu Recht als willkürlich kritisiert. Darauf wird verzichtet. Stattdessen wird bei allen Personenkategorien ergänzt, dass Personen mit Zugang zu sensiblen Risikomassnahmen der Informationssicherheit überprüft werden müssen. Damit wird auch das Anliegen von Skyguide sachgerecht abgedeckt.
2.3 Verworfene Revisionsideen
Wie unter Ziffer 2.2.5 erwähnt, wird aufgrund berechtigter Einwände die geplante Ausweitung von Projektierungszonen auf lärmbelastete oder hindernisrelevante Gebiete aus der Vorlage gestrichen. Weitere Vorschläge aus der Vernehmlassung werden nicht verworfen, aber inhaltlich angepasst und in den folgenden Kapiteln präzisiert.
3 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht
Die Vorlage setzt mit Ausnahme der Erhöhung der Altersgrenze für Helikopterpilotinnen und -piloten EU-Vorschriften um, die für die Schweiz aufgrund ihrer Übernahme in das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr vom 21. Juni 199916 (nachfolgend Luftverkehrsabkommen) verbindlich sind oder teilweise noch übernommen werden müssen. Daneben gilt für die Schweiz das Übereinkommen über die internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 194417 (nachfolgend Chicago Übereinkommen) und seine Anhänge. Die Vorlage steht dabei in Einklang mit diesen für die Schweiz verbindlichen internationalen Bestimmungen.
4 Grundzüge der Vorlage
4.1 Die beantragte Neuregelung
4.1.1 Delegation der Aufsicht (Art. 4 E‑LFG)
Artikel 4 LFG erlaubt dem BAZL, Aufsichtsbereiche oder -befugnisse an Flugplatzleitungen sowie mit deren Einverständnis an Kantone, Gemeinden, Organisationen oder Einzelpersonen zu übertragen. Die Bestimmung besteht seit 1995 und wurde 2009 um die explizite Möglichkeit zur Delegation an Einzelpersonen ergänzt. In der Praxis wird davon breit Gebrauch gemacht, etwa mittels vertraglicher Regelungen mit dem Schweizerischen Hängegleiter-Verband SHV und der Experimental Aviation of Switzerland (EAS) oder durch Verordnungen wie die Verordnung des UVEK vom 20. Juli 200918 über die Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr (VSL) und die Verordnung des UVEK vom 24. November 200219 über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien (VLK). Letztere basiert auf europarechtlicher Grundlage und ist durch das Luftverkehrsabkommen mit der EU übernommen worden.
Im Rahmen der Totalrevision der VLK wies das Bundesamt für Justiz darauf hin, dass Artikel 4 LFG den heutigen Anforderungen an die gesetzliche Grundlage für die Übertragung öffentlicher Aufgaben an Private nicht mehr genügt, insbesondere im Hinblick auf Verfügungsbefugnisse und die Gebührenerhebung.
Die vorgeschlagene Anpassung von Artikel 4 E-LFG stellt klar, dass das BAZL die beauftragten Stellen weiterhin beaufsichtigt und der Adressatenkreis unverändert bleibt. Neu ist festzuhalten, dass die übertragenen Aufgaben und Befugnisse konkret umschrieben werden müssen und die betroffenen Organisationen unter der Aufsicht des BAZL stehen. Geeigneten Organisationen kann zudem ausdrücklich Verfügungsbefugnis und das Recht zur Erhebung von Gebühren eingeräumt werden. Die Änderungen bringen die Regelung in Einklang mit den heutigen Anforderungen an die Delegation öffentlicher Aufgaben an Private.
4.1.2 Aufsichtskompetenzen des BAZL (Art. 16 E‑LFG)
Die geltende Regelung erlaubt es den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des BAZL, im Rahmen ihrer Aufsicht Luftfahrtanlagen, -bauten und -fahrzeuge zu betreten und Unterlagen einzusehen. Internationale Audits haben jedoch beanstandet, dass diese Kompetenzen im Schweizer Recht nicht hinreichend klar und umfassend verankert sind. Zudem ergeben sich aus dem Luftverkehrsabkommen mit der EU direkt anwendbare20 (self-executing) Mindestvorgaben zu den Aufsichtsrechten, die im LFG bislang nicht vollständig abgebildet sind.
Mit einem revidierten Artikel 16 E-LFG sollen diese Lücken geschlossen und die Aufsichtskompetenzen des BAZL gesetzlich präzisiert werden. Die Bestimmung orientiert sich am EU-Recht. Seine Mindestvorgaben sollen der Vollständigkeit und Transparenz halber in Artikel 16 E-LFG einfliessen. Die geänderten Bestimmungen legen klar fest, dass dem BAZL insbesondere Zutrittsrechte für Audits, Inspektionen und Beurteilungen, Einsichtsrechte bei beaufsichtigten Organisationen sowie das Recht zur Einholung von Auskünften und zur Anordnung von Massnahmen zustehen.
4.1.3 Unfalluntersuchung (Art. 22 Randtitel, 23 Abs. 1, 24 Abs. 1, 26 Abs. 2bis und Art. 107a Abs. 4 E-LFG, Art. 15b Abs. 2bis EBG)
Die Artikel 22 fortfolgende LFG regeln die Flugunfalluntersuchung und verwenden bislang die Begriffe «Unfälle» und «schwere Vorfälle». Zur Angleichung an die Verordnung (EU) Nr. 996/2010, die von «Unfällen» und «Störungen» spricht, wird die Terminologie in den Artikeln 22, 23, 24 und 107a LFG vereinheitlicht. Die EU‑Verordnung ist aufgrund des Luftverkehrsabkommens in der Schweiz direkt anwendbar21. Die Bezeichnung «schwere Vorfälle» wird durch «schwere Störungen» ersetzt.
Zudem wird mit einem neuen Artikel 26 Absatz 2bis LFG sowie einem neuen Artikel 15b Absatz 2bis des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 195722 (EBG) eine Schutzbestimmung aus Artikel 24 VSZV gesetzlich verankert. Diese legt fest, dass Auskünfte aus einer Sicherheitsuntersuchung nur mit Einwilligung der betroffenen Person in einem Strafverfahren verwendet werden dürfen. Da es sich dabei um eine ins Strafprozessrecht eingreifende Regelung handelt, ist ihre Umsetzung auf Gesetzesstufe erforderlich.
4.1.4 Anpassung der Voraussetzung für die Erteilung einer Betriebsbewilligung (Art. 27 Abs. 2 Bst. a E‑LFG)
Nach geltendem Artikel 27 LFG ist für eine Betriebsbewilligung durch das BAZL unter anderem der Nachweis von Benützungsrechten auf dem vorgesehenen Standortflugplatz erforderlich. Diese Anforderung ist jedoch weder in der Verordnung (EG) Nr. 1008/200823 noch in der Verordnung (EU) 2018/113924 enthalten, die beide aufgrund ihrer Übernahme in das Luftverkehrsabkommen für die Schweiz verbindlich sind. In der Praxis wurde dieser Nachweis daher bereits nicht mehr verlangt, da das direkt anwendbare25 EU-Recht dem Landesrecht vorgeht.
Zur rechtlichen Bereinigung wird Artikel 27 Absatz 2 Buchstabe a LFG angepasst. Die bisherige Voraussetzung des Nachweises von Benützungsrechten entfällt, um das nationale Recht mit dem europäischen Luftrecht in Einklang zu bringen.
4.1.5 Sachplan Verkehr Teil Infrastruktur Luftfahrt (SIL) (Art. 36 und 37 Abs. 5 E-LFG)
Der SIL, stützt sich bislang auf Artikel 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 197926 (RPG) und wird im LFG nur vereinzelt erwähnt. Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung zur Rolle und Wirkung des SIL fehlt hingegen, obwohl entsprechende Aussagen in mehreren Bestimmungen der Verordnung vom 23. November 199427 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL) enthalten sind.
Mit der vorgeschlagenen Anpassung soll die zentrale Aussage aus Artikel 3a Absatz 1 VIL ins LFG übernommen werden. Der SIL, obwohl primär raumplanerisches Instrument, erfüllt auch wichtige verkehrs- und luftfahrtpolitische Funktionen. Es ist daher sachgerecht, dieses Steuerungsinstrument ausdrücklich im LFG zu verankern. Ergänzend soll festgelegt werden, dass der Bundesrat im SIL nicht nur die Zahl der Wasserflugplätze, sondern generell die Zahl der zivilen Flugplätze festlegen kann.
4.1.6 Betriebskonzession und Beschaffungsrecht (Art. 36a Abs. 5 E-LFG)
Mit der Revision des Bundesgesetzes vom 21. Juni 201928 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB), in Kraft seit dem 1. Januar 2021, wurde die Vergabe öffentlicher Aufgaben und Konzessionen grundsätzlich dem Beschaffungsrecht unterstellt. Ausnahmen sind jedoch zulässig, wenn spezialgesetzliche Bestimmungen – etwa auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe – bestehen. Andere Sektorgesetze des Bundes enthalten bereits explizite Ausschlüsse vom BöB, etwa das Fernmeldegesetz vom 30. April 199729 (FMG), das Personenbeförderungsgesetz vom 20. März 200930 (PBG) oder das EBG.
Für den Luftfahrtbereich fehlt bislang eine solche spezialgesetzliche Regelung. Die Motion KVF-N 21.3458 fordert deshalb, die Vergabe von Betriebskonzessionen für Flughäfen ausdrücklich vom BöB auszunehmen. Dies soll verhindern, dass nationale sicherheitsrelevante Infrastrukturen durch öffentliche Ausschreibungen unter ausländischen Einfluss geraten, was Risiken für die regionale Volkswirtschaft und die nationale Sicherheit bergen könnte.
Mit der vorgeschlagenen Änderung wird die Nichtunterstellung der Konzessionsvergabe durch den Bund unter das BöB im LFG verankert. Davon nicht betroffen ist die Vergabe von Unterkonzessionen durch den Konzessionär, etwa für Bodenabfertigungsdienste; diese unterliegen weiterhin dem internationalen Recht, einschlägigen Freihandelsabkommen und dem Binnenmarktgesetz vom 6. Oktober 199531.
4.1.7 Besitzstandsgarantie für Landesflughäfen (Art. 36abis und 37u E-LFG)
Mit der Teilrevision des LFG vom 16. Juni 201732 wurde eine gesetzliche Grundlage geschaffen, um die Landesflughäfen Genf und Zürich in ihrem Bestand zu schützen. Artikel 37u LFG (ehemals Art. 36e) hält fest, dass an der Nutzung der Landesflughäfen ein nationales Interesse besteht und ihre Funktion als Gesamtsystem des internationalen Luftverkehrs gesichert werden soll. Die Besitzstandsgarantie bezieht sich bislang auf die gemäss Sachplanung zugewiesene Funktion, insbesondere im Kontext des SIL. Ziel war es insbesondere, auch Anlagen in der Nähe von Moorbiotopen rechtlich abzusichern.
Nicht ausreichend aufgezeigt wurde bisher, ob die Besitzstandsgarantie auch den betrieblichen Umfang, etwa die Betriebszeiten, umfasst. Dieser Umstand soll mit einem neuen Absatz 3 präzisiert werden, in dem der Schutz des bestehenden betrieblichen Umfangs ausdrücklich erwähnt wird. Damit wird weiterhin sichergestellt, dass Eckwerte des Flughafenbetriebs nicht ohne Weiteres – etwa im Rahmen umweltrechtlicher Sanierungsverfahren – eingeschränkt werden können.
Aus Gründen der Systematik werden die Bestimmungen zur Besitzstandsgarantie im Rahmen dieser Teilrevision neu bei den Vorschriften zur Betriebskonzession verortet.
4.1.8 Aufbewahrung und Verwertung von Sachen (Art. 36dbis E‑LFG)
Das LFG enthält bislang keine gesetzliche Grundlage für die Verwertung von Fundgegenständen oder von Gegenständen, die Passagieren bei Sicherheitskontrollen abgenommen wurden. Auch wenn sich in der Praxis bisher keine Schwierigkeiten ergeben haben, soll mit der vorliegenden Teilrevision eine formell-gesetzliche Grundlage geschaffen werden.
Die neue Bestimmung ergänzt die bestehende Kompetenz des Bundesrats zur Regelung von Bau und Betrieb von Flugplätzen und orientiert sich an Artikel 63 Absatz 3 PBG. Erfasst werden sollen sowohl Fundgegenstände als auch abgenommene Objekte, die aus Sicherheitsgründen nicht an Bord von Luftfahrzeugen mitgeführt werden dürfen. Die konkreten Regeln zur Aufbewahrung und Verwertung wird der Bundesrat analog zu Artikel 77 der Verordnung über die Personenbeförderung vom 4. November 200933 (VPB) auf Verordnungsstufe festlegen.
4.1.9 Nebenanlagen (Art. 37m E-LFG)
Bauten und Anlagen auf Flugplätzen, die nicht überwiegend dem Flugplatzbetrieb dienen, gelten als Nebenanlagen und unterstehen dem kantonalen Recht. Bislang ist die kantonale Bewilligungsbehörde verpflichtet, das BAZL anzuhören, dessen Stellungnahme jedoch nicht verbindlich ist. In der Praxis fehlt es kantonalen Behörden oft an der nötigen luftfahrtspezifischen Fachkenntnis, um diese Vorhaben fundiert zu beurteilen. Das BAZL gleicht diesen Mangel bisher durch interne Anhörungen mit Flugplatzhaltern oder Flugsicherungsdiensten aus – eine gesetzliche Grundlage hierfür fehlt jedoch.
Neu soll der Entscheid der kantonalen Behörde von der ausdrücklichen Zustimmung des BAZL abhängig gemacht werden. Zudem werden gesetzliche Regelungen zur Anhörung aller relevanten Akteure eingeführt. Damit wird sichergestellt, dass das BAZL über die notwendigen Informationen zur Beurteilung luftfahrtspezifischer Aspekte verfügt und seiner Aufsichtsfunktion nachkommen kann. Für die kantonalen Behörden ergibt sich dadurch eine Entlastung in der fachlichen Prüfung. Ein vergleichbares Verfahren besteht bereits für Nebenanlagen im Eisenbahnbereich (Art. 18m EBG).
4.1.10 Projektierungszonen (Art. 37n–37p E-LFG)
Nach geltendem Recht sind Projektierungszonen nur zulässig, wenn eine Flughafenanlage oder eine Erweiterung bereits im SIL-Objektblatt vorgesehen oder die entsprechende SIL-Koordination weit fortgeschritten ist. Gerichtsentscheide bestätigten34, dass eine frühzeitige Sicherung von Landflächen – etwa für Anflugschneisen – ohne hinreichenden Planungsstand nicht möglich ist. Zudem entfalten Projektierungszonen ihre Sperrwirkung bislang erst mit Erlass der entsprechenden Verfügung, was zu baulichen Entwicklungen führen kann, die dem Zweck der Zone zuwiderlaufen.
Mit der vorgesehenen Revision soll die gesetzliche Grundlage für Projektierungszonen präzisiert und erweitert werden. Künftig sollen solche Zonen auch im frühen Planungsstadium möglich sein, um die Entwicklung von Flughäfen nicht zu behindern. Neu soll deren Festlegung auch für Flugsicherungsanlagen zulässig sein. Zudem wird das Verfahren zur Festlegung gesetzlich geregelt, inklusive Anhörung, öffentlicher Auflage und Einsprachemöglichkeiten. Um den Zweck wirksam zu erfüllen, soll die Sperrwirkung – analog zur Regelung bei Sicherheitszonenplänen (Art. 43 LFG) – neu bereits ab dem Zeitpunkt der öffentlichen Auflage eintreten.
4.1.11 Übertragung von Flugsicherungsdienstleistungen auf ausländische Flugsicherungsdienstleistungserbringer (Art. 40b Abs. 4–6 E-LFG)
Bisher erlaubt das LFG die Übertragung von Flugsicherungsdienstleistungen an ausländische Anbieter nur unter engen Voraussetzungen. Diese Regelung bezieht sich ausschliesslich auf die Skyguide und schliesst Dienstleistungen von nationaler Bedeutung sowie das dafür notwendige Personal und die technischen Einrichtungen grundsätzlich von der Übertragung aus. Entsprechend sind aktuelle Projekte, etwa zur Nutzung der Europäischen Flugberatungsdatenbank (EAD), heute nicht umsetzbar, was Skyguide längerfristig Wettbewerbsnachteile bringen kann.
Mit der neuen SES-Verordnung (EU) 2024/280335, welche die Schweiz voraussichtlich ab 2026 übernimmt, wird die technologische und operationelle Defragmentierung des europäischen Luftraums vorangetrieben. Ziel ist ein effizienteres, flexibleres und umweltfreundlicheres Flugsicherungssystem, das unter anderem erreicht werden soll durch die Möglichkeit, gewisse Dienste – etwa Kommunikations-, Navigations-, Überwachungs- oder Datendienste – grenzüberschreitend zu erbringen.
Die beantragte Revision des LFG trägt diesen Entwicklungen Rechnung, indem das bisherige Auslagerungsverbot für technische und organisatorische Teile der Flugsicherungsdienstleistungen von nationaler Bedeutung gelockert wird. Zwar bleiben diese Leistungen in der Verantwortung von Skyguide, der Bundesrat soll jedoch künftig festlegen können, welche unterstützenden Systeme, Einrichtungen und welches Personal ausgelagert werden dürfen. Damit wird die Teilnahme der Schweiz an europäischen Modernisierungsprojekten und der Anschluss an technologische Entwicklungen im Rahmen des Single European Sky ATM36 Research Programme (SESAR) ermöglicht.
4.1.12 Beschränkung des Grundeigentums (Sicherheitszonenplan) (Art. 42 Abs. 3 und 43 E‑LFG)
Nach geltendem Recht legt der Flughafenhalter Sicherheitszonenpläne öffentlich auf und hört zuvor die betroffenen Kantone sowie das BAZL an. Für Flugsicherungsanlagen ist bislang keine gesetzliche Regelung zur Zuständigkeit vorgesehen. Zudem beurteilt derzeit der Aufleger – meist der Flughafen selbst – Ausnahmen von Festlegungen der Nutzungsplanung oder baulichen Veränderungen.
Mit dieser Revision soll festgelegt werden, dass Sicherheitszonenpläne künftig auch für Flugsicherungsanlagen erstellt werden können, ohne dass hierfür eine Pflicht besteht. Das Verfahren wird in Anlehnung an das Plangenehmigungsverfahren neu geregelt: Die Anhörung von Kantonen und Gemeinden entfällt, Einsprachen sind neu direkt ans BAZL zu richten, das auch über Ausnahmen entscheidet. Die Kantone führen keine Einspracheverhandlungen mehr, da sie keinen Einfluss auf die Ausgestaltung der Pläne haben.
Zudem wird präzisiert, dass die Sperrwirkung des Sicherheitszonenplans bereits mit der öffentlichen Auflage eintritt. Als neue Genehmigungsbehörde fungiert anstelle des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr Energie und Kommunikation (UVEK) das BAZL. Aus Sicherheitsgründen entfalten Beschwerden gegen den Genehmigungsentscheid keine aufschiebende Wirkung.
4.1.13 Befreiung von Streckengebühren für Verkehr, der nach Sichtflugregeln abgewickelt wird (VFR‑Verkehr) (Art. 49 Abs. 1 Bst. c E-LFG)
Nach geltendem Recht ist der VFR-Verkehr (Verkehr nach Sichtflugregeln) von Streckenfluggebühren befreit. Dies widerspricht dem Verursacherprinzip. Deshalb wurde 2017 eine Gesetzesänderung beschlossen, die vorsah, auch für VFR-Verkehr Gebühren für Luftfahrt- und Fluginformationsdienste zu erheben. Aufgrund erheblicher Umsetzungsprobleme wurde diese Änderung jedoch nie in Kraft gesetzt.
Verschiedene Untersuchungen zeigten, dass alternative Gebührensysteme zur Deckung der VFR-Kosten zwar nur geringe Erträge generieren, gleichzeitig aber hohe administrative Aufwände verursachen würden. Auch eine Erhöhung der Mineralölsteuer zur Finanzierung erwies sich als rechtlich und politisch kaum umsetzbar. Zudem trägt der VFR-Verkehr bereits über andere Gebühren und die Mineralölsteuer indirekt zur Finanzierung der Flugsicherung bei.
Angesichts dieser Herausforderungen wird vorgeschlagen, auf die Umsetzung der 2017 beschlossenen Änderung zu verzichten und Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe c LFG entsprechend anzupassen. Die gesetzliche Grundlage für die Gebührenerhebung beim VFR-Verkehr soll wieder aufgehoben werden.
4.1.14 Ergänzung Entwicklung und Entwicklungsbetriebe (Art. 57 E‑LFG)
Artikel 57 LFG regelt unter anderem die Herstellung von Luftfahrzeugen, die nicht dem von der Schweiz übernommenen EU-Luftrecht unterliegen (sog. non-EASA37 Luftfahrzeuge wie z.B. Pilatus PC-21) und überträgt Regelungskompetenzen an das UVEK. Zwar verlangt Artikel 4 der Verordnung des UVEK vom 18. September 199538 über die Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen (VLL) bereits heute eine Zulassung auch für Entwicklungsbetriebe, das LFG selbst enthält jedoch keine entsprechende Begriffsverwendung.
Mit der Revision wird Artikel 57 LFG ergänzt, um eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Zulassung von Entwicklungsbetrieben zu schaffen und die Unterscheidung zwischen Entwicklung und Herstellung gesetzlich zu verankern.
4.1.15 Erhöhung der Altersgrenze für Helikopterpilotinnen und -piloten (Art. 61 E-LFG)
Das geltende EU-Recht, das auch in der Schweiz Anwendung findet, erlaubt im gewerbsmässigen Lufttransport den Einsatz von Pilotinnen und Piloten als alleinige Cockpitbesatzung39 nur bis zur Vollendung des 60. Altersjahres. Die Schweizer Pilotinnen und Piloten konnten seit 2014 von der Gewährung von Ausnahmebewilligungen profitieren. Mittlerweile stellt sich die EU aber auf den Standpunkt, dass nach so vielen Jahren die gesetzlichen Voraussetzungen von «dringenden unvorhersehbaren Umstände oder dringender betrieblicher Erfordernisse» nicht mehr erfüllt seien. Die EASA hat daher ihre Unterstützung von Ausnahmebewilligungen immer restriktiver gestaltet. Die Umsetzung der beiden Motionen KVF-N 21.3020 und Ettlin 21.3095 verlangt, dass Helikopterpilotinnen und -piloten innerhalb der Schweiz bis 65 Jahre als alleinige Cockpitbesatzung tätig bleiben dürfen.
Da eine nationale Lizenz im Widerspruch zum Luftverkehrsabkommen mit der EU stünde, wird in Absprache mit den Motionären auf deren Schaffung verzichtet. Stattdessen wird vorgeschlagen, im LFG direkt festzuhalten, dass Inhaberinnen und Inhaber bestehender Lizenzen40 bis 65 innerhalb der Schweiz gewerbsmässig tätig sein dürfen unter der Bedingung, dass sie sich erweiterten medizinischen Untersuchungen und halbjährlichen Prüfungsflügen unterziehen. Diese Lösung ist rechtlich einfacher umsetzbar und trägt gleichzeitig sicherheitsrelevanten Bedenken Rechnung.
4.1.16 Ausdehnung der Strafbestimmungen in Zusammenhang mit Passagierrechten auf Flughäfen (Art. 91 Abs. 4 E‑LFG)
Die Verordnung (EG) Nr. 1107/200641 zu den Rechten von behinderten und mobilitätseingeschränkten Flugpassagieren gilt in der Schweiz seit dem 1. November 2009 und richtet sich sowohl an Luftverkehrsunternehmen als auch an Flughäfen. Bisher war die Strafbestimmung in Artikel 91 Absatz 4 LFG jedoch nur auf «Lufttransportführer» anwendbar. Dies erschwert die Durchsetzung gegenüber Flughafenhaltern, obwohl auch sie klare Pflichten übernehmen müssen, insbesondere bei der Betreuung der Passagiere vor dem Einsteigen.
Mit der beantragten Änderung wird Artikel 91 Absatz 4 LFG auf Flughafenhalter ausgeweitet. Dadurch kann die Verordnung gegenüber allen verpflichteten Akteuren gleichermassen durchgesetzt werden. Die Anpassung beseitigt eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung und ermöglicht ein einheitliches Verfahren.
4.1.17 Erhöhung des Bussenrahmens für die Durchführung von Verwaltungsstrafverfahren gegen die juristische Person in Zusammenhang mit Passagierrechten (Art. 91bis E-LFG)
Das BAZL führt jährlich rund 6000 Verwaltungsstrafverfahren gemäss dem Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht vom 22. März 197442 (VStrR) zur Durchsetzung der EU-Verordnungen (EG) Nr. 261/200443 und Nr. 1107/2006 durch. Diese richten sich meist gegen juristische Personen, da sich die Ermittlung der konkret verantwortlichen natürlichen Person als unverhältnismässig oder unmöglich erweist. In solchen Fällen kommt Artikel 7 VStrR zur Anwendung, der eine maximale Busse von 5000 Franken vorsieht.
Um die Wirksamkeit der Sanktionen sicherzustellen – insbesondere bei Wiederholungsfällen – soll das LFG angepasst werden. Neu soll es dem BAZL ermöglicht werden, unter den Voraussetzungen von Artikel 7 VStrR Bussen bis zu 10 000 Franken gegen juristische Personen zu verhängen. Dies vereinfacht die Verfahren und erhöht deren abschreckende Wirkung.
4.1.18 Konzessionsentzug (Art. 93 E-LFG)
Die Aufzählung der Konzessionen, die das LFG vorsieht, wurde mit der Revision des LFG im Rahmen des Bundesgesetzes vom 18. Juni 199944 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren nicht angepasst. Artikel 37 LFG regelt seither das Plangenehmigungsverfahren, während die Betriebskonzession für Flughäfen in Artikel 36a LFG genannt wird.
Mit der vorliegenden Anpassung wird der falsche Verweis in Artikel 93 LFG korrigiert.
4.1.19 Gerichtsbarkeit (Art. 98 Abs. 1 E-LFG)
Mit der Motion Candinas 18.3700 wurde der Bundesrat beauftragt, die strafrechtliche Zuständigkeit bei Flugunfällen und schweren Vorfällen dem Bund zu übertragen. Bisher fallen solche Fälle, sofern es sich nicht um Übertretungen handelt, in die kantonale Zuständigkeit. Die vorgeschlagene Anpassung von Artikel 98 LFG sieht vor, dass sämtliche Verbrechen und Vergehen im Zusammenhang mit der Luftfahrt – insbesondere solche, die an Bord eines Luftfahrzeugs oder im Zusammenhang mit der Gefährdung oder Verletzung von Personen oder fremdem Eigentum durch die Luftfahrt begangen werden – durch die Bundesanwaltschaft verfolgt und beurteilt werden. Übertretungen verbleiben wie bisher beim BAZL. Die Regelung geht geringfügig über den Motionstext hinaus, setzt den dahinterliegenden Willen zur Zentralisierung der Strafverfolgung bei komplexen Fällen jedoch konsequent um.
4.1.20 Umsetzung Just Culture / Redlichkeitskultur (Art. 20 und 91ter E-LFG, Art. 237 Ziff. 3 E-StGB)
Die Prinzipien der Just Culture (Redlichkeitskultur) wurden 2007 erstmals in der Schweizer Luftfahrt verankert45 und 2016 mit der Übernahme der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 angepasst. Bis anhin beschränkt sich die Anwendung der Just Culture Grundsätze in strafrechtlicher Hinsicht auf Verwaltungsstrafverfahren des BAZL und findet in ordentlichen Strafverfahren keine Anwendung. Dies hat zu einer zurückhaltenden Meldekultur geführt, da Meldende negative Konsequenzen fürchten. Auch die Anwendung von Artikel 237 des Strafgesetzbuchs46 (StGB) trug zu dieser Zurückhaltung bei.
Der Bundesrat unterstützt sektorspezifische Lösungen und lehnt bereichsübergreifende Regelungen ab. Die vorgeschlagene Revision setzt die Grundprinzipien der EU-Verordnung um und passt sie an das nationale Recht an. Sie schafft klare rechtliche Grundlagen für den Schutz von meldenden Personen und beschränkt die Verwertung von Meldungen. Zudem wird im StGB eine privilegierende Regelung eingeführt, wonach Personen, die eine behördliche Sicherheitsuntersuchung unterstützen und lediglich leicht fahrlässig gehandelt haben, unter bestimmten Bedingungen nicht strafrechtlich verfolgt werden. Ziel ist es, das Vertrauen in das Meldesystem zu stärken und sicherheitskritische Informationen frühzeitig zu erfassen.
4.1.21 Alkoholkontrollen durch die Flugplätze (Art. 90bis Bst. b und 100ter Abs. 1, 2, 5 und 6 E-LFG)
Nach geltendem Recht darf die Flugplatzleitung bei Anzeichen, dass ein Flugbesatzungsmitglied Alkohol konsumiert hat, die Polizei für eine Kontrolle beiziehen; anlasslose Kontrollen erfolgen im Rahmen von Vorfeldinspektionen durch das BAZL. Für andere sicherheitsrelevante Personengruppen – wie Flughafenpersonal, Rettungskräfte, Brandbekämpfungs- und Instandhaltungspersonal – bestehen hingegen keine expliziten gesetzlichen Grundlagen für Alkoholkontrollen, obwohl die Verordnung (EU) Nr. 139/201447 Nüchternheit im Dienst vorschreibt. Die bisherigen Regelungen, etwa in Flughafenreglementen, genügen nicht mit Blick auf das verfassungsrechtliche Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage.
Mit der Revision wird diese gesetzliche Grundlage geschaffen, damit die Flugplatzleitung auch bei diesen Personengruppen Alkoholkontrollen anordnen und durch die Polizei durchführen lassen kann. Die Verfahren sind in der jeweiligen Flugplatzordnung festzulegen. Zudem wird klargestellt, dass diese Personen – anders als Besatzungsmitglieder – nicht unter die strafrechtlichen Bestimmungen des LFG fallen. Die neue Regelung erhöht die Sicherheit im Flugbetrieb, ohne unverhältnismässige Eingriffe in die Persönlichkeitsrechte vorzunehmen.
4.1.22 Datenbearbeitung und Zugriffsrechte (Art. 107a Abs. 3 Bst. bbis und g E-LFG)
Die Delegierte Verordnung (EU) 2019/94548 und die Durchführungsverordnung (EU) 2019/94749 zu unbemannten Luftfahrzeugen (UAS) wurden im Rahmen des Luftverkehrsabkommens übernommen und sind seit dem 1. Januar 2023 in Kraft. Sie regeln technische Anforderungen und Einsatzbedingungen von Drohnen sowie die Marktüberwachungspflichten der Mitgliedstaaten. In der Schweiz ist das BAZL als zuständige Marktüberwachungsbehörde benannt (Art. 10 der Verordnung [EU] 2019/102050); es übernimmt damit neue Vollzugsaufgaben gegenüber Akteuren wie Herstellern, Bevollmächtigten, Einführern und Händlern.
Zur wirksamen Marktüberwachung und Rechtsdurchsetzung wird Artikel 107a LFG ergänzt. Künftig darf das BAZL auch Daten dieser neu relevanten Wirtschaftsakteure bearbeiten, insbesondere zur strafrechtlichen und administrativen Verfolgung sowie zur Kontrolle der Einhaltung luftfahrtrechtlicher Vorgaben. Diese Ergänzung schafft eine rechtskonforme Grundlage für die Erfüllung der erweiterten Aufsichtspflichten im UAS-Bereich.
4.1.23 Verwendung von biometrischen Personendaten (Art. 107c E-LFG)
Biometrische Personendaten sind besonders schützenswerte Daten, und ihre Bearbeitung durch Bundesorgane bedarf einer expliziten gesetzlichen Grundlage. Obwohl bereits heute Personendaten im Luftfahrtbereich bearbeitet werden (Art. 107a LFG), fehlt bislang eine formell-gesetzliche Basis für die Verwendung biometrischer Daten – etwa zur Zugangskontrolle in Sicherheitsbereiche oder für effizientere Passagierprozesse. Das geltende EU-Recht, das für die Schweiz aufgrund seiner Integration in das Luftverkehrsabkommen verbindlich ist, sieht biometrische Verfahren vor (z.B. in der Verordnung [EU] 2015/199851), doch deren Detailtiefe reicht nicht für eine konkrete Anwendung.
Mit der geplanten Gesetzesanpassung soll die Verwendung biometrischer Personendaten für zwei Gruppen ermöglicht werden: erstens für Personal mit Flughafen- oder Besatzungsausweis im Rahmen von Sicherheitskontrollen, zweitens für Passagiere, die freiwillig biometrische Daten über eine App eines privaten Dienstleisters hinterlegen. Die Teilnahme ist in beiden Fällen freiwillig und bedingt die schriftliche, informierte Einwilligung der betroffenen Person. Diese kann jederzeit widerrufen werden, woraufhin die gespeicherten Daten zu löschen sind. Für das Personal ist sowohl die Möglichkeit eine Verifikation (Datenabgleich via Badge) als auch eine Identifikation (Vergleich mit zentral gespeicherten Daten) vorgesehen. Passagiere können biometrische Daten für einen spezifischen Flug aktiv freischalten und die Kontrollen ohne physische Bordkarte durchlaufen. Der bisherige Prozess ohne biometrische Daten bleibt verpflichtend im Angebot. Flughäfen und Luftverkehrsunternehmen, die solche Daten bearbeiten, sind für den Datenschutz und die Datensicherheit gemäss dem Datenschutzgesetz vom 25. September 202052 (DSG) verantwortlich.
4.1.24 Abweichungen vom Öffentlichkeitsgesetz (Art. 107d E‑LFG, Art. 15 Abs. 5 EBG)
Zugangsgesuche nach dem BGÖ betreffen beim BAZL regelmässig Berichte aus Audits, Inspektionen und Ereignismeldungen nach der Verordnung (EU) Nr. 376/2014. Eine uneingeschränkte Offenlegung dieser sicherheitsrelevanten Informationen birgt die Gefahr, dass Berichte weniger präzise verfasst werden und Meldende sicherheitskritische Informationen zurückhalten – mit negativen Auswirkungen auf die Luft- und Flugsicherheit.
Deshalb soll das BGÖ in drei klar abgegrenzten Bereichen eingeschränkt werden:
− Berichte über Audits, Inspektionen und Kontrollen des BAZL;
− Meldungen und zugehörige Unterlagen nach der Verordnung (EU) Nr. 376/2014;
− Dokumente aus Sicherheitsuntersuchungen der SUST.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) spricht sich gegen die geplante Einschränkung aus. Zur Begründung verweist er insbesondere darauf, dass die in Artikel 7 BGÖ geregelten Ausnahmen bereits hinreichend Möglichkeiten bieten, die Offenlegung der betreffenden Informationen einzuschränken oder abzulehnen.
Die vom Bundesrat geplante Abweichung dient dem Schutz der Meldekultur und der präventiven Sicherheitsarbeit. Gleichzeitig wird im Gesetz verankert, dass das BAZL die Öffentlichkeit regelmässig über seine Aufsichtstätigkeit informiert. Die Regelung orientiert sich an einer analogen Bestimmung im EBG und wird dort ebenfalls ergänzt, um eine konsistente Umsetzung in allen Verkehrsträgern zu gewährleisten.
4.1.25 Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Luftsicherheitspersonals (Art. 108b–108i E‑LFG, Art. 46 Bst. d Ziff. 3 StReG, Art. 10 Abs. 4 Bst. g, 11 Abs. 5 Bst. g, 12 Abs. 6 Bst. f, 15 Abs. 1 Bst. n und 16 Abs. 2 Bst. s BPI)
Die Zuverlässigkeitsüberprüfungen von Personen mit sicherheitsrelevanten Aufgaben im Bereich der Zivilluftfahrt sind zentraler Bestandteil der Abwehr von Bedrohungen, insbesondere durch sogenannte Insider. Die geltenden Bestimmungen basieren auf der EU-Verordnung (EU) 2019/10353 und (EU) 2019/158354, welche in der Schweiz per 1. Januar 2022 in Kraft traten. Unterschieden wird zwischen normalen und erweiterten Überprüfungen; letztere beinhalten auch Abklärungen durch kantonale Polizeistellen.
Mit der neuen Verordnung (EU) 2022/117455 wurde der Adressatenkreis für erweiterte Überprüfungen vergrössert. Eine vollständige Übernahme in der Schweiz ist erst nach Anpassung des LFG möglich. Zudem zeigte sich, dass die bisherigen nationalen Regelungen zu unpräzise sind, etwa im Hinblick auf die Informationssicherheitsbereiche (Cybersicherheit), die Zuständigkeiten und die Kostentragung.
Um neuere EU-Vorgaben des Luftverkehrsabkommens umzusetzen sowie zur Verbesserung der Rechtssicherheit und der Prozesse werden im LFG folgende Anpassungen vorgenommen:
− Erweiterung des Adressatenkreises auf weitere Personenkategorien, namentlich im Bereich Cybersicherheit;
− Schaffung einer Grundlage zur Anerkennung von Überprüfungen durch andere EU-/EFTA-Staaten;
− Präzisierung der Rechte und Pflichten der betroffenen Personen, der verantwortlichen Stellen und der Kantonspolizei;
− Festlegung zulässiger Informationsquellen für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos;
− Regelung der Kostentragung bei polizeilichen Abklärungen.
Diese Anpassungen sind Voraussetzung für eine rechtskonforme Weiterführung der Zuverlässigkeitsüberprüfungen; sie stärken den Schutz der Zivilluftfahrt.
4.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen
Die vorgeschlagenen Änderungen und damit verbundenen geänderten und neuen Aufgaben bergen mit Blick auf die damit gewonnene Erhöhung der Luft- und Flugsicherheit, das effiziente und reibungslose Funktionieren des Luftverkehrs sowie die Einhaltung internationaler Vorschriften keinen unverhältnismässigen finanziellen Mehraufwand für den Bund, die Kantone und die betroffenen Anspruchsgruppen. Detaillierte Auswirkungen finanzieller Natur sind unter Kapitel 6 aufgeführt.
5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln
5.1 Luftfahrtgesetz (LFG)
Art. 4
Absatz 1
Der erste Absatz von Artikel 4 bleibt inhaltlich unverändert. Die eingefügte Anpassung ist sprachlicher Natur, da die geltende Formulierung teilweise zu Missverständnissen führte. Mit der vorgenommenen Präzisierung wird klar, dass für die Übertragung an Kantone, Gemeinden oder geeignete Organisationen und Einzelpersonen nicht das Einverständnis der Flugplatzleitenden erforderlich ist, sondern das Einverständnis der Betroffenen selbst. Bei einer Delegation von Aufsichtsbereichen oder ‑befugnissen an die Kantone, Gemeinden oder geeigneten Organisationen und Einzelpersonen sind jedoch alle Betroffenen einzubeziehen.
Die Haftung der mit der Aufgabe Betrauten richtet sich dabei ordnungsgemäss nach Artikel 19 des Verantwortlichkeitsgesetzes vom 14. März 195856 (VG).
Absatz 2
Der neue Absatz 2 verlangt, dass die übertragenen Aufgaben und Kompetenzen zu umschreiben sind. Er orientiert sich an Artikel 180 Absatz 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29 April 199857 (LwG). Die Vorgabe ist bereits heute bei allen Delegationsverhältnissen erfüllt und entweder in der vertraglichen Regelung oder in der entsprechenden Verordnung jeweils so festgehalten. Als Beispiele hierfür sind Artikel 8 VSL und Artikel 37 Absatz 1 VLK zu erwähnen. Die möglichen zu übertragenden Bereiche und Befugnisse sollen bewusst nicht gesetzlich aufgelistet und verankert werden, um dem BAZL weiterhin die grösstmögliche Flexibilität bei einer Delegation zu gewähren. Inhaltich geht es aber letztlich um die Aufsichtskompetenzen gemäss dem neuen Artikel 16 E-LFG. Bei der Delegation ist dann jeweils konkret zu umschreiben, welche Kompetenzen delegiert werden.
Festgehalten wird weiter, dass bei allen Delegationsverhältnissen die Aufsicht beim BAZL bleibt. Auch dieser Grundsatz wurde bisher bei den vertraglichen Übertragungen und auch in den beispielhaft erwähnten UVEK-Verordnungen ausdrücklich festgehalten (vgl. Art. 8 Abs. 2 VSL und Art. 37 Abs. 2 VLK).
Absatz 3
Absatz 3 ist ebenfalls neu und regelt in Umsetzung der gesetzgeberischen Vorgaben ausdrücklich die Verfügungskompetenz und das Recht, Gebühren zu erheben. Die Möglichkeit besteht nur bei einer Übertragung an geeignete Organisationen, da sie in den anderen Fällen nicht in Frage kommen. Ein Beispiel für die Berechtigung zur Gebührenerhebung bildet Artikel 40 Buchstabe f VLK. Zur Anwendung kommt dabei gestützt auf Artikel 3 Absatz 3 LFG in jedem Fall die Gebührenregelung des BAZL (Verordnung über die Gebühren des Bundesamtes für Zivilluftfahrt vom 28. September 200758 [GebV-BAZL]). Mit Blick auf die Verfügungskompetenzen haben auch die geeigneten Organisationen die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 196859 (VwVG) einzuhalten.
Absatz 4
Absatz 4 entspricht dem geltenden Absatz 2.
Art. 16
Die Aufsichtskompetenzen sind heute im nationalen Recht nur teilweise detailliert geregelt. Gemäss geltendem Artikel 16 LFG sind die Aufsichtsorgane jederzeit berechtigt, die Luftfahrzeuge und deren Inhalt zu untersuchen und alle Urkunden, die sie mitführen müssen, zu prüfen. Artikel 3b Absatz 2bis VIL hält fest, dass die für das BAZL tätigen Personen für die Ausübung ihrer Aufsichtstätigkeiten jederzeit Zutritt zu den Infrastrukturanlagen der Luftfahrt haben und ihnen allfällig notwendige Zutrittsberechtigungen unentgeltlich auszustellen sind. Gewisse Kompetenzen, wie etwa der Zutritt zu betrieblichen Räumen eines Unternehmens, stützen sich hingegen heute lediglich auf Artikel 3 LFG, der das BAZL als Aufsichtsbehörde über die Luftfahrt bezeichnet. Auf den Inspektoren-Ausweisen des BAZL ist bloss mit Verweis auf diesen Artikel festgehalten, dass den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Aufsichtsbehörde jederzeit Zutritt zu gewähren ist.
Im neu formulierten Artikel 16 LFG werden die Rechte der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des BAZL in Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht detailliert geregelt. Dies verschafft den beaufsichtigten Organisationen nicht nur Klarheit und eine Eingrenzung hinsichtlich der tatsächlichen Kompetenzen der Aufsichtsbehörde, sondern auch bezüglich unpräziser und rudimentärer Bestimmungen zum geltenden Aufsichtsrecht auf Stufe EU. Ihre Mindestberechtigungen sind in den relevanten und auch für die Schweiz aufgrund ihrer Übernahme im Luftverkehrsabkommen verbindlichen europäischen Verordnungen festgehalten, beispielsweise in Artikel 3 Absatz 6 und Absatz 7 der Verordnung (EU) Nr. 139/2014 in Bezug auf Flugplätze.
Für den Bereich der Flugsicherungsdienstleistungen gibt es mit Artikel 5 eine ähnliche Bestimmung in der für die Schweiz ebenfalls aufgrund des Luftverkehrsabkommens verbindlichen Durchführungsverordnung (EU) 2017/37360. Für den Bereich des Flugbetriebs ist die analoge Regelung in Artikel 3 der Verordnung (EU) Nr. 965/201261 festgelegt.
Darüber hinaus gehende Eingriffs- und Aufsichtsrechte sind nicht notwendig. Der revidierte Artikel 16 E-LFG enthält nur jenes Minimum, welches Kraft europäischen Rechts in der Schweiz ohnehin gilt. Der Klarheit und Transparenz halber wird dies jedoch auf Gesetzesstufe für alle Aufsichtsbereiche des BAZL festgehalten und in einem Artikel übersichtlich zusammengefasst.
Randtitel
In Übereinstimmung mit den inhaltlichen Anpassungen von Artikel 16 E-LFG wird der Randtitel geändert in «5. Aufsichtskompetenzen».
Absatz 1
Der erste Absatz von Artikel 16 E-LFG hält die Kompetenz des BAZL als Aufsichtsbehörde gemäss Artikel 3 LFG sowie der einschlägigen, für die Schweiz aufgrund von Abkommen verbindlichen internationalen Bestimmungen, generell fest. Er umschreibt weiter die im Rahmen der Aufsicht möglichen Mittel, die das BAZL zur Erfüllung der Aufsichtsaufgabe ergreifen kann.
Absätze 2 und 3
Die beiden Absätze regeln die aus der allgemeinen Aufsicht des Amtes abgeleiteten, konkreten Kompetenzen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des BAZL. Es ist selbsterklärend, dass diese Rechte nur im Rahmen der Aufsichtstätigkeit bestehen und sich auf diese beschränken. Behördliches Handeln hat sich zudem stets an den Grundsätzen der Verhältnismässigkeit zu orientieren. Separate Zutrittsberechtigungen (etwa in Form eines Ausweises oder Badges bei einem Flughafen) gemäss Absatz 2, zweiter Satz, dürfen nur aus technischen Gründen vorbehalten sein und sind bei Bedarf der Aufsichtsbehörde sofort auszustellen, damit keine einschränkenden Hürden für die Aufsichtstätigkeit bestehen oder errichtet werden können. Diese Zutritte sind unentgeltlich auszustellen, da dem Amt im Rahmen der Aufsichtstätigkeit keine Kosten entstehen dürfen und eine Kostenerstattung zudem unnötige administrative Umtriebe und Aufwände generieren würde.
Der Begriff der «beaufsichtigten Organisationen und Unternehmen» gemäss Absatz 3 wurde bewusst allgemein gehalten und umfasst sowohl sämtliche privaten und öffentlichen oder gemischtwirtschaftlichen Organisationen als auch Unternehmen, (Eigen‑) Firmen und deren Geschäfts- oder Zweigstellen sowie Filialen und insbesondere juristische Personen und Körperschaften etc., welche heute bereits vom BAZL beaufsichtigt werden. Unter den in Artikel 16 Absatz 3 Buchstabe a E-LFG genannten «Aufzeichnungen» sind sowohl Audio- als auch Videoaufzeichnungen zu verstehen. Die «Auskünfte und Erklärungen» nach Artikel 16 Absatz 3 Buchstabe b E-LFG können sowohl in mündlicher als auch in schriftlicher Form eingeholt werden. Die in den europäischen Rechtsgrundlagen genannten Einschränkungen oder Vorbehalte dazu gehen aufgrund des Vorrangs des Völkerrechts vor.
Absatz 4
Absatz 4 behält die Anwendbarkeit der Schweizerischen Strafprozessordnung62 (StPO) sowie des VStrR vor, soweit das BAZL die Untersuchungshandlungen im Rahmen der Verfolgung von strafbaren Handlungen vornimmt. So gelten beispielsweise für die Vornahme von Untersuchungen durch das BAZL im Rahmen eines Verwaltungsstrafverfahrens die Vorschriften gemäss Artikel 37–42 VStrR.
Für verwaltungsrechtliches Handeln des BAZL gelten die einschlägigen verfahrensrechtlichen Bestimmungen gemäss VwVG, was der Klarheit halber deklaratorisch nochmals zum Ausdruck gebracht wird.
Art. 20
Randtitel
Aufgrund der Inhaltserweiterung der Norm wird der Randtitel mit dem Hinweis auf die Verwertungsbeschränkungen ergänzt. Gleichzeitig wird der Ausdruck «Redlichkeitskultur» neu aufgenommen.
Absatz 1
Mit der Streichung des deklaratorischen zweiten Satzes wird deutlich gemacht, dass das Meldesystem für besondere Ereignisse unabhängig von der Flugunfalluntersuchung ist. Die vorliegende Revision führt zu keinen Änderungen an dieser Dualität.
Die Verwertbarkeitsbeschränkungen von Artikel 20 LFG sind damit nur auf Ereignismeldungen gemäss der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 anwendbar. Meldungen gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 996/2010 an die SUST sind davon nicht betroffen (hierzu bestehen in der VSZV Spezialnormen). Die beiden Meldepflichten überschneiden sich (auch schwere Störungen und Unfälle im Sinne der Verordnung [EU] Nr. 996/2010 müssen nach der Verordnung [EU] Nr. 376/2014 dem BAZL gemeldet werden), können aber basierend auf der heutigen Rechtsgrundlage nicht harmonisiert werden.
Absatz 2
Die Handlungsanweisung an den Bundesrat wird in Absatz 4 verschoben und präzisiert.
Absatz 3
Die bisherige Regelung fokussierte sich bezüglich Verfolgungsverzicht auf verwaltungsstrafrechtliche Verfahren in der Zuständigkeit des BAZL.
Im Rahmen der vorliegenden Revision wird der Verfolgungsverzicht im neuen Artikel 91ter E-LFG sowohl für Verwaltungsstrafverfahren als auch für ordentliche Verfahren des luftrechtlichen Nebenstrafrechts im LFG verankert. Damit entfällt die Notwendigkeit einer Regelung auf Verordnungsstufe und der Bedarf für eine Delegationsnorm.
Vorbemerkungen zur Neufassung von Artikel 20 Absätze 2 und 3 sowie Artikel 91ter Absatz 2 LFG (Verwertbarkeitsbeschränkungen von Ereignismeldungen):
Die Gefahr, dass die Inhalte von Ereignismeldungen in Straf-, Verwaltungsstraf- und Verwaltungsverfahren gegen die meldenden oder gemeldeten Personen verwendet werden könnten, beeinträchtigt die Meldebereitschaft des Aviatikpersonals sowie insbesondere den Detaillierungsgrad der Ereignismeldungen erheblich. Um ein umfassendes Bild über die Sicherheitsrisiken im Luftfahrtsystem zu erhalten, sind das BAZL und die Industrie jedoch darauf angewiesen, dass möglichst viele Vorfälle detailliert gemeldet werden. Dies setzt voraus, dass die Betroffenen darauf vertrauen können, dass die Inhalte der Ereignismeldungen in behördlichen Verfahren nur in denjenigen Fällen gegen sie verwendet werden, die ausserhalb des Schutzbereichs der Fehler- bzw. Redlichkeitskultur liegen. Die Einschränkung der Verwertbarkeit von Ereignismeldungen ist denn auch – neben dem Verzicht auf Strafverfolgung – ein zentrales Element der Schutzmechanismen der Verordnung (EU) Nr. 376/2014. Das Schweizer Recht kennt mit Artikel 24 VSZV, der im Rahmen der vorliegenden Teilrevision in Artikel 26 Abs. 2bis E-LFG überführt wird, bereits ein vergleichbares Instrument bezüglich der strafprozessualen Verwertbarkeit von Aussagen, welche im Rahmen der Unfalluntersuchung gegenüber der SUST gemacht worden sind.
Die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 ist bezüglich der Verwertbarkeit von Informationen aus Ereignismeldungen jedoch lückenhaft sowie teilweise widersprüchlich und unangemessen: So geht aus deren Artikel 15 und 16 zum Beispiel lediglich implizit hervor, dass die Inhalte von Ereignismeldungen zur Durchführung nicht personenbezogener, allgemeiner sicherheitsfördernder Massnahmen uneingeschränkt verwertbar sind. Weiter sieht Artikel 15 der EU-Verordnung vor, dass Ereignismeldungen nicht für die Klärung von Schuld- und Haftungsfragen verwertet werden dürfen. Dennoch muss aber auf der Grundlage der eingegangenen Meldungen geprüft werden, ob die Voraussetzungen zur Aufhebung des strafrechtlichen Verfolgungsverzichts vorliegen.
Auch wenn der Wille des europäischen Gesetzgebers, die Verwertbarkeit von Ereignismeldungen einzuschränken, aus der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 eindeutig hervorgeht, kommt ihr aufgrund der teilweisen programmatischen Bestimmung mitunter richtlinienähnlicher Charakter zu.63 Die Bestimmungen der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zur Verwertbarkeit von Informationen in Ereignismeldungen müssen daher konkretisiert werden, damit sie sachgerecht angewendet werden können. Dies kann weitestgehend im Einklang mit der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 erfolgen, da diese aus unionsrechtlichen Gründen an verschiedenen Stellen einen Vorbehalt zugunsten des nationalen Rechts anbringt.
Die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 umfasst verschiedenartige Meldungen, deren Merkmale in unterschiedlichen Varianten kombiniert vorliegen können:
− obligatorische Meldungen unter verwaltungsstrafrechtlich abgesicherter Meldepflicht;
− freiwillige Meldungen;
− Meldungen, die eigenes Handeln betreffen und damit selbstbelastend sein können;
− Meldungen über Handlungen Dritter;
− Meldungen, welchen ein Ereignis zu Grunde liegt, das nicht als Fall gemäss Artikel 16 (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zu qualifizieren ist (umgangssprachlich «leichter Fall» genannt);
− Meldungen, welchen ein Ereignis zu Grunde liegt, das als Fall gemäss Artikel 16 (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zu qualifizieren ist (umgangssprachlich «schwerer Fall» genannt).
Die Meldepflicht hinsichtlich von Ereignissen gemäss Artikel 4 (1) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 ist durch Artikel 141a Buchstabe d der Luftfahrtverordnung vom 14. November 197364 (LFV) i.V.m. Artikel 91 Absatz 1 Buchstabe i LFG verwaltungsstrafrechtlich abgesichert (dies im logischen Gegensatz zu den freiwilligen Meldungen gemäss Artikel 5 der Verordnung [EU] Nr. 376/2014). Damit muss im Zusammenhang mit selbstbelastenden Aussagen der aus den Artikeln 6 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 195065 (EMRK) und 29 sowie aus Artikel 32 der Bundesverfassung66 (BV) fliessende Grundsatz nemo tenetur se impsum accusare vel prodere (auch Mitwirkungsfreiheit resp. Verbot des Selbstbelastungszwangs) in Betracht gezogen werden. Dieser schützt die beschuldigte Person davor, aktiv an ihrer eigenen Überführung mitwirken zu müssen. Insbesondere statuiert der Grundsatz, dass Aussagen, welche von der beschuldigten Person unter Zwang gemacht worden sind, nicht in strafrechtlichen Verfahren resp. Verfahren strafrechtlicher Natur verwendet werden dürfen.
Der nemo-tenetur-Grundsatz gilt jedoch nicht absolut. Er kann insbesondere für verwaltungsrechtliche Verfahren, selbst wenn diesen in Anwendung der vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) aufgestellten Kriterien strafähnlicher Charakter zukommt, (auch) für natürliche Personen eingeschränkt werden67. Keine Geltung beansprucht der Grundsatz in verwaltungsrechtlichen Verfahren ohne strafähnlichen Charakter (d.h. Verwaltungsverfahren zum Erlass sichernder Massnahmen).
Die Bestimmungen der Artikel 15 und 16 der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 berücksichtigen die oben dargelegten Differenzierungen nicht oder nicht genügend. Artikel 20 E-LFG strebt mit den Absätzen 2 und 3 (resp. Art. 91ter Abs. 2 E-LFG für die [verwaltungs-]strafrechtlichen Verfahren) ein angemessenes Verhältnis zwischen den Schutzbedürfnissen der Meldenden und Gemeldeten sowie dem öffentlichen Interesse an der straf- und verwaltungsrechtlichen Durchsetzung luftrechtlicher Normen resp. der Verbesserung und Aufrechterhaltung der Flugsicherheit an. Dies im grundsätzlichen Einklang mit dem Willen des europäischen Gesetzgebers, der eine ausgewogene Gewichtung dieser Interessen anstrebt. Eine gewisse Abweichung vom Willen des europäischen Gesetzgebers besteht insofern, als dass die nationale Regelung in Straf- und Verwaltungsstrafverfahren sowohl in schweren als auch in leichten Fällen die Verwertung von belastenden Drittmeldungen zulässt; in Verwaltungsverfahren lässt sie auf Erlass sichernder Massnahmen die Verwertung von selbst- und drittbelastenden Meldungen sowohl in schweren als auch in leichten Fällen zu. Diese Differenzen beschlagen jedoch primär prozessrechtliche Fragen (Verwertbarkeitsbeschränkung), welche zum einen, wie oben dargelegt, selbst in der EU grundsätzlich ausserhalb der Kompetenz des europäischen Gesetzgebers liegen, und zum anderen, weil die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 wie oben bereits dargelegt an verschiedenen Stellen einen Vorbehalt zugunsten des nationalen Rechts anbringt.
In den Geltungsbereich der Bestimmungen von Artikel 20 Absätze 2 und 3 resp. Artikel 91ter Absatz 2 E-LFG fallen die von den Staatsanwaltschaften (bzw. nach Annahme von Art. 98 Abs. 1 E-LFG in jedem Fall von der Bundesanwaltschaft) geführten ordentlichen Strafverfahren, die in der Zuständigkeit des BAZL liegenden Verwaltungsstrafverfahren sowie die vom BAZL geführten Verwaltungsverfahren. Die entsprechenden Bestimmungen gehen den ordentlichen prozessualen Normen vor (Grundsatz lex specialis derogat legi generali sowie Art. 8 Abs. 1 StPO und Art. 4 VwVG).
Die vorliegende Revision führt jedoch nicht dazu, dass Ereignismeldungen an die ordentlichen Strafbehörden zu richten wären oder vom BAZL unbesehen an diese weitergeleitet würden. Zwar richten sich die Bestimmungen zu den Verwertbarkeitsbeschränkungen und zum Verfolgungsverzicht auch an die ordentlichen Strafbehörden. Dies dient aber einzig der Absicherung, dass Ereignismeldungen, welche auf irgendeinem Weg den ordentlichen Strafbehörden zur Kenntnis gelangt sind (z.B. im Rahmen einer Akteneinsicht), im Zuge eines unabhängig von der Ereignismeldung eröffneten Strafverfahrens nicht verwendet werden dürfen. Mit diesem zusätzlichen Schutzmechanismus soll das Vertrauen der Betroffenen in das Meldesystem weiter gefördert und die Abweichung zum europäischen Recht auf das notwendige Minimum beschränkt werden.
Absatz 2
Buchstabe a
Vorab wird klargestellt, dass zur Prüfung der Voraussetzungen des Verfolgungsverzichts von Artikel 91ter Absatz 1 E-LFG uneingeschränkt selbst- und (dritt)belastende Informationen aus Ereignismeldungen verwertet werden dürfen. Anders kann der Entscheid über die Voraussetzungen zum Verfolgungsverzicht gar nicht getroffen werden.
Die explizite Zulassung der Verwertbarkeit für den Entscheid über den Verfolgungsverzicht weicht zwar vom Wortlaut, nicht aber von der ratio legis von Artikel 15 und 16 der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 ab.
Buchstabe b
Buchstabe b klärt, dass alle Informationen aus Ereignismeldungen für die Anordnung und Durchführung allgemeiner Massnahmen zur Aufrechterhaltung und Verbesserung der Flugsicherheit verwertbar sind. Zu denken ist beispielsweise an eine aufgrund von Ereignismeldungen verfügte Anpassung der Luftraumstruktur oder behördliche Eingriffe im Sinne eines Realakts.
Buchstabe c
Zur Vereinfachung der Normstruktur hält Artikel 20 Absatz 2 Buchstabe c – auf den ersten Blick widersprüchlich zum Revisionsanliegen – fest, dass Informationen aus Ereignismeldungen in allen oben dargelegten Konstellationen verwertbar sind. Dieser Grundsatz steht jedoch unter dem Vorbehalt von Absatz 3 und Artikel 91ter Absatz 2, in welchen anhand der Zielsetzung der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 sowie der Leitlinien der Rechtsprechung zum Verbot des Selbstbelastungszwangs weitreichende Verwertbarkeitsbeschränkungen statuiert werden.
Absatz 3
Absatz 3 hält fest, dass in leichten Fällen (d.h. solche, die nicht als Fall im Sinne von Artikel 16 Absatz 10 der Verordnung [EU] Nr. 376/2014 zu qualifizieren sind) selbst- und drittbelastende Informationen in Verwaltungsverfahren zum Erlass warnender Massnahmen nicht verwertet werden dürfen.
Mangels Einschränkung in Absatz 3 sind jedoch selbst- und drittbelastende Informationen aus Ereignismeldungen für Verwaltungsverfahren zum Erlass von sichernden Massnahmen (z.B. Entzug medizinischer Tauglichkeitszeugnisse, sichernder Entzug von Lizenzen, Aussprechen von Flugverboten für den schweizerischen Luftraum) uneingeschränkt (d.h. sowohl in leichten Fällen als auch in Fällen nach Art. 16 Absatz 10 der Verordnung [EU] Nr. 376/2014) verwertbar. Der Erlass sichernder Massnahmen muss auch in leichten Fällen möglich sein, beispielsweise, wenn eine leichte Luftraumverletzung auf einen Mangel an Kenntnissen und Fähigkeiten oder die Beeinträchtigung der medizinischen Tauglichkeit zurückzuführen ist. In diesen Fällen muss die Aufsichtsbehörde mit einer sichernden Massnahme einschreiten können, um eine zukünftige Gefährdung der Flugsicherheit zu verhindern. Dafür muss sie sich uneingeschränkt auf die Informationen aus der Ereignismeldung stützen können.
Artikel 16 (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 definiert dasjenige Verhalten, für welches aus Sicht der Just-Culture-Konzeption kein Schutzbedürfnis besteht. Das vorsätzliche Handeln gemäss Buchstabe a dieser Bestimmung bietet keine besonderen Auslegungsprobleme. Schwieriger ist es, das in Buchstabe b umschriebene Verhalten zu erfassen. Dieses wird in der Aviatik häufig mit dem aus dem Zivilrecht entnommenen Begriff des «grobfahrlässigen Verhaltens» gleichgesetzt. Zur Abgrenzung des im Sinne der Just Culture akzeptablen vom nicht mehr akzeptablen Verhalten wird in der Praxis häufig ein Substitutionstest68 durchgeführt. Weiter ist für die Auslegung von Artikel 16 (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zu beachten, dass die in der deutschen, französischen und italienischen Fassung verwendete Terminologie bezüglich des Begriffs «Verantwortung»69 missverständlich ist. Zum besseren Verständnis ist hier die englische Fassung heranzuziehen: Diese weist mit der Verwendung des Ausdrucks profound failure of professional responsibility (tiefgreifendes Versagen der fachlichen/professionellen Verantwortung) auf den Sorgfaltsmassstab hin. Aus der Formulierung kann keine Einschränkung des Anwendungsbereichs der Verordnung auf berufliche/gewerbliche Tätigkeiten herausgelesen werden. Es würde dem Sinn und Zweck der Verordnung widersprechen, wenn z.B. Privatpilotinnen und -piloten vom Anwendungsbereich ausgeschlossen wären. So beschreibt denn auch das Guidance Material zur Verordnung (EU) Nr. 376/2014 – vermutlich wegen der teilweise etwas ambivalenten Formulierung des Verordnungstexts – ausdrücklich Meldepflichten von Privatpilotinnen und -piloten (vgl. unten Ziff. 5.2).
Im Sinne der ratio legis sowie der Rechtsprechung des EGMR70 ist der Begriff «belastende Informationen» weit zu verstehen. Darunter fallen alle Informationen, welche die Stellung einer konkreten Person in einem Verwaltungsverfahren nachteilig beeinflussen.
Verwaltungsverfahren auf Erlass warnungsweiser Entzüge oder warnungsweiser Beschränkungen von Berechtigungen könnten durch die Rechtsprechung aufgrund deren Ähnlichkeit71 zum warnungsweisen Entzug des strassenverkehrsrechtlichen Führerausweises strafähnlicher Charakter72 zuerkannt werden. Damit kämen die Garantien von Artikel 6 Ziffer 1 EMRK resp. der nemo-tenetur-Grundsatz zur Anwendung. Der nemo-tenetur-Grundsatz wirkt jedoch nicht absolut. Angesichts der beschränkten Natur der Garantien und des Umstands, dass sich die Betroffenen mit Aufnahme ihrer Aktivitäten freiwillig in ein besonderes Aufsichtsverhältnis begeben haben, erscheint die Mitteilungspflicht jedenfalls als vereinbar mit Artikel 6 Ziffer 1 EMRK.73 Die Beurteilung der Verwertbarkeit muss aber im Rahmen der Verfahrensführung im Einzelfall erfolgen.
Absatz 4
Absatz 4 nimmt in modifizierter Form die Handlungsanweisung resp. Delegation der Gesetzgebungskompetenz von Artikel 20 Absätze 2 und 3 LFG auf. Dem Bundesrat wird ausdrücklich die Kompetenz eingeräumt, bezüglich organisatorischer Fragen des behördlichen Meldesystems, der Ausdehnung des Anwendungsbereichs der übernommenen europäischen Normen zur Redlichkeitskultur auf weitere Luftfahrzeugkategorien (gemäss Anhang I der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139) sowie zur Aufhebung der Anzeigepflicht von Personen, die Daten bearbeitenden, Verordnungsrecht zu erlassen.
Aufgrund der Regelung, auf Strafverfolgung zu verzichten, besteht kein Bedarf, im LFG – oder basierend auf einer Delegationsnorm in der LFV – die mit Aufsichtsaufgaben betrauten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des BAZL oder der Strafverfolgungsbehörden explizit von den Verfolgungspflichten zu entbinden. Bei Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ohne Aufsichtspflichten stellt sich die Frage nicht.
Artikel 22 Randtitel, 23 Abs. 1 und 24 Abs. 1
In allen drei Artikeln wird der Begriff «Vorfall» durch «Störung» ersetzt.
Art. 26 Abs. 2bis
Der Wortlaut von Artikel 24 VSZV, wonach Auskünfte, die von einer Person im Rahmen einer Sicherheitsuntersuchung erteilt werden, nur mit deren Einverständnis in einem Strafverfahren verwendet werden dürfen, wird unverändert in den neuen Absatz 2bis übernommen. Artikel 24 VSZV wird auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser LFG-Revision entsprechend anzupassen sein.
Sinnwidrig wäre hingegen die Einführung eines Aussageverweigerungsrechts, wie es anlässlich der Revision der VSZV per 1. Januar 2025 mit der Aufhebung von Artikel 40 VSZV gestrichen wurde74. Das Aussageverweigerungsrecht richtet sich nach Artikel 158 Absatz 1 Buchstabe b StPO und hält fest, dass die Polizei und die Staatsanwaltschaft die beschuldigten Personen darauf hinzuweisen haben, dass sie die Aussage und die Mitwirkung verweigern dürfen. Die SUST ist weder eine Behörde im Sinne dieser Bestimmung, noch führt sie Strafverfahren durch. Ein Aussageverweigerungsrecht würde schliesslich den Prinzipien der Just Culture (Mitwirkung am Untersuchungsverfahren zur Steigerung der Flugsicherheit) widersprechen. Mit der Einführung von Artikel 26 Absatz 2bis E-LFG wird ein Schutzmechanismus etabliert, welcher den Anliegen der Fehlerkultur entspricht.
Art. 27 Abs. 2 Bst. a
Der Nachweis von Benützungsrechten wird in Artikel 27 Absatz 2 Buchstabe a E‑LFG gestrichen.
Art. 36
Randtitel
Da mit Artikel 36 E-LFG neben der Delegationsbefugnis des Bundesrats zur Festlegung der Zahl der Flugplätze neu auch Bestimmungen zum Sachplan aufgestellt werden, wird der Randtitel geändert in «1. Zuständigkeit, Sachplan».
Absatz 1
Der erste Absatz wird unverändert übernommen.
Absatz 2
Mit dem neuen Absatz 2 wird die Aussage des ersten Satzes von Artikel 3a Absatz 1 VIL ins Gesetz gehoben. Dass Sachpläne des Bundes neben allen Behörden überdies Organisationen und Personen des öffentlichen und privaten Rechts binden, die nicht der Verwaltung angehören, soweit sie mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben betraut sind, muss im LFG nicht wiederholt werden. Dies wird bereits durch Artikel 22 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 200075 festgelegt. Die Erwähnung des SIL im LFG ändert nichts am Grundsatz der Gleichwertigkeit des Sachplans und der kantonalen Richtpläne. Diese ergibt sich aus dem Raumplanungsrecht.
Absatz 3
In Absatz 3 findet sich die Aussage des bisherigen Absatzes 2 wieder, wonach der Bundesrat die Zahl der Wasserflugplätze beschränken kann. Heute existiert in der Schweiz ein einziger Wasserflugplatz auf dem oberen Zürichsee bei Wangen (SZ). Zusätzliche Wasserflugplätze sind weder vorgesehen noch denkbar. Die Bestimmung wird nun insofern erweitert, als der Bundesrat im SIL generell die Zahl der zivilen Flugplätze festlegt. Dies erfolgt bereits heute mit der Festlegung des Netzes der Luftfahrt-Infrastrukturen im SIL. Daraus ergibt sich auch die Anzahl Wasserflugplätze.
Absatz 4
Absatz 4 übernimmt die Regelung von Artikel 37 Absatz 5 LFG, wonach Plangenehmigungen für Flugplatzanlagen einer Grundlage im SIL bedürfen, wenn sie sich erheblich auf Raum und Umwelt auswirken. Diese Vorgabe wird jetzt auf alle Vorhaben im Bereich der aviatischen Infrastruktur ausgedehnt, so insbesondere die Genehmigung von Betriebsreglementen und deren Änderung gemäss Artikel 36c und den Erlass von Sicherheitszonenplänen (Art. 43). Für die Betriebsreglemente ist diese Vorgabe nicht neu, da das Einhalten der Festlegungen des SIL gemäss Artikel 25 VIL eine Genehmigungsvoraussetzung ist.
Art. 36a Abs. 5
Mit der Schaffung eines neuen Absatz 5 in Artikel 36a E-LFG wird die Vergabe von Betriebskonzessionen für Flughäfen im Sinne des Grundsatzes lex specialis derogat legi generali explizit von den allgemeinen Grundsätzen für die Übertragung von öffentlichen Aufgaben und die Verleihung von Konzessionen gemäss BöB ausgenommen. Die Vergabe der Betriebskonzessionen ist damit auch weiterhin nicht dem Recht der öffentlichen Beschaffung unterstellt.
Diese Ausnahme bezieht sich jedoch nicht auf die Vergabe von sog. Unterkonzessionen durch den Konzessionär. Gemäss Artikel 36a Absatz 3 LFG und Artikel 15 VIL kann der Flughafenhalter einzelne Aufgaben an Dritte übertragen. Die Praxis lässt auch die Übertragung des gesamten Flughafenbetriebs an einen Dritten zu. Der Konzessionär bleibt gemäss Artikel 36a Absatz 3 letzter Satz LFG dem Bund gegenüber für die Erfüllung der durch Gesetz oder Konzession begründeten Pflichten verantwortlich. Will der Konzessionär einzelne Aufgaben oder den Betrieb an Dritte übertragen, ist er dabei an die Vorgaben des internationalen Rechts gebunden. Im Bereich der Bodenabfertigungsdienste ist insbesondere die Richtlinie 96/67/EG76 massgebend; zu beachten sind auch Verpflichtungen aufgrund von bi- oder multilateralen Abkommen sowie speziell Freihandelsabkommen, die den gegenseitigen Marktzugang gewährleisten.
Art. 36abis
Artikel 37u LFG wird verschoben und neu als Artikel 36abis E-LFG geführt. Damit wird die Besitzstandsgarantie gleich hinter die Regelungen über die Betriebskonzession eingefügt.
Mit einem neuen Absatz 3 wird Absatz 2 dahingehend präzisiert, dass sich die Besitzstandsgarantie der Landesflughäfen Genf und Zürich bezüglich der ihnen gemäss SIL zugewiesenen Funktion als Gesamtanlage nicht nur auf die Bauten und Anlagen, sondern auch auf den betrieblichen Umfang, insbesondere die Betriebszeiten bezieht. Die Landesflughäfen sollen nicht nur in ihrem baulichen Bestand geschützt werden, sondern auch hinsichtlich der im SIL und im Betriebsreglement festgelegten Eckwerte des Flughafenbetriebs. Damit wird weiterhin sichergestellt, dass z. B. die Betriebszeiten auch in umweltrechtlichen Sanierungsverfahren grundsätzlich nicht eingeschränkt werden können.
Art. 36b bis 36d Randtitel
Infolge des neuen Artikels 36abis E-LFG verschiebt sich die Nummerierung der Randtitel der Artikel 36b bis 36d LFG.
Art. 36dbis
Die Formulierung des neuen Artikel 36dbis E-LFG orientiert sich an derjenigen von Artikel 63 Absatz 3 PBG, die betreffend Verwertung von Fundgegenständen eine Kompetenzdelegation an den Bundesrat enthält. Die Gesetzesgrundlage umfasst auch Gegenstände, die Flugpassagieren bei den Sicherheitskontrollen abgenommen werden. Anstelle des im PBG verwendeten Ausdrucks «Versteigerung» wird hier der allgemeinere Begriff der Verwertung verwendet, da die betroffenen Sachen in der Praxis auch freihändig oder über Internetportale zu Fixpreisen verkauft werden. Die detaillierten Bestimmungen wird der Bundesrat ähnlich wie in Artikel 77 VPB auf Verordnungsstufe erlassen.
Art. 37 Abs. 5
Absatz 5 von Artikel 37 LFG wird gestrichen, da diese Bestimmung in Artikel 36 Absatz 4 E-LFG aufgenommen wird.
Art. 37m
Mit einem neu eingefügten zweiten Satz in Artikel 37m Absatz 1 E-LFG wird die Bewilligung von Nebenanlagen durch die zuständige kantonale Behörde von einer Zustimmung des BAZL abhängig gemacht. Entsprechende Verfahrensbestimmungen sind bereits heute in Artikel 29 VIL enthalten. Aufgrund der Änderung von Artikel 37m E-LFG wird jedoch auch die VIL entsprechend angepasst.
Weiter wird durch eine Ergänzung in Absatz 2 dem BAZL das Recht eingeräumt, den Flugplatzhalter sowie den Erbringer von Flugsicherungsdiensten zu Nebenanlagen anzuhören. Gestützt auf diese Beurteilung ist das BAZL in der Folge besser in der Lage, seinen Entscheid über die Zustimmung zu einer Nebenanlage oder deren Ablehnung zu begründen.
Mit einer Anpassung von Artikel 37m Absatz 3 E-LFG ist der Entscheid, ob eine Nebenanlage die Flugsicherheit gefährdet oder den Flugplatzbetrieb beeinträchtigt, zudem neu vom BAZL und nicht mehr von der kantonalen Behörde zu fällen.
Die kantonale Behörde bleibt hingegen weiterhin zuständig für die Prüfung aller übrigen Bewilligungsvoraussetzungen.
Absatz 4 bleibt unverändert bestehen.
Art. 37n
Absatz 1 von Artikel 37n E-LFG wird leicht ergänzt. Mittels Projektierungszonen werden Grundstücke freigehalten, welche für künftige Flughafen- oder neu auch Flugsicherungsanlagen beansprucht werden. Eine Festlegung ist weiterhin durch das BAZL von Amtes wegen oder auf Antrag des Kantons oder der Gemeinden möglich, indessen wird der Kreis der Antragsstellenden um die Erbringer von Flugsicherungsdiensten erweitert. Weiter steht das Antragsrecht explizit nicht allen Flugplatzhaltern, sondern einzig den Flughäfen zu.
Der bisherige Absatz 2 wird unverändert in Absatz 3 von Artikel 37nbis E-LFG verschoben.
Art. 37nbis
In den Absätzen 1 und 2 eines neuen Artikel 37nbis E-LFG wird das bisher in Artikel 37n Absatz 1 im zweiten und dritten Satz geregelte Verfahren zur Festlegung von Projektierungszonen dargestellt. Das Verfahren wird dem Plangenehmigungsverfahren nach den Artikeln 37–37k LFG angeglichen. Damit entfällt die Anhörung der Gemeinden und betroffenen Grundeigentümerinnen und -eigentümer, die zudem bisher den Kantonen oblag. Die betroffenen Kantone werden wie im Plangenehmigungsverfahren vom BAZL angehört; gleiches gilt für die interessierten Bundesstellen.
Artikel 37nbis Absatz 2 E-LFG regelt die Publikation, öffentliche Auflage und Einsprachemöglichkeit. Das Gesuch um Erlass einer Projektierungszone bzw. der vom BAZL erstellte Entwurf wird wiederum analog dem Plangenehmigungsverfahren während 30 Tagen in den betroffenen Kantonen und Gemeinden öffentlich aufgelegt. Diese Auflage wird unter Hinweis auf die Einsprachemöglichkeit in den amtlichen Publikationsorganen öffentlich bekannt gemacht. Neu können und müssen sich die Gemeinden sowie die Grundeigentümerinnen und -eigentümer mittels Einsprache am Verfahren beteiligen; sie werden nicht mehr vom Kanton angehört. Dies entspricht dem etablierten Plangenehmigungsverfahren.
Absatz 3 entspricht dem bisherigen Absatz 2 von Artikel 37n LFG.
Art. 37o
Mit einer Anpassung von Artikel 37o Absatz 1 E-LFG wird das Verfahren zum Erlass der Projektierungszone so ausgestaltet, dass die Sperrwirkung bereits mit der öffentlichen Auflage eintritt. Diese unmittelbare Sperrwirkung kennt das Luftfahrtrecht bereits für die Sicherheitszonen (Art. 43 LFG). Die Wirkung der öffentlich aufgelegten Projektierungszone entspricht grundsätzlich derjenigen von Planungszonen gemäss Artikel 27 RPG. Es dürfen darin keine baulichen Veränderungen vorgenommen werden, die dem Zweck der Projektierungszone widersprechen. Weiterhin gestattet sind Vorkehren, die dem Unterhalt, der Gefahrenbeseitigung oder der Schadenabwehr dienen.
Absatz 2 konkretisiert die heute im dritten Satz von Artikel 37o enthaltene Ausnahmeregelung für weitergehende Vorhaben. Die Voraussetzungen für die Bewilligung solcher Vorhaben bleiben unverändert; insbesondere muss die Eigentümerin oder der Eigentümer auf jede spätere Entschädigung für späteren Mehrwert bzw. dessen Verlust verzichten. Neu wird zudem geregelt, dass das BAZL für die Beurteilung solcher Vorkehren zuständig ist.
Art. 37p Randtitel und Abs. 2
Infolge der Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Projektierungszone auf Flugsicherungsanlagen kann neu auch die Flugsicherung deren Aufhebung beantragen. Dies wird in Artikel 37p E-LFG entsprechend ergänzt und der Randtitel angepasst («d. Aufhebung»).
Art. 37u
Der Artikel wird aufgehoben und dessen Inhalt in den neuen Artikel 36abis E-LFG verschoben.
Art. 40b Abs. 4, 5 und 6
Gemäss geltendem Recht dürfen aus einer Zusammenarbeit der Skyguide mit einem ausländischen Flugsicherungsanbieter für die Flugsicherung in der Schweiz keine untragbaren Einschränkungen resultieren (Art. 40b Abs. 3 LFG).
Schliesslich darf die Erbringung von Flugsicherungsdienstleistungen von nationaler Bedeutung nicht übertragen werden (Art. 40b Abs. 4 LFG). Darin eingeschlossen sind bisher die für die Erbringung benötigten technischen und baulichen Einrichtungen sowie das dazu benötigte Personal. Mit der beantragten Gesetzesänderung wird am Grundsatz der Flugsicherungsdienstleistungen von nationaler Bedeutung festgehalten (Abs. 4). Der Bundesrat legt diese weiterhin fest. Mit Blick auf die schnell voranschreitende Modernisierung des europäischen ATM-Systems, insbesondere der europaweit angestrebten örtlichen Entkoppelung von Infrastruktur (Flugsicherungsanlagen) und Diensten, soll er entscheiden können, in welchen Fällen eine Übertragung gewisser Kommunikations-, Navigations- und Überwachungsdienste (CNS), Luftfahrtinformationsdienste (AIS) und Flugverkehrsdatendienste (ADS), die zur Erbringung der Flugsicherungsdienste von nationaler Bedeutung erforderlich sind, zugelassen wird. Damit soll der Möglichkeit Rechnung getragen werden, die genannten Flugsicherungsdienste künftig zu Marktbedingungen oder im Rahmen von Kooperationen mit Dritten zu beschaffen oder durch die Skyguide (auch ausserhalb der Schweiz) anzubieten.
Dabei berücksichtigt der Bundesrat künftig die Regelungen der revidierten SES-Verordnung (EU) 2024/2803 zur Verwirklichung des Einheitlichen Europäischen Luftraums, insbesondere deren Artikel 11. Die Bestimmung sieht vor, dass Anbieter von Flugverkehrsdiensten gegebenenfalls CNS-, AIS- oder ADS-Dienste oder (in Fällen, in denen Mitgliedstaaten keinen MET-Anbieter benannt haben) MET-Dienste unter Marktbedingungen in Auftrag geben können, einschliesslich durch die Vergabe öffentlicher Aufträge oder durch andere Formen von Vereinbarungen. Entsprechend stellt der Verweis im neuen Artikel 40b Absatz 6 E-LFG sicher, dass der Bundesrat bei der Festlegung der Voraussetzungen für die Delegation gewisser Flugsicherungsdienste die SES-Bestimmungen berücksichtigt.
Gelockert werden soll mit der Änderung des zweiten Satzes von Artikel 40b Absatz 4 E-LFG deshalb auch das bisherige Verbot, Einrichtungen und dazu benötigtes Personal übertragen zu dürfen. Der Bundesrat soll mit einer Anpassung von Absatz 5 festlegen können, bei welchen Flugsicherungsdiensten von nationaler Bedeutung die hierfür benötigten technischen und baulichen Einrichtungen und das dazu benötigte Personal übertragen werden dürfen.
Die Voraussetzungen für eine Delegation werden künftig durch den Bundesrat (auf Verordnungsstufe) festgelegt, sind aber von vornherein an die Bedingung geknüpft, dass für die Flugsicherung in der Schweiz keine untragbaren Einschränkungen resultieren. Wie jüngste Vorfälle im Bereich der Flugsicherheit gezeigt haben (Clear the Sky-Vorfall vom 15. Juni 2022), kann ein Kontrollverlust (z.B. durch Hardware- oder Software-Versagen) gleichermassen unter der Verantwortung der Skyguide passieren. Gleichzeitig wird an der Monopolstellung der Skyguide bei der Erbringung von Flugsicherungsdiensten von nationaler Bedeutung im Grundsatz unverändert festgehalten. MET-Dienste werden zudem auch weiterhin integral durch die MeteoSchweiz erbracht.
Bei der Festlegung der künftigen Übertragungsvoraussetzungen durch den Bundesrat ist der Erhalt und die Sicherung der Souveränität des Schweizer Luftraums ein zentrales Kriterium. Die Flugsicherung im Bereich der militärischen Gefahrenabwehr und der Verteidigung darf zu keinem Zeitpunkt eingeschränkt sein. Eine allfällige Übertragung gewisser Flugsicherungsdienste oder der Bezug von Flugverkehrsdaten soll des Weiteren nur nach umfassender Kosten-Nutzen-Analyse bzw. Folgeabschätzung erfolgen, bei der die vom Bund als Eigner der Skyguide zur Erreichung und Einhaltung der strategischen Zielvorgaben eingehalten werden.
Folgende Flugsicherungsdienste dürfen auch künftig nicht an ausländische Flugsicherungsdienste übertragen werden:
– Flugsicherungsdienste und die taktische Führung für die Militärluftfahrt;
– Platzverkehrskontrolldienste der Landesflughäfen;
– An- und Abflugverkehrskontrolldienste der Landesflughäfen;
– Streckenflugkontrolldienste, soweit sie für Flüge von und nach der Schweiz erforderlich sind.
Die entsprechenden Rahmenbedingungen und Voraussetzungen zur Übertragung von CNS-, AIS- und ADS-Diensten, die zur Erbringung der oben aufgeführten Flugsicherungsdienste erforderlich sind, werden in der Verordnung vom 18. Dezember 199577 über den Flugsicherungsdienst (VFSD) festzulegen sein.
Wie bereits im geltenden Recht (Art. 9b VFSD) prüft das BAZL die Voraussetzungen für die Übertragung von Flugsicherungsdiensten unter sämtlichen Gesichtspunkten der Sicherheit (Flug- und Luftsicherheit) und erteilt die Bewilligung zur Übertragung von Flugsicherungsdienstleistungen an ausländische Anbieter nur, falls diese sämtliche relevanten luftfahrtrechtlichen Bestimmungen erfüllen.
Art. 42 Abs. 3
Infolge der Neuregelung des Verfahrens zum Erlass des Sicherheitszonenplans in Artikel 43 E-LFG entfällt die vorgängige Anhörung der Regierungen der interessierten Kantone und des BAZL durch die den Flughafenhalter. In einem neuen zweiten Satz wird festgelegt, dass Sicherheitszonenpläne auch für Flugsicherungsanlagen erstellt werden können; im Gegensatz zu den Flughäfen besteht dafür aber keine Verpflichtung. Die Neuregelung des Verfahrens zum Erlass von Sicherheitszonenplänen führt dazu, dass die der Flughafenhalter und die oder der Flugsicherungsdienstleistende den Plan dem BAZL zur Genehmigung zu unterbreiten haben.
Art. 43
Absätze 1 und 2
Die Absätze 1 und 2, erster Satz, entsprechen Artikel 37d für das Plangenehmigungsverfahren. Der zweite Satz von Absatz 2 entspricht dem bisherigen zweiten Satz von Absatz 1. Der Wortlaut wird präzisiert, indem die Sperrwirkung des Sicherheitszonenplans vom Zeitpunkt der öffentlichen Auflage an eintritt. Zudem müssen Ausnahmen für Festlegungen der Nutzungsplanung und bauliche Veränderungen, die dem Sicherheitszonenplan widersprechen, vom BAZL beurteilt und bewilligt werden. Bisher war der Aufleger, d.h. in der Regel die Flughäfen, dafür zuständig.
Absatz 3
Absatz 3 entspricht Artikel 37f Absätze 1 und 3 für das Plangenehmigungsverfahren. Neu gelangen die Einsprachen somit nicht mehr an die Kantone, sondern direkt ans BAZL. Die Kantone sind in der Folge auch nicht mehr gehalten, Einspracheverhandlungen zu führen.
Absätze 4 und 5
Der erste Satz von Absatz 4 entspricht im Wesentlichen dem bisherigen Absatz 3. An die Stelle des UVEK tritt das BAZL als Genehmigungsbehörde. Da die Sperrwirkung des Sicherheitszonenplans mit der öffentlichen Auflage eintritt und aus Sicherheitsgründen während der gesamten Dauer des Genehmigungsverfahrens aufrecht bleiben muss, wird neu festgelegt, dass Beschwerden gegen die Genehmigung keine aufschiebende Wirkung haben.
Absatz 5 entspricht dem bisherigen Absatz 4.
Art. 49 Abs. 1
Mit Ausnahme von Buchstabe c verbleibt Artikel 49 E-LFG inhaltlich unverändert. Die vollständige Streichung von Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe c LFG ist insofern nicht möglich, als die Kosten für Infrastruktur, Betrieb und Rücklagenbildung im Zusammenhang mit der Bereitstellung von Luftfahrtinformationen und -daten und der Verwaltung der zentralen nationalen Datenbank durch die Gebühren für die Datenbereitstellung gedeckt werden müssen, die die Flugsicherungsorganisationen von den Nutzern von Luftfahrtinformationen und -daten erheben. Eine Rechtsgrundlage hierfür ist daher weiterhin erforderlich, und der betreffende Artikel wird in diesem Sinne geändert. Gestrichen wird lediglich die bisher vorgesehene Gebührenerhebung für Fluginformationsdienste, Luftfahrtinformationsdienste und Flugwetterdienste. Investitionen in die Technologie, die für die Bereitstellung von Luftfahrtdaten erforderlich ist (Vollkosten), können in die Kostenbasis für die Berechnung der Gebühr nach Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe c E-LFG einbezogen werden. Was die Fluginformationsdienste und die Luftfahrtinformationsdienste betrifft, so werden die Kosten dieser Dienste durch die bestehenden Gebührensysteme und durch die Subventionen des Bundes für steuerbefreite Flüge und Flugplätze der Kategorie 2 gedeckt.
Art. 57
In Anlehnung an das internationale Luftrecht bestimmt Artikel 4 VLL, dass nebst dem Hersteller- auch der Entwicklungsbetrieb eines Luftfahrzeuges einer Zulassung bedarf. In Artikel 57, auf den sich Artikel 4 VLL stützt, fehlen die Begriffe «Entwicklung» und «Entwicklungsbetrieb» jedoch bislang. Die Bestimmung und deren Randziffer werden folglich entsprechend ergänzt.
Art. 61
Neu sieht Artikel 61 E-LFG vor, dass Helikopterpilotinnen und -piloten mit einer Lizenz für den gewerbsmässigen Personen- und Gütertransport innerhalb des schweizerischen Luftraums auch nach der Vollendung des 60. Altersjahres als alleiniger Pilot bzw. alleinige Pilotin diese Art von Flügen durchführen können. Es wird ihnen ermöglicht, bis zur Vollendung des 65. Altersjahres von ihren diesbezüglichen Rechten Gebrauch zu machen. Um die Sicherheit der Passagiere und Dritter zu gewährleisten, müssen sie gemäss Artikel 61 Buchstabe a und b E-LFG zusätzliche Bedingungen erfüllen: Sie müssen im Besitz eines gültigen medizinischen Tauglichkeitszeugnisses der höchsten Klasse, d.h. der Klasse 1 im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 sein und zusätzliche medizinische und fliegerische Voraussetzungen (z.B. erfolgreicher halbjährlicher Prüfungsflug) erfüllen. Die Details betreffend die zusätzlichen medizinischen Untersuchungen und die zu absolvierenden Kontrollflüge gemäss Buchstabe b werden in Ausführungsvorschriften gleichzeitig mit der vorliegenden Gesetzesrevision erlassen.
Der neue Artikel tritt an Stelle des per 1. April 2011 aufgehobenen Artikels 61 und erhält den Randtitel «Erhöhung der Altersgrenze für Helikopterpilotinnen und -piloten».
Die Regelung bringt keine Änderung für Flüge im Bereich Helicopter Emergency.Medical Services (sog. HEMS-Flüge), da entsprechende Pilotinnen und Piloten mit der Änderung der 2025 in Kraft getretenen Verordnung (EU) 2024/2076 bereits bis zum 65. Altersjahr fliegen dürfen. Diese Neuerung widerspricht jedoch der geltenden EU-Bestimmung78 für kommerzielle Flugoperationen, die für die Schweiz gestützt auf das Luftverkehrsabkommen rechtlich verbindlich ist. Sofern das Parlament diese Abweichung vom geltenden Völkerrecht bewusst annimmt, kann die neue nationale Regelung im Falle eines Rechtsstreits vor Gericht unter Anwendung der sogenannten Schubert-Praxis seine Rechtskraft entfalten: Mit der Schubert-Praxis wird einem später erlassenes Bundesgesetz Vorrang gegenüber einem früher ratifizierten völkerrechtlichen Vertrag eingeräumt, wenn der Gesetzgeber den Widerspruch bewusst in Kauf genommen hat79.
Art. 90bis Bst. b
Die Anpassung steht im Zusammenhang mit den Alkoholkontrollen in Artikel 100ter E-LFG. Gemäss Artikel 90bis LFG wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft, wer a) in angetrunkenem Zustand oder unter dem Einfluss von Betäubungsmitteln oder psychotropen Substanzen als Besatzungsmitglied tätig ist oder b) sich vorsätzlich einer amtlich angeordneten Blutprobe oder einer zusätzlichen ärztlichen Untersuchung widersetzt oder entzieht oder den Zweck dieser Massnahmen vereitelt. Wie auch aus dem Randtitel «Beeinträchtigter Zustand der Besatzung» hervorgeht, richtet sich die Strafbestimmung ausschliesslich an Flugbesatzungen. Dies geht indessen aus Artikel 90bis Buchstabe b LFG nicht ausdrücklich hervor und könnte aufgrund der Ausdehnung des Geltungsbereichs von Artikel 100ter E-LFG auf weitere Personengruppen zur falschen Annahme führen, dass diese Bestimmung auch für sie gilt. Mit einer Ergänzung des Begriffs Besatzungsmitglied in Artikel 90bis Buchstabe b E-LFG wird darum klargestellt, dass auch Buchstabe b nur für Besatzungsmitglieder gilt.
Art. 91 Abs. 4
Artikel 91 Absatz 4 LFG bezweckt, die wiederholte Widerhandlung und Pflichtverletzung, welche sich aus den Passagierrechtsverordnungen ergeben, als Übertretung mit Busse zu bestrafen. Dabei werden namentlich die Lufttransportführer aufgeführt. Da jedoch auch die Flughäfen Adressaten insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 sind, soll auch ein Flughafenhalter ins Recht gefasst werden können. Der Artikel wird entsprechend ergänzt.
Art. 91bis
Absatz 1 übernimmt unverändert den bisher einzigen Absatz von Artikel 91bis LFG.
Absatz 2 derogiert die Anwendung von Artikel 7 VStrR, der für Bussen in Geschäftsbetrieben nur eine Busse von 5000 Franken vorsieht. Mit einer Erhöhung des Bussenbetrages auf 10 000 Franken kann eine Vereinfachung der Verfahren erreicht werden, in dem Sinne, dass bis zu diesem Bussenbetrag das Verfahren gegen die juristische Person (Unternehmen) geführt werden kann und nicht zwingend gegen die zuwiderhandelnde natürliche Person geführt werden muss. Unverändert aus Artikel 7 VStrR übernommen werden die Voraussetzungen, unter welchen von einer Verfolgung der Einzelperson abgesehen werden kann. Für diesen Fall wird verlangt, dass die Ermittlung der nach Artikel 6 VStrR strafbaren Personen Untersuchungsmassnahmen bedingen, die im Hinblick auf die verwirkte Strafe unverhältnismässig wären.
Art. 91ter
Absatz 1
Verzicht auf Strafverfolgung nach Eingang einer Ereignismeldung
In Gegensatz zur Schweizer Vorläuferregelung beabsichtigt die Verordnung (EU) Nr. 376/2014, in (umgangssprachlich) leichten Fällen auch Personen vor Strafverfolgung zu schützen, welche nicht selbst eine Ereignismeldung erstattet haben, sondern lediglich darin genannt sind. Artikel 91ter Absatz 1 verankert den erweiterten strafrechtlichen Verfolgungsverzicht entsprechend. Dieser Schritt ist notwendig, weil der in Artikel 16 (6) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 stipulierte Verfolgungsverzicht unter dem Vorbehalt des nationalen Rechts steht und aufgrund des in der Schweiz geltenden Verfolgungszwangs explizit in einem Rechtssatz verankert werden muss.
Der Geltungsbereich des Verfolgungsverzichts umfasst alle Straf- und Verwaltungsstrafverfahren, in denen Verstösse geahndet werden, welche aufgrund der Bestimmungen des fünften Titels, erster Abschnitt, I.–IIa des LFG unter Strafe stehen. Damit werden neu auch ordentliche Verfahren zur Ahndung von Straftatbeständen des LFG erfasst. Es ist jedoch davon auszugehen, dass in der Kompetenz der ordentlichen Strafbehörden nur wenige Verfahren vom Verfolgungsverzicht betroffen sind. Aufgrund der oben in Ziffer 4.1.20.1 und zu Artikel 20 Absatz 3 LFG gemachten Ausführungen zur Wichtigkeit des Vertrauens des Aviatikpersonals in die Schutzmechanismen der Just Culture rechtfertigt es sich aber, den Verfolgungsverzicht dennoch auch für Verfahren in der Kompetenz der ordentlichen Strafverfolgungsbehörden vorzusehen. Damit wird auch eine grössere Abweichung zur Verordnung (EU) Nr. 376/2014 verhindert (siehe auch unten in fine).
Die Voraussetzungen für den Verfolgungsverzicht geben mit Ausnahme des Fristerfordernisses grundsätzlich die Voraussetzungen der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 und insbesondere den Inhalt von deren Artikel 16 (6) und (10) wieder, respektive verweisen darauf. Dabei wird die in Artikel 16 (6) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 verwendete Formulierung «…auf die Einleitung von Verfahren…» als Synonym verstanden zu der im Schweizer Recht gebräuchlichen Formulierung «Verzicht auf Verfolgung, Überweisung an das Gericht oder Bestrafung».
Ausgangspunkt für die Anwendbarkeit des Verfolgungsverzichts ist, dass es sich um eine Strafbestimmung des LFG handelt und die Strafverfolgungsbehörden von einem Ereignis einzig aufgrund einer Meldung gemäss Artikel 4 oder 5 der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 Kenntnis erhalten haben. Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass kein Verfahrenshindernis besteht, wenn die Strafverfolgungsbehörden (auch) auf anderem Weg vom Vorfall Kenntnis erhalten haben. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass Ereignismeldungen gemäss der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 wie bis anhin nicht an die Strafverfolgungsbehörden zu richten sind, sondern über die spezifischen Meldewege an die jeweilige Organisation oder die von EASA und BAZL betriebenen elektronischen Meldeportale gerichtet werden. Die vorliegende Revision bringt diesbezüglich keine Änderungen. Mit der Ausrichtung von Artikel 91ter Absatz 1 auf alle Strafverfolgungsbehörden (d.h. auch Staatsanwaltschaften und ordentliche Gerichte) wird aber sichergestellt, dass die Schutzmechanismen der Just Culture (bezogen auf Straftatbestände nach LFG) in jedem Fall und zum Beispiel auch dann greifen, wenn der Strafverfolgungsbehörde auf irgendeinem Weg eine Ereignismeldung zur Kenntnis gelangt (z.B. Zustellung durch Dritte oder Zufallsfund, insbesondere im Rahmen von Akteneinsichten). Diese Konstellationen dürften zwar selten sein, doch ist es für das gute Funktionieren des Meldesystem essenziell, dass die meldenden Personen auf die Schutzmechanismen der Just Culture vertrauen und sich auch für wenig wahrscheinliche Konstellationen darauf verlassen können.
Das gemeldete Ereignis muss sicherheitsrelevant im Sinne von Artikel 4 (1) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 sein. Dabei steht die Flugsicherheit im Sinne von Safety im Vordergrund. Aufgrund von Artikel 4 (1) (a) (viii) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 können aber auch Meldungen zu luftsicherheitsbezogenen Ereignissen im Sinne von Security zu einem Verfolgungsverzicht führen. Vom Anwendungsbereich der EU-Verordnung und damit dem Verfolgungsverzicht ausgeschlossen sind jedoch Meldungen zu luftfahrtspezifischen Ereignissen, welche keinen Bezug zur Sicherheit des Flugverkehrs aufweisen. So bleibt zum Beispiel die durch eine Ereignismeldung bekannt gewordene Führung eines Luftfahrzeugs mit falschen, verfälschten oder ohne die vorgeschriebenen Kennzeichen gestützt auf Artikel 89 LFG auch bei geringem Verschulden uneingeschränkt verfolgbar.
Durch die Einschränkung auf eine fristgerecht erfolgte Meldung innerhalb von 72 Stunden nach Kenntnis eines Vorfalls wird zum einen die Meldefrist gemäss Artikel 4 (7) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 gestärkt, zum anderen der Verfolgungsverzicht auf ein angemessenes Mass beschränkt. Dabei wird das Fristerfordernis – anders als in der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 vorgesehen – auch auf freiwillige Meldungen gemäss Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 ausgedehnt. Eine unterschiedliche Handhabung von obligatorischen und freiwilligen Meldungen wäre hinsichtlich des Verfolgungsverzichts nicht sachgerecht: Auch bei freiwillig erfolgenden Meldungen ist es wichtig, dass diese möglichst bald nach einem Ereignis erstattet werden. Nur so können gegebenenfalls Sicherheitsmassnahmen zeitnah umgesetzt werden. Mit der Ausdehnung des Fristerfordernisses als Voraussetzung für den Verfolgungsverzicht wird ein Anreiz für die umgehende Erstattung einer freiwilligen Meldung geschaffen. Es ist jedoch zu bemerken, dass aufgrund der weit gefassten Meldepflichten von Artikel 4 der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 wohl nur wenige luftfahrtspezifische Ereignisse vorkommen dürften, welche zwar nicht obligatorisch gemeldet werden müssen, aber (verwaltungs-)strafrechtlich relevant sein könnten.
Die fünfte der kumulativen Voraussetzungen zum Verfolgungsverzicht schränkt diesen auf Fälle ein, die nicht unter Artikel 16 (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 subsumierbar sind. Diese können umgangssprachlich auch als «leichte Fälle» bezeichnet werden. Der negativ formulierte Verweis auf Artikel 16 (10) der Verordnung (EU) NR. 376/2014 erscheint etwas schwerfällig, ist aber der Struktur der EU-Verordnung geschuldet, die nur den qualifizierten Fall beschreibt.
Bei mehreren Beteiligten und Ereignismeldungen können komplexe Konstellationen entstehen, deren sachgerechte Klärung nicht im Gesetzestext erreicht werden kann und damit den rechtsanwendenden Behörden überlassen werden muss. Ausgehend von der ratio legis sollte sich beispielsweise der mit einer eigenen Meldung erreichte Schutz vor Strafverfolgung auch dann entfalten, wenn aufgrund der verspäteten Einreichung der Meldung durch einen anderen Beteiligten gemäss Absatz 1 die Eröffnung eines Strafverfahrens möglich wäre und wegen der aus Absatz 2 fliessenden Verwertbarkeit drittbelastender Informationen diese dem fristgerecht Meldenden zur Last gelegt werden könnten. Hat jedoch auch dieser seine Meldung zu spät eingereicht, wäre es möglich, beide Beteiligten aufgrund der je anderen Ereignismeldung zu verfolgen und zu verurteilen.
Die Prüfung der Voraussetzungen zum Verzicht auf die Strafverfolgung erfolgt grundsätzlich aufgrund der Ereignismeldung oder der Ereignismeldungen. Können die Voraussetzungen von Artikel 91ter Absatz 1 allein aufgrund der Meldung nicht zweifelsfrei geklärt werden, kann ein Verfahren eröffnet werden. Zeigt sich anschliessend, dass die Voraussetzungen für einen Verfolgungsverzicht vorliegen, ist das Verfahren umgehend einzustellen. Gestützt auf Artikel 8 Absatz 1 StPO und den Grundsatz lex specialis derogat legi generali gehen diese Bestimmungen den Normen der StPO sowie jenen des VStrR vor.
Absatz 2
Verwertungsverbot
Siehe dazu auch die Ausführungen «Vorbemerkungen zur Neufassung von Artikel 20 Absatz 2 und 3 sowie Artikel 91ter Absatz 2 LFG (Verwertbarkeitsbeschränkungen Ereignismeldungen)» zu Artikel 20 LFG in Ziffer 5.1 oben.
Das Verbot des Selbstbelastungszwangs (nemo tenetur se impsum accusare vel prodere, auch Mitwirkungsfreiheit) gilt nach der Rechtsprechung nur im Bereich kernstrafrechtlicher Verfahren uneingeschränkt. Vorliegend werden die für das Kernstrafrecht geltenden Prinzipien jedoch auch auf Verfahren nebenstrafrechtlicher wie auch verwaltungsstrafrechtlicher Natur sowie die Erstattung freiwilliger Meldungen ausgedehnt. Damit können die selbstbelastenden Informationen in Ereignismeldungen von den Strafverfolgungsbehörden weder in leichten noch in Fällen nach Artikel 16 (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 für die Durchführung von straf- und verwaltungsstrafrechtlichen Verfahren verwertet werden. Die Angaben der Meldenden in Ereignismeldungen bleiben somit auch dann geschützt, wenn die Voraussetzungen für den Verfolgungsverzicht gemäss Absatz 1 nicht vorliegen (z.B. Meldung wird zu spät eingereicht oder Strafverfolgungsbehörde erhält auch auf anderem Weg vom Ereignis Kenntnis).
Verwertbar bleiben im Straf- und Verwaltungsstrafverfahren jedoch drittbelastende Informationen in Ereignismeldungen. Dies bedingt aber, dass die Voraussetzungen für den Verfolgungsverzicht gemäss Absatz 1 nicht vorliegen. Diejenige Person, die nicht selbst (oder zu spät) gemeldet und damit nichts zur Steigerung der Flugsicherheit beigetragen hat, kann damit nicht von den Schutzmechanismen profitieren.
Der gewählte Ansatz weicht vom Wortlaut der Bestimmungen der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 ab: Die Verordnung erachtet gestützt auf Artikel 15 Ereignismeldungen generell als nicht verwertbar und dies auch dann, wenn die Voraussetzungen für den Verfolgungsverzicht nicht vorliegen. Dies ist aber nicht sachgerecht. Damit würde die Möglichkeit ausgeschlossen, ein Verfahren für die Angeschuldigten ohne zusätzliche Umtriebe und Belastungen durchzuführen. Gerade im Bereich des Neben- und Verwaltungsstrafrechts dürfte dies den Angeschuldigten entgegenkommen. Zudem kann die europäische Konzeption in einem Spannungsfeld zur (jedoch nicht absoluten) Fernwirkung von Beweismittelverboten stehen (Eröffnung von Verfahren nur gestützt auf eine Ereignismeldung). Wie bereits dargelegt besteht aufgrund der Vorbehalte zugunsten des nationalen Rechts und der europarechtlichen Kompetenzverteilung legislatorischer Spielraum. Die Abweichung betrifft aber wie oben dargelegt nur die wenigen Fälle, in welchen der Verfolgungsverzicht gemäss Absatz 1 nicht greift. Zudem haben es alle Beteiligten in der Hand, mit einer eigenen, fristgerechten Meldung sowohl ein umfassendes Verwertungsverbot selbstbelastender Angaben als auch bezogen auf die Ereignismeldung einen Verfolgungsverzicht auszulösen (zu Fällen mit mehreren Beteiligten und Ereignismeldungen siehe Ausführungen oben zu Abs. 1).
Das Nebeneinander von Verfolgungsverzicht gemäss Absatz 1 und Verwertungsverbot gemäss Absatz 2 ist bis zu einem gewissen Grad redundant, da sich das Verwertungsverbot nur dann auswirkt, wenn die Voraussetzungen für den Verfolgungsverzicht nicht vorliegen. Die teilweise Doppelspurigkeit ist jedoch in Kauf zu nehmen: Zum einen ist es – wie oben bereits mehrmals ausgeführt – für das Funktionieren des Meldesystems essenziell, dass die Betroffenen Vertrauen in die Wirkung der Schutzmechanismen haben. Mit überlappenden Schutzmechanismen und der damit einhergehenden Vereinfachung des Gesetzestextes wird sichergestellt, dass der Schutz der meldenden und gemeldeten Personen in den verschiedensten Konstellationen gesichert ist und die gesetzliche Regelung für die Betroffenen verständlich bleibt. Zum anderen ist in Betracht zu ziehen, dass die Verordnung (EU) Nr. 376/2012 ihre Schutzmechanismen stark auf das Nebeneinander von Verwertungsverbot und Verfolgungsverzicht aufbaut. Setzt die Schweiz diesen Grundsatz nicht um, entfernt sie sich ohne Not von der Grundkonzeption der Verordnung. Dies könnte zu einer Beanstandung im Rahmen der Standardisierungs-Aufsicht der EASA über das Luftfahrtsystem Schweiz und möglicherweise zu weiterreichenden Auseinandersetzungen mit der EU-Kommission führen.
Art. 93
Anstelle von Artikel 37 LFG wird neu korrekt Artikel 36a E-LFG genannt.
Art. 98 Abs. 1 und 2
Wie oben ausgeführt geht es bei der neuen Kompetenzregelung darum, alle Verbrechen und Vergehen mit Bezug zur Luftfahrt der Bundesgerichtsbarkeit zu unterstellen, um Klarheit bei der Verfahrensleitung zu schaffen, die Strafverfahren in der Luftfahrt bei einer Stelle zu zentralisieren und damit das Expertenwissen zu stärken. Die unter die Bundestrafgerichtsbarkeit fallenden strafbaren Handlungen werden in drei verschiedene Gruppen aufgeteilt.
Wie in der geltenden Regelung gehören dazu gemäss Buchstabe a alle an Bord eines Luftfahrzeuges begangenen strafbaren Handlungen. Dies sind unter anderem:
− Handlungen, die zu einer konkreten Gefährdung einer Person oder von fremdem Eigentum führen: Kontrollverlust, Absturz, gefährliche Annäherung in der Luft (Airprox), Kollision in der Luft oder am Boden mit einem anderen Luftfahrzeug oder einem Hindernis (Art. 237 StGB, Art. 90 LFG, Art. 125 StGB, Art. 117 StGB, etc.), namentlich:
− Pilotenfehler,
− unzureichende Flugvorbereitung, oder
− Passagiere oder Kabinenbesatzung, die die Ursache für einen solchen Vorfall setzen;
− alle übrigen Delikte, welche an Bord eines Flugzeuges begangen werden (z.B. Flugzeugentführungen).
Buchstabe b umfasst alle am Boden begangenen strafbaren Handlungen, welche die Sicherheit der Luftfahrt beeinträchtigen und zu einer konkreten Gefährdung oder Verletzung von Personen oder von fremdem Eigentum führen. Darunter fallen:
– im Vorfeld des Fluges, namentlich:
− Mechaniker-Fehler oder Sabotage,
− Organisationsverschulden eines Unternehmens, z.B. einer Airline (Anstellung eines Piloten ohne Lizenz, etc.),
− Bombendrohungen gegen ein Flugzeug oder gegen einen Flughafen, oder
− Cyberangriffe auf Skyguide oder sonstige für die Sicherheit der Luftfahrt massgebende Systeme.
− während des Fluges, namentlich:
− widerrechtliches Steuern einer Drohne/eines Modellluftfahrzeuges,
− fehlerhafte Anweisungen eines Skyguide-Mitarbeiters bzw. -Mitarbeiterin,
− fehlerhafte Anweisungen eines Fluglehrers bzw. einer Fluglehrerin an seinen bzw. ihren Flugschüler,
− Laserattacke gegen einen Piloten oder eine Pilotin, oder
− Abschiessen eines Luftfahrzeuges.
Buchstabe c stellt schliesslich sicher, dass alle Verbrechens- und Vergehenstatbestände des LFG von der Bundesanwaltschaft zu verfolgen und zu beurteilen sind (Art. 88 bis 90bis LFG), soweit sie nicht bereits durch die Buchstaben a und b abgedeckt sind. Darunter fallen:
− Luftraumverletzungen begangen mit Luftfahrzeugen oder Drohnen/Modellluftfahrzeugen während einer vom Bundesrat angeordneten Verkehrssperre (Art. 88 LFG);
− Fliegen mit Luftfahrzeugen oder Drohnen/Modellluftfahrzeugen ohne oder mit falschen Kennzeichen (Art. 89 LFG); oder
− Tätigkeiten als Flugbesatzungsmitglied in angetrunkenem Zustand oder unter dem Einfluss von Betäubungsmitteln oder psychotropen Substanzen (Art. 90bis LFG) an Bord oder im Rahmen der Flugvorbereitung.
Der vorgeschlagene Gesetzestext nimmt die Anliegen der Motion Candinas 18.3700 auf, formuliert sie aber allgemeiner. Die im Motionstext erwähnten Flugunfälle und schweren Vorfälle gehen in der vorgeschlagenen Formulierung auf. Bei schweren Flugunfällen und Flugkatastrophen ist die Bundesanwaltschaft bereits heute zuständig, da in solchen Fällen in der Regel Vergehenstatbestände betroffen sind, die an Bord eines Luftfahrzeuges begangen wurden. Der revidierte Artikel 98 Absatz 1 E‑LFG geht in drei Bereichen über den Wortlaut der Motion hinaus und umfasst für die gewünschte klare und umfassende Kompetenzzuteilung gemäss Motionswille auch:
− strafbaren Alkoholkonsum bei Besatzungsmitgliedern, die sich noch nicht an Bord des Luftfahrzeuges befinden;
− Luftraumverletzungen begangen mit Drohnen bzw. Modellluftfahrzeugen bei bundesrätlichen Verkehrssperren; und
− die falsche Kennzeichnung von Drohnen.
Die Kantone bleiben weiterhin zuständig für die Verfolgung strafbarer Handlungen, die weder einen unmittelbaren Bezug zur Luftfahrt haben noch in die Zuständigkeit des BAZL fallen. Besteht ein Bezug zur Luftfahrt, muss eine sicherheitsrelevante Beeinträchtigung vorliegen. Beispielsweise wären für die Verfolgung und Beurteilung eines unbefugten Eindringens in den Flughafenperimeter (Hausfriedensbruch, Art. 186 StGB) nach wie vor die kantonalen Strafbehörden zuständig, sofern dadurch keine Personen oder kein Eigentum verletzt oder gefährdet werden.
Für die Durchführung des Strafverfahrens unter Leitung der Bundesanwaltschaft gelten die Vorschriften der StPO. Diese regelt auch die Zusammenarbeit mit den kantonalen Strafuntersuchungsbehörden, soweit diese bei den Untersuchungen der Bundesanwaltschaft beigezogen werden. Die Zusammenarbeit zwischen den Unfalluntersuchungs- und Strafbehörden ist in der VSZV geregelt und hat sich bewährt.
Für Übertretungen ist nach wie vor das BAZL zuständig. Artikel 98 Absatz 2 E-LFG verbleibt damit inhaltlich unverändert. Gesetzestechnisch wird lediglich die vollständige Nennung der VStrR durch seine Abkürzung ersetzt.
Art. 100ter
Bislang war eine Kontrolle im Hinblick auf den Konsum von Alkohol, Betäubungsmittel und psychotropen Substanzen nur bei den Mitgliedern der Besatzung möglich. Artikel 100ter Absatz 1 E-LFG erweitert diesen Adressatenkreis. Alle bei Verdacht zu kontrollierenden Personen werden neu unter Buchstabe a–c von Absatz 1 aufgelistet. Dabei orientiert sich der Gesetzeswortlaut von Buchstabe b und c an den einschlägigen Bestimmungen von ADR.OR.C.045 der Verordnung (EU) Nr. 139/2014. Buchstabe b fasst einerseits das ordentliche Flughafenpersonal ins Auge, welches mit dem Betrieb und der Instandhaltung des Flugplatzes befasst ist, andererseits auch den Sanitäts- und Rettungsdienst und die Feuerwehr; dies ungeachtet der Art des Anstellungsverhältnisses. Buchstabe c umfasst alle übrigen, auf der Betriebs- oder Bewegungsfläche des Flugplatzes tätigen Personen. Unter diesen Personen sind keine Besucher oder Passagiere zu verstehen. Diese führen auf dem Flugplatz keine Tätigkeiten aus. Gemäss Guidance Material (GM)80 der EASA handelt es sich bei den Personen nach Artikel 100ter Absatz 1 Buchstabe c E-LFG um Folgende:
− Personen, die direkt vom Flugplatzhalter oder von Unternehmen und Stellen, die mit ihr oder ihm vertraglich verbunden sind, beschäftigt werden und nicht mit dem Betrieb, der Rettung und Brandbekämpfung sowie der Instandhaltung des Flugplatzes befasst sind (z.B. Sicherheitspersonal des Flugplatzes);
− Personen, die von anderen Unternehmen (z. B. Bodenabfertigungsunternehmen) beschäftigt werden.
Dabei ist eine Kontrolle auf Verdacht hin nur dann vorzunehmen, wenn sich die betroffene Person in Ausübung ihrer dienstlichen Tätigkeit befindet. Damit soll sichergestellt werden, dass Personen, welche ausserhalb der Arbeit am Flughafen Alkohol konsumieren, von einer Kontrolle ausgeschlossen werden. Die Kontrolle bei Verdacht auf den Konsum von psychoaktiven Substanzen und Medikamenten wird durch die Änderung von Artikel 100ter E-LFG zwar nicht ausgeschlossen. Gegenwärtig gelten die verfügbaren Testgeräte und -verfahren jedoch als unzuverlässig, und ihre Resultate führen damit zu Unsicherheiten im Hinblick auf das Testergebnis. In der Praxis wird daher von einer solchen Kontrolle zum jetzigen Zeitpunkt eher abgesehen.
Absatz 2 von Artikel 100ter E-LFG wird inhaltlich unverändert übernommen., Eingeführt wird lediglich die geschlechtergerechte Formulierung («Flugplatzleiterinnen und Flugplatzleiter»). Die Flugplatzleitenden dürfen bereits heute nach geltendem Recht bei einem ersten Verdacht auf Alkoholkonsum selbst eine Überprüfung, auch mittels eines Kontrollgeräts, durchführen. Sie haben aber für eine Bestätigung die Polizei beizuziehen. Eine Kontrolle durch eine ordentliche Strafverfolgungsbehörde schützt den Betroffenen vor möglichen ungerechtfertigten Folgen (beispielsweise aufgrund fehlerhafter Messgeräte) und rechtfertigt umgekehrt das Ergreifen von Massnahmen durch die Flugplatzleiterin oder den Flugplatzleiter.
Infolge der Änderung des Adressatenkreises in Absatz 1 werden die Referenzen in Absatz 5 entsprechend angepasst. Die Regeln für die Durchführung der Alkoholkontrollen wird für Besatzungsmitglieder bereits in Absatz 5 festgelegt. Für die Durchführung von Alkoholkontrollen für die Adressaten gemäss Artikel 100ter Absatz 1 Buchstabe b und c E-LFG gelten laut neuem Absatz 6 sinngemäss die Vorschriften des schweizerischen Strassenverkehrsrechts. Auch im Hinblick auf mögliche strafrechtliche und administrative Rechtsfolgen würden im öffentlichen Bereich die Bestimmung des schweizerischen Strassenverkehrsrechts gelten. Innerhalb der Betriebsfläche des Flugplatzes findet das Strassenverkehrsrecht aber keine Anwendung. Es gelten daher die Folgen, welche in der Flugplatzordnung oder dem Flugplatzreglement festgelegt wurden (Punktesysteme, Flughafenausweisentzüge, etc.).
Mit Blick auf die Grenzwerte fehlbaren Alkoholkonsums gelten die gleichen Werte wie für die Flugbesatzungsmitglieder gemäss Artikel 38 LFV. Ziffer ADR.OR.C.045 b) der Verordnung (EU) 139/2014 legt fest, dass die betroffenen Personen während des Dienstes keinen Alkohol zu sich nehmen und keine Aufgaben unter Alkoholeinfluss wahrnehmen dürfen. Der Wortlaut des EU-Recht ist kompromisslos. Die LFV ist daher entsprechend anzupassen, da sie gegenwärtig nur die Grenzwerte für den Alkoholkonsum von Besatzungsmitgliedern regelt.
Art. 107a Randtitel und Abs. 3 Bst. bbis und g, und Abs.4
In der Auflistung der juristischen Personen, deren Daten das BAZL bearbeiten darf, fehlten bislang die Entwicklungsbetriebe. Die Auflistung wird entsprechend ergänzt (Art. 107a Abs. 3 Bst. bbis E-LFG), sodass diese explizit auch von dieser Bestimmung erfasst werden.
Das BAZL übernimmt im Zusammenhang mit der Marktüberwachung im Bereich der unbemannten Luftfahrzeuge eine neue Aufgabe. In diesem Zusammenhang werden auch neue Akteure im Bereich der Aviatik mitarbeiten. Dabei soll neben den Daten bereits bestehender Akteure auch die Bearbeitung von Daten von Herstellern, Bevollmächtigten des Herstellers, Einführern und Händlern, welche neu unter den Begriff der «Wirtschaftsakteure» gemäss Artikel 3 Ziffer 17 der Delegierten Verordnung (EU) 2019/945 aufgenommen werden, möglich sein. Die genannten Wirtschaftsakteure werden daher neu unter Artikel 107a Absatz 3 Buchstabe g E-LFG aufgeführt.
In Absatz 4 wird, wie in den Artikel 22, 23 und 24 E-LFG, im ersten Satz der Begriff «Vorfälle» durch «Störungen» ersetzt.
Art. 107c
Mit dieser Bestimmung sieht das LFG neu eine Rechtsgrundlage für die Verwendung von biometrischen Personendaten vor (vgl. Abs. 1).
Sowohl für das Personal der Flughafenhalter und der Luftverkehrsunternehmen (d.h. für Personen mit einem Flughafen- oder Flugbesatzungsausweis) als auch für die Passagiere soll eine Überprüfung mittels biometrischer Personendaten jedoch nur stattfinden, wenn die entsprechende Person (nach Aufklärung ihrer Rechte) ihre ausdrückliche Einwilligung für diese Form der Überprüfung gegeben hat (vgl. Abs. 2). Vor der Einwilligung ist die entsprechende Person in schriftlicher Form aufzuklären, und es ist dabei insbesondere darzulegen, wie deren biometrische Personendaten verwendet werden. Ein Widerruf der Einwilligung muss jederzeit möglich sein, und die entsprechenden Personendaten müssen nach einem erfolgten Widerruf endgültig gelöscht werden.
Die Verwendung von biometrischen Personendaten soll als Alternative für bisherige Prozesse bei Sicherheitskontrollen an Automaten (insbesondere im Zusammenhang mit dem bag drop, dem check-in, der Bordkartenkontrolle oder dem boarding) zur Anwendung gelangen können. Für das Personal der Flughafenhalter und der Luftverkehrsunternehmen ist sowohl eine Verifikation (Datenabgleich via Badge) als auch eine Identifikation (Vergleich mit zentral gespeicherten Daten) vorgesehen. Für Passagiere kann eine Identifikation zur Anwendung gelangen.
Mit dem Erfordernis der Einwilligung der zu überprüfenden Person und der Wahlmöglichkeit zwischen dem herkömmlichen Verfahren mit Gebrauch der physischen Dokumente oder aber dem neuen Verfahren mit der Verwendung von biometrischen Daten soll eine transparente und selbstbestimmte Datenbearbeitung ermöglicht werden. Demnach soll der Verzicht auf die Verwendung von biometrischen Personendaten weder für das Personal der Flughafenhalter und der Luftverkehrsunternehmen noch für die Passagiere Nachteile zur Folge haben. Die Verwendung von biometrischen Personendaten soll insbesondere eine schnellere Abwicklung der Zugangskontrollen am Flughafen ermöglichen. Sofern Flughafenhalter und Luftverkehrsunternehmen die Verwendung von biometrischen Personendaten als Alternative anbieten möchten, sind die einschlägigen Datenschutzvorschriften einzuhalten. Insbesondere wird an dieser Stelle für die konzessionierten Unternehmen auch auf das Erfordernis zur Durchführung einer Risikovorprüfung und gegebenenfalls einer Datenschutz-Folgenabschätzung verwiesen.
Ein Vergleich mit anderen europäischen Ländern zeigt auf, dass die Verwendung von biometrischen Personendaten auch an anderen europäischen Flughäfen zur Anwendung gelangt. So startete der Flughafen von Dublin bereits im Jahre 2019 mit dem Flughafen von Bristol und einer Partnerfluggesellschaft einen Versuch, der es den Passagieren ermöglicht hat, ein biometrisches System zu nutzen. Inzwischen werden biometrische Personendaten im Zusammenhang mit Zugangskontrollen an diversen europäischen Flughäfen verwendet. Beispielsweise bieten die Flughäfen Frankfurt, München, Hamburg, Wien oder Oslo einen entsprechenden Service an.
Art. 107d
Randtitel
Weil es sich in diesem Artikel auch um eine Einschränkung des Öffentlichkeitsprinzips im Bereich der Aufsichtstätigkeit des BAZL sowie im Bereich der Unfalluntersuchung der SUST handelt, soll der Randtitel entsprechend «Information zur Aufsichtstätigkeit und Einschränkungen des Öffentlichkeitsprinzips» heissen.
Absatz 1
Dieser Absatz legt als Grundsatz fest, dass das BAZL die Öffentlichkeit periodisch über seine Aufsichtstätigkeit informiert. Das ist bereits heute so, es wurde aber bisher nirgends ausdrücklich festgehalten. Als Beispiel für eine derartige Kommunikation sei hier der jährlich vom BAZL veröffentlichte Sicherheitsbericht erwähnt81.
Die Kantone und Gemeinden bilden Teil der Öffentlichkeit. Da es um die Information zur Aufsichtstätigkeit des BAZL geht, wäre eine zusätzliche, gezielte Information an die Kantone und Gemeinden sachfremd. Der direkte Informationsaustausch mit selbigen erfolgt sinngemäss mit politischen Instrumenten und im Rahmen von formellen Verfahren zu Verfügungen.
Absatz 2
Mit dieser Bestimmung wird in Anwendung von Artikel 4 BGÖ der Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsprinzips eingeschränkt. Es geht darum, sicherzustellen, dass das BAZL von den beaufsichtigten Unternehmen und Privatpersonen weiterhin die sicherheitsrelevanten Informationen erhält, die es benötigt, um die Sicherheit in der Luftfahrt aufrechtzuerhalten. Mit diesen Bestimmungen wird für den Bereich der zivilen Luftfahrt eine ähnliche Regelung geschaffen, wie sie für den Eisenbahnverkehr schon seit dem 1. Juli 2020 gilt (vgl. Art. 14 EBG). Eine analoge Einschränkung ist in der Luftfahrt umso mehr gerechtfertigt, als sowohl die Flug- als auch die Luftsicherheit mit Blick auf die Gefahreneinwirkung weitaus exponierter ist. Die vorliegende Fassung geht aber auch im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips (nur so viel Einschränkung, wie unbedingt nötig) gleich in mehrfacher Hinsicht weniger weit als Artikel 14 EBG.
Absatz 2 Buchstabe a
Das BAZL hat als Aufsichtsbehörde ein Interesse daran, ein möglichst umfassendes und unverfälschtes Bild von Fehlhandlungen und Gefahren zu erhalten. Nur dann kann es die Risiken erkennen und geeignete Massnahmen ergreifen, um ihnen entgegenzuwirken. Folglich darf für die Unternehmen und Privatpersonen kein Anreiz bestehen, sicherheitsrelevante Informationen zurückzuhalten. Muss ein betroffenes Unternehmen aber befürchten, wegen der Meldung kritischer Situationen in der Öffentlichkeit als besonders gefährlich dargestellt zu werden, oder muss eine betroffene Privatperson mit einem Vertrauensverlust und Rufschaden in der Öffentlichkeit rechnen, so besteht nach den bisherigen Erfahrungen eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass deswegen auf die nötige Meldung verzichtet wird. Dies gilt insbesondere dann, wenn es zwar rechtlich eine Verpflichtung zur Meldung gibt, praktisch aber unter den gegebenen Rahmenbedingungen keine Gefahr besteht, dass der Verstoss dagegen entdeckt werden könnte. Eine gesetzliche Meldepflicht allein, ohne zusätzliche Begleitmassnahmen, stellt deshalb erfahrungsgemäss – ähnlich wie im Eisenbahnbereich auch im aviatischen Bereich – nicht sicher, dass das BAZL alle sicherheitsrelevanten Informationen erhält. Dem vermag auch die prozessuale Pflicht zur Mitwirkung gemäss Artikel 13 VwVG keine Abhilfe zu verschaffen. Gerade die von technischen Expertinnen und Experten verfassten Audit- und Inspektionsberichte enthalten zudem oft sehr komplexe technische Einzelheiten, die für Fachleute bestimmt und vom breiten Publikum nur schwer richtig einzuordnen sind. Gewisse Berichte, z.B. in Bezug auf die Luftsicherheit, können auch Verwundbarkeiten und mögliche Lücken des Gesamtsystems aufzeigen und könnten von Personen mit kriminellen oder terroristischen Motiven für eine Anschlagsplanung oder andere strafrechtlich bedrohte Handlungen (wie im Bereich Cyber Security) verwendet werden.
Der Geltungsbereich des BGÖ ist daher so weit einzuschränken, wie dies im öffentlichen Interesse der grösstmöglichen Sicherheit im Flugverkehr erforderlich ist. Mit dem Begriff der «Sicherheit» ist die Flug- und die Luftsicherheit gemeint. Da es sich bei der Ausnahme einzig um die Kategorie von Berichten zur Aufsichtstätigkeit im engeren Sinne (d.h. in allererster Linie der Sicherheitsabteilungen des BAZL) handelt, soll und kann diese im Sinne der Verhältnismässigkeit mit dem folgenden Kriterium noch zusätzlich eingegrenzt werden: Es soll nur insoweit eine Ausnahme erfolgen, als im konkreten Fall bei einer Offenlegung die ordnungsgemässe Erfüllung der Aufsichtsaufgaben des BAZL beeinträchtigt werden kann.
Nicht eingeschränkt wird mit diesem Wortlaut der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die weder die technische noch die betriebliche Sicherheit betreffen, beispielsweise Dokumente über Subventionen durch die öffentliche Hand. Ausserdem wird im Sinne einer weiteren Restriktion zum als Vergleich dienenden Artikel 14 EBG auch keine weitere Ausnahme für amtliche Dokumente geschaffen, soweit sie Personendaten enthalten, welche die technische oder betriebliche Sicherheit betreffen. Hier genügen die im BGÖ selbst festgehaltenen Einschränkungsmöglichkeiten für Personendaten, und es braucht keine weitere spezifischere Eingrenzung. Im Übrigen kann das BAZL solche Personendaten gestützt auf Artikel 36 Absatz 3 DSG von Amtes wegen veröffentlichen, wenn unter anderem an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der heute im BGÖ befindliche Ausnahmekatalog die vorgeschlagene Bestimmung nicht entbehrlich macht, da es hier insbesondere nicht um die Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen geht (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Das BAZL kann nämlich keine behördlichen Massnahmen treffen (oder konkret umschreiben und festlegen), solange es nicht über alle nötigen Informationen verfügt, um als Aufsichtsbehörde risikoorientiert Massnahmen zu planen und zu treffen.
Absatz 2 Buchstabe b
Alle unter Artikel 4 der auch für die Schweiz aufgrund des Luftverkehrsabkommens verbindlichen Verordnung (EU) Nr. 376/2014 fallenden Ereignisse, schwere Störungen und Unfälle von bemannten und unbemannten Luftfahrzeugen sind innerhalb von 72 Stunden ab Kenntnisnahme über das EU-Meldeportal an das BAZL zu melden. Artikel 141a Buchstabe d LFV legt zudem fest, dass gestützt auf Artikel 91 Absatz 1 Buchstabe i LFG bestraft wird, wer diese Meldepflicht verletzt.
Wie in Kapitel 4.1.20 Umsetzung Just Culture / Redlichkeitskultur dargelegt, dient die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 der Verbesserung der Flugsicherheit, indem gewährleistet wird, dass für die Sicherheit der Zivilluftfahrt relevante Informationen gemeldet, erfasst, gespeichert, geschützt, ausgetauscht, verbreitet und analysiert werden. Auch hier kann auf das vorne zu Absatz 2 Buchstabe a Gesagte verwiesen werden: Es darf für Unternehmen und Privatpersonen kein Anreiz bestehen, sicherheitsrelevante Informationen zurückzuhalten. Es muss ihnen daher zugesichert werden können, dass ihre Informationen nur zum beabsichtigten Zweck verwendet werden.
Die in der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 enthaltenen Vorgaben sind völkerrechtlicher Natur und in der Schweiz seither direkt anwendbar82. Sie gehen somit den nationalen Vorgaben vor. Es ist aber bisher in Lehre und Rechtsprechung noch nicht, jedenfalls nicht abschliessend, geklärt worden, inwieweit eine EU-Verordnung unter Artikel 4 BGÖ als «Vorbehalt von Spezialbestimmungen» fallen kann.
Mit einer ausdrücklichen Spezialbestimmung im Sinne von Artikel 4 BGÖ ist daher klarzustellen, dass das BGÖ für Meldungen über Ereignisse, die dem BAZL gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zugegangen sind, nicht anwendbar ist.
Absatz 2 Buchstabe c
Hier wird ein dritter Bereich als Einschränkung zum BGÖ eingeführt, der nicht das BAZL, sondern die SUST betrifft und deren Wunsch entspricht. Es kann zur grundsätzlichen Begründung auf die bereits gemachten Ausführungen verwiesen werden. Im Einzelnen ist zu dieser Ausnahme für die SUST noch Folgendes zu ergänzen:
Die SUST ist verantwortlich für die Untersuchung spezifischer Ereignisse. Sie ist keine Aufsichtsbehörde, und es kommt ihr keine generelle Aufsichtspflicht zu. Das Endergebnis der Untersuchungen ist öffentlich zugänglich, stellt keine Verfügung dar und beschränkt oder entzieht keine Berechtigungen oder Rechte von Personen oder Organisationen. Es besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an einer qualitativ hochwertigen Sicherheitsuntersuchung mit wirksamen präventiven Sicherheitsmassnahmen. Die Beschränkung des Öffentlichkeitsprinzips für amtliche Dokumente der SUST, die Grundlage für ihre Sicherheitsberichte bilden, stellen eine verhältnismässige Massnahme dar.
Für alle für das Funktionieren des Rechtsstaates wesentlichen Stellen sowie für direkt Betroffene ist die Akteneinsicht in der VSZV detailliert und abschliessend geregelt. Dies gilt auch für die Koordination der Untersuchungshandlungen und Unterlagen mit den Aufsichts- und Strafbehörden.
Art. 108b
Artikel 108b LFG regelt gegenwärtig die Grundsätze zu normalen und erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen. Da die EU-rechtlichen Vorgaben83 zu den normalen Zuverlässigkeitsüberprüfungen direkt anwendbar84 und hinreichend bestimmt sind, regelt das LFG künftig nur noch die notwendigen, das EU-Recht ergänzenden Bestimmungen für die erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen. Der Randtitel wird aus diesem Grund dahingehend angepasst, als die Bestimmungen in den Artikeln 108b–108i E-LFG nur noch auf die erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen Anwendung finden.
Absätze 1 und 2
Artikel 108b E-LFG wird totalrevidiert und statuiert in Absatz 1 als Zweck der erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung die Prüfung des Sicherheitsrisikos einer Person für den Luftverkehr. Ins Auge gefasst werden entweder Personen, die eine sicherheitsempfindliche Tätigkeit ausüben (z.B. je nach Aufgabe das Sicherheitskontrollpersonal, Besatzungsmitglieder, Sicherheitsverantwortliche eines in der Luftsicherheit tätigen Unternehmens) oder aber im Sicherheitsbereich eines Flughafens unbeaufsichtigt tätig sind (z.B. Instandhaltungs- und Reinigungspersonal). Letztere müssen somit über eine Zugangsberechtigung zum Sicherheitsbereich verfügen. Personen, die nur vorübergehend Arbeiten im Sicherheitsbereich verrichten und begleitet werden resp. unter Aufsicht stehen, müssen hingegen vorgängig keine erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung durchlaufen haben. Mit dem Begriff im Sicherheitsbereich «tätig» sein, werden Passagiere von der Pflicht zur Durchführung einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung ebenfalls ausgeschlossen.
Die Liste jener Stellen, die erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfungen für ihr Sicherheitspersonal durchzuführen haben, wird weiterhin im LFG aufgeführt, jedoch neu unter Absatz 2 von Artikel 108b E-LFG. Der Umfang der Prüfung wird aus Absatz 2 gestrichen und neu unter Absatz 3 geregelt.
Die Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Luftsicherheitspersonals obliegt den betroffenen Bundesorganen im Sinne von Artikel 5 Buchstabe i DSG (Flughafenhaltern und Erbringern von Flugsicherungsdienstleistungen) sowie verschiedenen privaten Akteuren (z.B. den Luftverkehrsunternehmen, Zulieferer von Bordvorräten und Flughafenbedarf, Fracht- und Postunternehmen). Diese Akteure werden neu unter dem Begriff «verantwortliche Stellen» zusammengefasst. Das EU-Recht lässt offen, wer innerstaatlich für die Durchführung der erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung und der damit verbundenen Datenbearbeitung verantwortlich ist, weshalb genauere Vorgaben hierzu im LFG festgelegt werden.
Absatz 2 Buchstaben a und b
Die Auflistung in Absatz 2 führt aus, bei welchen Personen die verantwortlichen Stellen eine erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung durchzuführen haben.
Bereits gemäss geltendem Recht sind das Luftfahrtpersonal und das Flughafenpersonal mit Zugang zum Sicherheitsbereich eines Flughafens einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung zu unterziehen. Flugplätze, die über keinen Sicherheitsbereich verfügen, sind e contrario von der Pflicht zur Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen ausgenommen. Da es sich bei der Verwendung des Begriffs «Luftfahrtpersonal» in Artikel 108b LFG nach allgemeinem Verständnis um Besatzungsmitglieder handelt, wird der Begriff entsprechend geändert. Damit wird ferner Einheitlichkeit bei der Begriffsverwendung mit anderen LFG-Bestimmungen geschaffen.
Absatz 2 Buchstabe a und b umfasst neu auch Personen mit Zugang zu sensiblen Risikomassnahmen in Zusammenhang mit der Informationssicherheit, die damit auch Kenntnis von diesen Massnahmen haben. Damit soll auch dem Schutz vor Cyberangriffen durch Innentäter Rechnung getragen werden. Beim Begriff «sensible Risikomassnahmen» handelt es sich um sicherheitskritische Massnahmen, die erhebliche Auswirkungen auf die Informationssicherheit haben können. Diese Massnahmen können besonders anfällig sein für Missbrauch, Manipulation oder einen gezielten Cyberangriff. Personen, die Zugang zu solchen Massnahmen haben, können potenziell ein Sicherheitsrisiko darstellen, weshalb sie einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung zu unterziehen sind. Beispielhaft können dies die folgenden Funktionen sein:
− Personen, die Administratorenrechte für IT-Sicherheit oder Netzwerke haben und dadurch Berechtigungen vergeben oder ändern können (Verwaltung von Zugangskontrollen);
− Technikerinnen und Techniker oder IT-Sicherheitsverantwortliche, die für die Überwachung und den Schutz kritischer Systeme zuständig sind (Überwachung kritischer Infrastruktur);
− Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die Schlüssel, Passwörter oder andere Authentifizierungsmechanismen verwalten, die für den Schutz sensibler Daten entscheidend sind (Verschlüsselungs- und Authentifizierungsmanagement);
− Spezialistinnen und Spezialisten, die Sicherheitsvorfälle untersuchen und Gegenmassnahmen ergreifen können, um Angriffe zu stoppen oder abzuwehren (Incident Response Team); oder
− Personen, die an der Entwicklung oder Umsetzung von Sicherheitsstrategien in Unternehmen mit hohen Schutzanforderungen arbeiten (Zugang zu sicherheitskritischen Dokumenten und Strategien).
Es obliegt den verantwortlichen Stellen zu definieren, wann ein Zugang zu sensiblen Risikomassnahmen in Zusammenhang mit der Informationssicherheit besteht.
Absatz 2 Buchstaben c und d
In den Buchstaben c und d werden neue Adressaten aufgenommen, bei denen eine erweiterte Zuverlässigkeitsprüfung durchzuführen ist.
Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Skyguide und weiteres externes Personal verfügen mit ihren Unternehmensausweisen und -schlüsseln über einen risikobasierten Zugang zu den Räumlichkeiten von Skyguide. Gemäss Analyse von Skyguide besteht aber ein Restrisiko von Innentätern (Insidern). Personen mit Zugang zu kritischen Rechenzentren sollten daher einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen werden. Zudem sollen, wie bei den Luftverkehrsunternehmen und Flughäfen, auch Personen mit Zugang zu sensiblen Risikomassnahmen in Zusammenhang mit der Informationssicherheit erweitert überprüft werden (Bst. c).
In Buchstabe d wird neu eine generelle Norm statuiert, wonach weitere in der Luftsicherheit tätige Personen einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen werden müssen, wenn nationale oder internationale Vorschriften (z.B. das Luftsicherheitsrecht der EU) dies vorsehen oder wenn diese Personen Zugang zu sensiblen Risikomassnahmen in Zusammenhang mit der Informationssicherheit haben. Diese Regelung soll die folgenden Fälle erfassen:
− Nach der Übernahme von Nummer 11.1.2 Buchstabe b) der Durchführungsverordnung 2022/1174, welche den Anhang der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 geändert hat, müssen alle Sicherheitsbeauftragten (Security Managers) jährlich eine erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung absolviert haben. Betroffen sind somit nicht nur die Sicherheitsbeauftragten der Flughäfen und Luftverkehrsunternehmen, sondern auch solche von Fracht- und Postunternehmen, Erbringern von Flugsicherungsdienstleistungen sowie Zulieferern von Bordvorräten und Flughafenbedarf.
− Erfahrungsgemäss können künftige Anpassungen des EU-Rechts vorsehen, dass weitere Personen zwingend einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung zu unterziehen sind.
− Daneben räumt das EU-Recht den Staaten bei verschiedenen Adressatengruppen ein Wahlrecht ein, wonach sie selbst festlegen können, ob sie diese Personen einer normalen oder erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung unterziehen möchten. Es geht dabei um Personen, die eingestellt werden, um (Zugangs-)Kontrollen oder andere Sicherheitskontrollen in anderen Bereichen als den Sicherheitsbereichen durchzuführen, die unbegleiteten Zugang zu gesicherten Waren und Materialien (Luftfracht und Luftpost, Post und Material von Luftfahrtunternehmen, Bordvorräten und Flughafenlieferungen) haben oder die in Bereichen tätig sind, in welchen die Cybersicherheit eine bedeutende Rolle spiel85. Betreffend Cybersicherheit wird für Personen mit Zugang zu sensiblen Risikomassnahmen in Zusammenhang mit der Informationssicherheit mit der Anpassung des LFG neu eine erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung festgelegt. Ob weitere Personen, bei welchen das EU-Recht ein Wahlrecht statuiert, eine normale oder eine erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung durchlaufen haben müssen, wird in der VSL geregelt. Gemäss aktueller Risikoanalyse wird bei den übrigen, dem Wahlrecht unterstellten Personengruppen eine normale Zuverlässigkeitsüberprüfung verlangt. Sollte sich daran aufgrund der Bedrohungslage etwas ändern, können diese Personengruppen dem Regime von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen unterstellt werden.
Absätze 3–5
Der Umfang einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung wird heute nicht vollständig im LFG abgebildet. Worin sie sich von der normalen Zuverlässigkeitsüberprüfung unterscheidet, darüber gibt aktuell nur das EU-Recht86 Auskunft. Der Klarheit und Vollständigkeit halber wird der Umfang der erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung, insbesondere die Pflicht zur Beurteilung weiterer, mit Blick auf die konkrete Tätigkeit der betroffenen Person relevanter Informationen, neu unter Absatz 3 aufgeführt. Welche Daten gemäss Artikel 108b Absatz 3 Buchstabe d E-LFG überprüft werden, ergibt sich insbesondere aus Artikel 108cc Absätze 2–4 E-LFG (vgl. Ausführungen unten bei Art. 108c). Mit der Verwendung des Begriffs «namentlich» wird jedoch klargestellt, dass darunter auch andere Informationen, als die gemäss Artikel 108c Absätze 2–4 E‑LFG zu beurteilenden Informationen fallen können (vgl. Art. 108f Abs. 1 betr. weiterer Informationen, die der verantwortlichen Stelle vorliegen können). Das EU‑Recht87 gibt in diesem Zusammenhang weiter vor, dass die Prüfung des Strafregisterauszugs sowie des Lebenslaufs und allfälliger Lücken mindestens die letzten fünf Jahre umfassen muss.
Artikel 107a LFG regelt die Datenbearbeitungsbefugnis, insbesondere auch im Umgang mit besonders schützenswerten Personendaten. Bislang war dieser Artikel auch im Hinblick auf die Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen als gesetzliche Grundlage ausreichend. Aufgrund der Ausweitung der Liste der verantwortlichen Stellen gemäss Artikel 108b Absatz 2 E-LFG genügen die Bestimmungen von Artikel 107a LFG nicht mehr: So sind beispielsweise Einzelunternehmen, die in der Luftfrachtsicherheit oder als Zulieferer von Bordvorräten tätig sind, von Artikel 107a LFG nicht erfasst. Die notwendige Datenbearbeitungsbefugnis dieser Stellen wird neu explizit in Absatz 4 von Artikel 108b E-LFG verankert. Ein Sicherheitsrisiko kann sich aufgrund von weltanschaulichen, gesundheitlichen oder strafrechtlichen Informationen ergeben. Damit die verantwortlichen Stellen solche Informationen, sofern ihnen diese vorliegen, in ihre abschliessende Beurteilung miteinbeziehen können, wird die notwendige Befugnis auch für die Bearbeitung von besonders schützenswerten Personendaten nach Artikel 5 Buchstabe c Ziffern 1, 2 und 5 DSG geschaffen.
Angesichts der Einführung der Datenbearbeitungsbefugnis in Absatz 4 wird die Pflicht der verantwortlichen Stellen, bei der betroffenen Person eine ausdrückliche Einwilligung einzuholen, in einen neuen Absatz 5 verschoben.
Die Verfügungsbefugnis des Flughafenhalters wird aus Absatz 3 ebenfalls gestrichen und bildet aus gesetzessystematischen Gründen Bestandteil eines neuen Artikels 108f E-LFG.
Art. 108c
Randtitel
Artikel 108c E-LFG regelt abgesehen von der Weitergabe von Daten durch die verantwortlichen Stellen die Datenbearbeitung durch die Kantonspolizei. Dies soll mit einer Ergänzung im Randtitel zum Ausdruck gebracht werden («2. Zuständigkeit und Datenbearbeitung»).
Absatz 1
Flughafenhalter und die Luftverkehrsunternehmen sind gemäss geltendem EU-Recht zur Einholung und Prüfung umfassender Informationen verpflichtet. Da sie keinen direkten Zugang zu allen für die Zivilluftfahrt sicherheitsrelevanten Informationen haben, liegt die Beurteilung des Sicherheitsrisikos nach wie vor in der Verantwortung der zuständigen kantonalen Polizeistelle. Diese ist daher in jedem Fall beizuziehen. Die Kann-Formulierung im geltenden LFG ist somit nicht mehr korrekt. Das nationale Recht wird daher angepasst und die bestehende «Kann»-Vorschrift im Einklang mit dem EU-Recht als eine Pflicht ausgestaltet.
Da sich mit der Anpassung von Artikel 108b Absatz 2 E-LFG der Kreis der verantwortlichen Stellen, die für die Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen verantwortlich sind, vergrössert, sollen sich alle dort genannten verantwortlichen Stellen zur Beurteilung des Sicherheitsrisikos an die zuständige Kantonspolizeistelle wenden.
Die verantwortlichen Stellen geben der Polizei jene Personendaten bekannt, welche für eine Erhebung und Kontrolle der Informationen gemäss Artikel 108b Absatz 3 E‑LFG notwendig sind.
Absätze 2–5
Das EU-Recht schreibt nicht explizit vor, welche Datenbanken und Informationsquellen die Behörden im Zusammenhang mit der Beurteilung des Sicherheitsrisikos einsehen sollen. Nummer 11.1.3 Buchstabe d) des Anhangs der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 spricht lediglich von «Erkenntnisse und sonstige einschlägige Informationen, die den zuständigen nationalen Behörden zur Verfügung stehen und nach deren Einschätzung für die Eignung einer Person zur Ausübung einer Funktion, die eine erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung erfordert, von Belang sein können». Immerhin legt Nummer 11.0.9 des Anhangs fest, dass die Mitgliedstaaten bei der Feststellung der Zuverlässigkeit einer Person mindestens die strafbaren Handlungen gemäss Anhang II der Richtlinie (EU) 2016/681 des Europäischen Parlaments und Rates88 und die terroristischen Straftaten gemäss der Richtlinie (EU) 2017/541 des Europäischen Parlaments und des Rates89 zu berücksichtigen haben (letztere gelten als disqualifizierende Straftaten).
Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit werden durch die Kantonspolizeistellen nur jene Daten bearbeitet, die für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos zwingend notwendig sind. Bislang bestimmt das LFG, dass die Strafregistereinträge der betroffenen Person geprüft und nachrichtendienstliche Informationen eingeholt werden sollen. Daneben prüft die Polizei heute jedoch auch, ob sicherheitsrelevante Informationen über die betroffene Person in den kantonspolizeilichen Datenbanken sowie jenen des Bundes vorliegen. Auf verschiedene polizeiliche Informationssysteme des Bundesamtes für Polizei (fedpol) haben die Kantonspolizeistellen indessen heute zum Zwecke der Beurteilung des Sicherheitsrisikos in der Luftfahrt keinen Zugriff, da sowohl auf Gesetzes- als auch auf Verordnungsstufe die entsprechenden Grundlagen fehlen. Es handelt sich dabei um folgende Informationssysteme und Indexe:
− Systeme des polizeilichen Informationssystem-Verbund (Art. 10–12 des Bundesgesetzes über die Polizeilichen Informationssysteme des Bundes vom 13. Juni 200890 [BPI]);
− Automatisiertes Polizeifahndungssystem (Art. 15 BPI);
− Nationaler Teil des Schengener Informationssystems (Art. 16 BPI);
− Nationaler Polizeiindex (Art. 17 BPI); und
− Polizeiliches Informationssystem von Interpol (vgl. Art. 3 und 4 der Interpol-Verordnung vom 21. Juni 201391).
Da das Strafregister keine Auskunft über polizeiliche Ermittlungsverfahren liefert und die Informationen des Nachrichtendienstes teilweise andere Zwecke als diejenigen der Polizei verfolgen, ist der Zugriff auf die obgenannten Informationssysteme notwendig, um ein möglichst umfassendes Risikobild erstellen zu können. Daneben haben die Erfahrungen der letzten zwei Jahre gezeigt, dass der Zugriff auf das Zentrale Migrationsinformationssystem (ZEMIS) des Staatsekretariats für Migration (SEM) sowie das Informationssystem Ausweisschriften (ISA) von fedpol für die hinreichende Identifikation der zu überprüfenden Personen notwendig ist. Der Katalog an einzusehenden Datenquellen wird daher in Artikel 108c Absatz 2 Buchstabe c E-LFG erweitert.
Welche Informationssysteme und Datenbanken in welcher Form und welchem Umfang eingesehen werden, regelt Artikel 108c Absatz 2 E-LFG nicht. Die Art und Modalitäten der erforderlichen Zugriffe werden in entsprechenden gesetzlichen Rechtsgrundlagen, gestützt auf welche die einschlägigen Informationssysteme errichtet wurden, im Grundsatz geregelt und in ihrem jeweiligen Ausführungsrecht präzisiert. Die auf Gesetzesstufe zu verankernden Rechte der Kantonspolizeistellen auf ZEMIS (Art. 9 Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich vom 18. Dezember 202092 und ISA (Art. 12 Abs. 2 des Ausweisgesetz vom 22. Juni 200193) sowie den Nationalen Polizeiindex (Art. 17 BPI) sind bereits vorhanden. Mit dieser Teilrevision des LFG werden einerseits die fehlenden gesetzlichen Grundlagen für die polizeilichen Informationssysteme geschaffen, d.h. das BPI ist anzupassen. Andererseits wird der Zweck (Beurteilung des Sicherheitsrisikos zur Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen) sowie der Umfang (Abfrage) auch in den Ausführungsvorschriften dieser Gesetze wo nötig zu ergänzen sein. Es handelt sich um Anpassungen in den folgenden Verordnungen:
− NES-Verordnung vom 15. Oktober 200894;
− RIPOL-Verordnung vom 26. Oktober 201695;
− Polizeiindex-Verordnung vom 15. Oktober 200896;
− N-SIS-Verordnung vom 8. März 201397; und
− Interpol-Verordnung.
Die Grundlagen in den Verordnungen für den Zugriff auf ZEMIS und ISA sind bereits vorhanden. Artikel 9 Buchsstabe a der ZEMIS-Verordnung vom 12. April 200698 sieht unter anderem vor, dass die kantonalen Polizeibehörden zur Personenidentifikation im Abrufverfahren auf ZEMIS zugreifen können. Daneben haben auch die von den Kantonen bezeichneten Polizeistellen zur Identitätsabklärung Zugriff auf ISA. Es ist daher Sache der Kantone, den für die Abklärung des Sicherheitsrisikos im Rahmen von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen verantwortlichen Kantonspolizeien diesen Zugriff zu gewähren.
Mit Blick auf den Zugriff auf den nationalen Polizeiindex ist darauf hinzuweisen, dass dieser künftig durch die sogenannte «Polizeiabfrage-Plattform» (POLAP) abgelöst werden soll. Im Zuge der unter Federführung von fedpol hierfür vorgesehenen Teilrevision des BPI gilt es, die Abrufrechte der Kantonspolizei in POLAP erneut zu regeln.
Bezüglich der Datenbearbeitung kantonaler Informationssysteme (vgl. Art. 108c Abs. 2 Bst. c E-LFG) hat der Bund keine Regelungskompetenz. Diese liegt in der Zuständigkeit der Kantone. Die kantonalen Polizeistellen sollen daher für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos ihre eigenen Informationssysteme einsehen, sofern das kantonale Recht dies erlaubt. Sofern diese Grundlagen fehlen oder Informationen anderer Kantone erforderlich wären, obliegt die Etablierung heute fehlender Rechtsgrundlagen dem jeweiligen Kanton.
Absatz 3 Buchstabe a erlaubt es den zuständigen Kantonspolizeistellen, bei Bedarf bei der Bundesanwaltschaft, der kantonalen Staatsanwaltschaft sowie den Strafgerichten weitere Einkünfte einzuholen. Dies kann dann geboten sein, wenn der Strafregisterauszug einen Eintrag zu einem laufenden Verfahren aufweist, sich aber über die konkreten Umstände des Verfahrens ausschweigt. Buchstabe b statuiert die Bearbeitung von Informationen aus öffentlich zugänglichen Quellen. Informationen aus sozialen Netzwerken, die nur für einen geschlossenen Personenkreis bestimmt sind, gelten nicht als öffentlich zugänglich und dürfen nicht erhoben werden.
Die Änderungen von Artikel 108c Absätze 2 und 3 E-LFG sollen nicht nur die umfassende Beurteilung des Sicherheitsrisikos durch die zuständige Polizei erleichtern und die Qualitätssicherheit gewährleisten, sondern auch die Transparenz und Rechtsgleichheit der Datenbearbeitung bei den zu überprüfenden Personen erhöhen.
Die bislang geltenden Absätze 3 und 4 LFG, welche die Datenbearbeitung im Zusammenhang mit ausländischen Polizeistellen und den verantwortlichen Stellen regeln, werden aufgrund des neuen Absatz 3 nach unten verschoben (neu Artikel 108c Absätze 4 und 5 E-LFG). Inhaltlich werden sie grundsätzlich unverändert übernommen, mit Ausnahme der entsprechenden Anpassung des neuen Adressatenkreises gemäss Artikel 108b Absatz 2 E-LFG («verantwortlichen Stellen» anstelle von «Flughafen-halter und Luftverkehrsunternehmen»). Mit Blick auf datenschutzrechtliche Bestimmungen wird der Umfang der bereits jetzt bearbeiteten, besonders schützenswerten Personendaten präzisiert.
Art. 108d
Von den zuständigen kantonalen Polizeistellen wurden vereinzelt die Festlegung eines Rahmens und konkrete Kriterien für das zu beurteilende Sicherheitsrisiko gewünscht. Eine entsprechende Definition des Sicherheitsrisikos wird nun in Artikel 108d E-LFG eingeführt.
Ein Sicherheitsrisiko besteht gemäss Artikel 108d Absatz 1 E-LFG, wenn aufgrund der erhobenen Daten Zweifel bestehen, dass die betroffene Person die Tätigkeit im Bereich der Luftsicherheit zuverlässig und vorschriftsgemäss ausführt. Die Begriffe «Zuverlässigkeit» und «Vorschriftsmässigkeit» beziehen sich dabei nicht etwa auf die Verlässlichkeit einer Person im arbeitsrechtlichen Sinne. Es geht darum, dass die zu beurteilende Person die aufgrund ihrer Tätigkeit erlangenden Möglichkeiten und Kenntnisse nicht zur Vornahme oder Begünstigung einer widerrechtlichen Handlung gegen die Zivilluftfahrt (ob nun während oder ausserhalb der Arbeitszeit) missbraucht. Artikel 108d Absatz 2 E-LFG listet beispielhaft auf, in welchen Fällen Zweifel an der Zuverlässigkeit der zu überprüfenden Person bestehen können. Auf weitere Konkretisierungen zur Beurteilung des Sicherheitsrisikos auf Gesetzesstufe wird verzichtet. Solche Beurteilungskriterien wurden bisher im vertraulichen Nationalen Sicherheitsprogramm Luftfahrt (NASP) aufgeführt. Es handelt sich dabei hauptsächlich um eine Auflistung von Straftatbeständen. Die Liste soll aus dem NASP herausgelöst, revidiert und klarer beiziehungsweise präziser festgelegt sowie in die VSL integriert werden. Eine Delegationsnorm, wonach das UVEK zum Erlass solcher Beurteilungskriterien ermächtigt ist, ist mit Artikel 122d Buchstabe a LFV bereits vorhanden.
Bei der Beurteilung gelten die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie die konkreten Umstände des Einzelfalls. Das Interesse an der Vermeidung eines widerrechtlichen Eingriffs gegen die Luftsicherheit ist stets gegen das Interesse der Person an der (weiteren) Ausübung ihrer Tätigkeit abzuwägen. Relevant ist dabei insbesondere die Art der Tätigkeit, welche die zu überprüfende Person im Zusammenhang mit der Luftsicherheit ausführt. Bestimmte sicherheitsrelevante Informationen über die betroffene Person können im Hinblick auf ihre Tätigkeit keinen nennenswerten Einfluss auf die Luftsicherheit haben.
Geprüft wurde aufgrund entsprechender Äusserungen in der Vernehmlassung, ob auch Informationen zur finanziellen Lage der betroffenen Person eingesehen werden sollten. Mit Blick auf die Luftsicherheit wäre das primäre Gefährdungsmerkmal eine mögliche Bestechlichkeit, wonach die betroffene Person gegen eine finanzielle Leistung eine widerrechtliche Handlung vornehmen oder eine solche begünstigen könnte. Die finanzielle Lage als solche gibt jedoch nicht unmittelbar Auskunft darüber und gilt primär als Indiz. Die explizite Prüfung von Informationen zur finanziellen Lage für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos steht damit nicht im Vordergrund.
Art. 108e
Aufgrund des neu eingeführten Artikels 108d E-LFG «Sicherheitsrisiko» werden die Grundlagen für die Beurteilung der zuständigen Polizei an die verantwortlichen Stellen neu unter Artikel 108e E-LFG aufgeführt. Dabei wird neu explizit festgehalten, dass diese Beurteilung zu begründen ist. Dies soll dem Umstand Rechnung tragen, dass der Endentscheid, ob eine überprüfte Person angestellt wird oder die Anstellung bzw. die mit der Anstellung verbundene Funktion weitergeführt wird, bei der verantwortlichen Stelle liegt. Stellt die betroffene Person ein Sicherheitsrisiko dar, muss das Anstellungsverhältnis im schlimmsten Fall aufgelöst werden. Ein solcher Entscheid muss hinreichend begründet werden können, insbesondere in jenen Fällen, in welchen die verantwortliche Stelle (Flughafenhalter sowie Skyguide) ihren Entscheid zu verfügen hat (Begründungspflicht).
Um Doppelüberprüfungen innerhalb der Schweiz zu vermeiden, soll es den zuständigen Kantonspolizeistellen ermöglicht werden, eine negative Beurteilung auch anderen kantonalen Polizeistellen, die mit der Beurteilung des Sicherheitsrisikos betraut sind, mitzuteilen (Art. 108e Abs. 2 E-LFG).
Art. 108f
Die Erfahrungen seit der Einführung des Regimes zur Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen haben gezeigt, dass in der Praxis teilweise Unklarheiten bezüglich Prozessablauf und Entscheidverfahren bestehen. Mit der Einführung eines neuen Artikels 108f E-LFG sollen Vorgaben zum Entscheid und zum Rechtsschutz erweitert und präzisiert werden.
Absatz 1
Wie bereits erwähnt, obliegt es der verantwortlichen Stelle, ob sie aufgrund des beurteilten Sicherheitsrisikos eine Zuverlässigkeitsüberprüfung als bestanden bzw. nicht bestanden evaluiert. Sie teilt diesen Entscheid der beurteilten Person mit. Da die zuständige Kantonspolizeistelle über eine grössere Expertise im Bereich Risikobeurteilung von Personen verfügt, sind die verantwortlichen Stellen grundsätzlich gehalten, der Beurteilung der Polizei gemäss Artikel 108e Absatz 1 E-LFG zu folgen. Sofern die verantwortliche Stelle jedoch über weitere Informationen verfügt, die im Ergebnis zu einem anderen Entscheid führen, sollen sie von der polizeilichen Beurteilung ausnahmsweise abweichen können. Dies kann beispielsweise bei innerbetrieblichen und sicherheitsrelevanten Informationen im Rahmen des Arbeitsverhältnisses der Fall sein, die der Polizei nicht vollumfänglich vorliegen.
Absätze 2–4
Dem Flughafenhalter kommt nach wie vor Verfügungsbefugnis zu. Dies gilt neu auch für Skyguide. Eine Verfügung wird unverändert dann erlassen, wenn dies die betroffene Person beantragt. Die übrigen verantwortlichen Stellen sind private (juristische) Personen. Allfällige Änderungen oder Beendigungen des Arbeitsverhältnisses aufgrund eines negativen Entscheides richten sich nach den arbeitsrechtlichen Bestimmungen des Privatrechts.
Die Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen ist ein Massengeschäft. Allein für die Flughafen Zürich AG und den Aéroport International de Genève wurden in diesem Zusammenhang durch die Kantonspolizei Zürich und Genf im Jahr 2022 rund 11 000 bzw. 7500 Sicherheitsrisikobeurteilungen durchgeführt. Die auf Verlangen der betroffenen Person zu erlassende Verfügung des Flughafenhalters und von Skyguide ist daher nur summarisch zu begründen. Artikel 108f Absatz 3 E‑LFG legt fest, dass die Begründung zumindest die Gründe aufführen muss, die zum Ergebnis eines negativen Entscheides geführt haben sowie die damit verbundenen Folgen (z.B. die Beendigung des Arbeitsverhältnisses).
Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs hat die betroffene Person die Akten bei jener Behörde einzuverlangen, welche die entsprechenden Informationen verwaltet (Art. 108f Abs. 4 E-LFG). Dabei gelten die ordentlichen Verfahrensbestimmungen des jeweils anwendbaren Bundesrechts und des kantonalen Rechts. Beispielsweise bleiben Einschränkungen des rechtlichen Gehörs aufgrund von Geheimhaltungsinteressen (vgl. Art. 108 StPO, Art. 63 des Nachrichtendienstgesetzes vom 25. September 201599 ) vorbehalten. Dies wird deklaratorisch im zweiten Satz von Absatz 4 festgehalten.
Art. 108g
Auch die Pflicht zur regelmässigen Wiederholung von Zuverlässigkeitsüberprüfungen wird aufgrund der geänderten Systematik des Gesetzestextes nach unten verschoben und in einem neuen Artikel 108g E-LFG statuiert. Der Artikel bleibt jedoch inhaltlich unverändert. Die Wiederholungsfrist für die erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung richtet sich dabei nach dem einschlägigen EU-Recht und beträgt zwölf Monate100.
Art. 108h
Jeder Staat trägt eigens die Verantwortung für die Durchführung und Akzeptanz einer Zuverlässigkeitsüberprüfung. Um eine Zuverlässigkeitsüberprüfung eines anderen Staates anerkennen zu können, muss deren Ergebnis hinreichend verifiziert werden können. Mit dem neuen Artikel 108h E-LFG wird die Möglichkeit geschaffen, dass die zuständigen Behörden von EU-/EFTA-Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Anerkennung einer in der Schweiz durchgeführten und bestandenen Zuverlässigkeitsüberprüfungen Informationen einholen dürfen. Auch hier gilt, dass nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit die verantwortlichen Stellen nur jene Informationen weitergeben dürfen, die für die Beurteilung der Zuverlässigkeit notwendig sind.
Die Weitergabe dieser Informationen ist indessen nur mit der ausdrücklichen Zustimmung der betroffenen Person erlaubt und muss unter Beachtung der entsprechenden Datenschutzbestimmungen zur Weitergabe von Personendaten ins Ausland erfolgen (Art. 108h Abs. 2 E-LFG).
Art. 108i
Der neue Artikel 108i E-LFG regelt explizit, dass die Kosten für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos, die der zuständigen Kantonspolizei im Rahmen der Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen entstehen, durch die verantwortlichen Stellen zu tragen sind. Dies umfasst nicht nur die eigenen Kosten der Kantonspolizeistellen, sondern auch Gebühren und Auslagen, die anderen inländischen Behörden bzw. ausländischen Polizeistellen gemäss Artikel 108c Absätze 2–4 E-LFG in diesem Zusammenhang anfallen.
Übergangsbestimmung
Neues Recht gilt grundsätzlich ab Inkrafttreten. Für Strafverfahren, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung bei einer kantonalen Strafverfolgungsbehörde oder einem kantonalen Gericht hängig sind, schlägt der Bundesrat jedoch eine strafprozessuale Übergangsbestimmung zur Zuständigkeit vor: Demnach sollen die kantonalen Strafbehörden diese Strafverfahren auch zu Ende führen. Ein Zuständigkeitswechsel im Sinne von Artikel 98 Absatz 1 E-LFG mitten in einem laufenden Verfahren hätte keine Vorteile und scheint nicht effizient.
Für das materielle Strafrecht gilt die Regelung in Artikel 2 StGB.
5.2 Schweizerisches Strafgesetzbuch (StGB)
Art. 237 Ziff. 3
In seinem Bericht «Fehlerkultur: Möglichkeiten und Grenzen ihrer rechtlichen Verankerung» weist der Bundesrat darauf hin, dass insbesondere im Bereich Zivilluftfahrt im Rahmen künftiger, sektorspezifischer Gesetzgebungsprojekte die Abschaffung bestimmter Gefährdungstatbestände (auch) des Kernstrafrechts zu prüfen resp. denkbar sei.101
Mit Artikel 52 StGB kennt der Allgemeine Teil des StGB zwar eine Norm zur ausnahmsweisen Strafbefreiung wegen des Bagatellcharakters einer Tathandlung. Die Bestimmung dient jedoch nicht dazu, bestimmte Delikte generell von der Strafverfolgung auszunehmen. Artikel 52 StGB setzt neben der Geringfügigkeit der Schuld ausdrücklich auch die Geringfügigkeit der Tatfolgen (bezogen auf den entsprechenden Tatbestand) voraus.102 Er ist daher nicht geeignet, die Anwendung von Artikel 237 StGB generell einzuschränken.
Mit Ziffer 3 zu Artikel 237 StGB sollen diejenigen Personen von der Strafverfolgung ausgenommen werden, die fahrlässig und nur mit geringem Verschulden zum Vorfall beigetragen haben und die behördliche Sicherheitsuntersuchung im Rahmen des Zumutbaren unterstützt haben. Dieser Ansatz basiert auf dem Konzept der Redlichkeitskultur (Just Culture), ohne jedoch eine Ereignismeldung gemäss der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zwingend vorauszusetzen. Der gewählte Ansatz soll Verursacherinnen und Verursacher von Gefährdungen für den öffentlichen Verkehr motivieren, durch Unterstützung der Sicherheitsuntersuchung einen Beitrag zur Verhinderung weiterer Vorfälle zu leisten. Im Sinne der Einheit der einschlägigen Rechtsordnung ist als geringes Verschulden ein Verhalten zu verstehen, welches nicht unter Artikel 16 (6) i.V.m. (10) der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 zu subsumieren ist. Bei schwerem Verschulden oder vorsätzlichem Handeln scheidet eine Privilegierung aus. Entsprechend stehen die Betroffenen nur bei leichtem Verschulden vor der Entscheidung, ob sie im Hinblick auf eine mögliche Privilegierung nach Artikel 237 Ziffer 3 E-StGB in der Unfalluntersuchung offen kooperieren und das Einverständnis zur Verwertung entsprechender Auskünfte im Strafverfahren gemäss Artikel 24 VSZV resp. dem neuen Artikel 26 Absatz 2bis E-LFG erteilen wollen oder nicht.
Als behördliche Sicherheitsuntersuchung sind Untersuchungen im Sinn von Artikel 2 Absatz 2 VSZV zu verstehen, welche die technischen, betrieblichen, menschlichen, organisatorischen und systemischen Ursachen und Umstände eines Zwischenfalls untersuchen. Diese Untersuchungen werden in der Zivilluftfahrt, der Seeschifffahrt und im Eisenbahn-, Seilbahn-, Automobil- und Trolleybuswesen von der SUST oder entsprechenden ausländischen Behörden geführt. Wird keine behördliche Sicherheitsuntersuchung durchgeführt, erfolgt auch kein systemischer und in jedem Fall öffentlich zugänglicher Beitrag zur Prävention. Entsprechend können Täterinnen und Täter diesfalls auch nicht von einer strafrechtlichen Privilegierung profitieren.
Was als zumutbare Anstrengung zu verstehen ist, wird die Praxis unter Berücksichtigung der Eigenheiten der einzelnen Verkehrsträger entwickeln. An die Zumutbarkeit sollen jedoch keine überhöhten Ansprüche gestellt werden. Es ist eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen, die das Verhalten der angeschuldigten Person nach dem Vorfall (z.B. Erfüllung bestehender Meldepflichten) wie auch die Kooperation in der Sicherheitsuntersuchung berücksichtigt. Dabei sollte dem Verhalten der Betroffenen unmittelbar nach dem Unfall/Vorfall kein allzu grosses Gewicht beigemessen werden, da die involvierten Personen durch das Ereignis häufig emotional stark belastet sind. Sollte die SUST ausnahmsweise auf der Unfallstelle Befragungen durchführen (was in der Regel nur in Bagatellfällen möglich ist), sich die Betroffenen aber eine Bedenkzeit ausbedingen, sollte dies nicht als unkooperatives Verhalten bewertet werden, sofern die Betroffenen im weiteren Verlauf der Untersuchung offen kooperieren. Weiter müssen auch prozessuale Konflikte mit der SUST nicht zwingend als unkooperatives Verhalten gewertet werden: Den Strafverfolgungsbehörden steht es frei, entsprechende Schritte der Betroffenen als gerechtfertigt zu erachten und damit zum Schluss zu kommen, dass die zumutbaren Anstrengungen zur Unterstützung der Unfalluntersuchung unternommen worden sind. Bezüglich Ermittlungspflicht und Beweislast der Strafverfolgungsbehörden ist anzunehmen, dass sich die Rechtsprechung an der Thematik des Nachweises von Rechtfertigungsgründen orientieren und damit gegebenenfalls den Angeschuldigten ein gewisses Mass an Substantiierungslast bezüglich der geleisteten Anstrengungen zufallen könnte.
Mit der Anwendbarkeit der Strafbarkeitseinschränkung auf alle Artikel 237 StGB unterliegenden Verkehrsträger wird der sektorspezifische Ansatz des Bundesrates mit Blick auf das Gleichbehandlungsgebot für den Bereich des öffentlichen Verkehrs konkretisiert. Unter dem Gesichtspunkt, dass es sich bei Artikel 237 StGB um ein Gefährdungsdelikt handelt und der Tatbestand daher einzig die konkrete Gefährdung von Personen voraussetzt, werden die Interessen der betroffenen Opfer an Strafverfolgung durch die Revision nur geringfügig und damit in einem akzeptablen Umfang beeinträchtigt. Eine Angleichung an den Wortlaut von Artikel 91ter LFG scheidet aus, da die anderen Verkehrsträger im Geltungsbereich von Artikel 237 StGB der Verordnung (EU) Nr. 376/2014 nicht unterliegen und daher kein entsprechende Meldesystem besteht
5.3 Strafregistergesetz (StReG)
Art. 46 Bst. d Ziff. 3
Artikel 46 Buchstabe d Ziffer 3 des Strafregistergesetzes vom 17. Juni 2016103 (StReG) regelt den Zugriff der Kantonspolizeistellen auf das Strafregister-Informationssystem VOSTRA (Abrufverfahren) zur Beurteilung des Sicherheitsrisikos im Rahmen der Durchführung von Zuverlässigkeitsüberprüfungen gemäss LFG. Da die Artikel 108b–108i E-LFG nur noch Bestimmungen zu den erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen enthalten, soll dies in Artikel 46 Buchstabe d Ziffer 3 entsprechend präzisiert werden. Aufgrund des Erlasses neuer resp. geänderter Vorgaben im LFG ist zudem der Verweis und eine Formulierung zu berichtigen.
5.4 Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes (BPI)
Art. 10 Abs. 4 Bst. g, Art. 11 Abs. 5 Bst. g und Art. 12 Abs. 6 Bst. f
Damit die kantonalen Polizeistellen in dem durch fedpol geführten Ermittlungssystem NES zur Beurteilung des Sicherheitsrisikos im Rahmen von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen auf Ermittlungsdaten im Abrufverfahren zugreifen können, sind die diesbezüglichen Normen im BPI zu schaffen. Eine Verankerung dieses Zwecks wird namentlich in den Vorgaben zum System zur Unterstützung gerichtspolizeilicher Ermittlungen des Bundes (neuer Buchstabe g in Artikel 10 Absatz 4 E-BPI), zum System Bundesdelikte (neuer Buchstabe g in Art. 11 Abs. 5 E-BPI) sowie zum System internationale und interkantonale Polizeikooperation (neuer Buchstabe f in Art. 12 Abs. 6 E-BPI) statuiert. Weiter wird der Zweck und Umfang (Abfrage) der Datenbearbeitung in Artikel 11 sowie im Anhang 2 der NES-Verordnung ergänzt (vgl. auch Ausführungen zu Art. 108c in Ziff. 5.1).
Art. 15 Abs. 1 Bst. o, Abs. 3 Bst. j und Abs. 4 Bst. abis sowie Art. 16 Abs. 2 Bst. t und Abs. 5 Bst. l
Gleich wie bezüglich des Zugangs zum Ermittlungssystem NES wird für die Kantonspolizeistellen auch einen Zugriff auf das automatisierte Polizeifahndungssystem (RIPOL) sowie auf den Nationalen Teil des Schengener Informationssystems (N-SIS) im Abrufverfahren geschaffen. Diese Informationen können in Gesamtkontext aller der Kantonspolizei zur Verfügung stehenden Informationen Aufschluss darüber geben, ob eine Person ein Sicherheitsrisiko darstellt oder nicht. Aus diesem Grund werden in Artikel 15 Absatz 1 ein neuer Buchstabe o, in Absatz 3 ein neuer Buchstabe j und in Absatz 4 ein neuer Buchstabe abis im BPI geschaffen sowie in Artikel 16 Absatz 2 ein neuer Buchstabe t und in Absatz 5 ein neuer Buchstabe l eingefügt.
Wie oben unter Ziffer 5.1 zu Artikel 108c E-LFG bereits erwähnt, wird den jeweiligen Verordnungen dieser Systeme näher ausgeführt, auf welche Ausschreibungskategorien von RIPOL und N-SIS die Kantonspolizeistellen zum Zweck der Beurteilung des Sicherheitsrisikos Einsicht haben. Gemäss Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a der RIPOL-Verordnung verfügen die Kantonspolizeistellen zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben bereits über das Recht, Ausschreibungen von Personen und ungeklärten Straftaten abzufragen. Im Zusammenhang mit der Informationsbeschaffung für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos im Rahmen von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen ist eine Abfrage zu Ausschreibungen von ungeklärten Straftaten nicht notwendig. In der N-SIS-Verordnung wird der Zweck und Umfang (Abfrage) sowohl in Artikel 7 als auch in der Matrix in Anhang 3 unter der Ziffer «Personenausschreibungen» ergänzt. Ausgenommen von den Ausschreibungskategorien von Ziffer 1 sind Vermisste und schutzbedürftige Personen gemäss Buchstabe d und h. Diese sind für den Zweck der erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht relevant. Die neu zu gewährenden Abfragerechte auf das N-SIS stehen mit den einschlägigen Vorgaben des Schengen-Rechts – namentlich mit Artikel 34 der Verordnung (EU) 2018/1861104 sowie mit Artikel 44 der Verordnung (EU) 2018/1862105 – im Einklang.
5.5 Eisenbahngesetz (EBG)
Art. 15 Abs. 5
Da es nicht zweckmässig wäre, die Einsicht in amtliche Dokumente der SUST einzig für Unfalluntersuchungen in der Luftfahrt einzuschränken, soll analog Artikel 107d E-LFG die Ausnahme vom BGÖ auch im EBG ergänzt werden (neuer Abs. 5 von Art. 15 E-EBG).
Art. 15b Abs. 2bis
Der Wortlaut von Artikel 24 VSZV, wonach Auskünfte, die von einer Person im Rahmen einer Sicherheitsuntersuchung erteilt werden, nur mit deren Einverständnis in einem Strafverfahren verwendet werden dürfen, wird unverändert in den neuen Absatz 2bis übernommen. Artikel 18a des Seilbahngesetzes vom 23. Juni 2006106 (SebG) und Artikel 1 Absatz 4 des Bundesgesetzes über die Binnenschifffahrt vom 3. Oktober 1975107 (BSG) verweisen auf die Regelungen im EBG, weshalb es dort keine Anpassungen braucht.
6 Auswirkungen
6.1 Auswirkungen auf den Bund
6.1.1 Personelle und finanzielle Auswirkungen
Die mit dieser Teilrevision zu ändernden Bestimmungen führen im Grundsatz zu keinen nennenswerten personellen oder finanziellen Auswirkungen. Allfällige Auswirkungen können durch die verschiedenen Bundesstellen intern kompensiert werden. Im Gegenteil führen diverse Änderungen, insbesondere verfahrensrechtliche, zu einer Reduktion des Arbeitsaufwands (vgl. nachfolgende Ausführungen).
Hingegen können sich finanzielle und personelle Auswirkungen infolge der Umsetzung der Motion Candinas 18.3700 ergeben. Näheres wird hierzu nachfolgend unter Ziff. 6.1.2.8 erläutert.
6.1.2 Auswirkungen im Einzelnen
6.1.2.1 Betriebskonzession und Beschaffungsrecht
Die Ausnahmebestimmung im neuen Artikel 36a Absatz 5 E-LFG stellt klar, dass die Erteilung einer Betriebskonzession nicht als öffentlicher Auftrag nach dem BöB gilt. Die Bestimmung entlastet somit die Konzessionsbehörde davon, ein Verfahren nach dem BöB durchzuführen, womit sich der Aufwand für den Bund nicht erhöht.
6.1.2.2 Besitzstandsgarantie für Landesflughäfen
Die Ergänzung der Bestimmung von Artikel 36abis Absatz 2 (bisher Art. 37u) E-LFG stellt sicher, dass die beiden Landesflughäfen Genf und Zürich auch in ihrem betrieblichen Umfang vor einschränkenden Anordnungen geschützt sind; solche könnten sich auch aus bestehenden oder neuen Bestimmungen des Bundesrechts ergeben. Die ergänzten Bestimmungen haben keine finanziellen oder personellen Auswirkungen auf den Bund.
6.1.2.3 Übertragung von Flugsicherungsdienstleistungen auf ausländische Flugsicherungsdienstleistungs-erbringer
Mit der vorgesehenen örtlichen Entkoppelung von Flugsicherungsdiensten und den hierfür erforderlichen Flugverkehrsdaten sollte es künftig möglich sein, die Kapazität des Luftraums schneller und effizienter an die örtlich und zeitlich stark fluktuierende Verkehrsnachfrage im europäischen Luftraum anzupassen. Aus der damit gewonnenen operationellen Flexibilität von Skyguide sollten potenziell bedeutende Rationalisierungen und eine höhere Kosteneffizienz bei der Erbringung von Flugsicherungsdienstleistungen resultieren. Auf den Bund hat die Übertragungsmöglichkeit von Flugsicherungsdienstleistungen auf ausländische Flugsicherungsdienstleistungserbringer keine finanziellen oder personellen Auswirkungen.
6.1.2.4 Beschränkung des Grundeigentums (Sicherheitszonenplan)
Die Neuregelung des Verfahrens führt beim BAZL zu einem geringen Mehraufwand, da es neu das Genehmigungsverfahren allein durchführt. Eine geringe Entlastung tritt dafür beim GS UVEK ein, das nicht mehr für die Genehmigung zuständig ist. Zudem entfällt der Aufwand für die Koordination der Verfahren mit den Kantonen. Insgesamt ist die Änderung kostenneutral.
6.1.2.5 Erhöhung der Altersgrenze für Helikopterpilotinnen und -piloten
Die Schweiz erlässt mit der Erhöhung des Helikopterpilotinnen- und Helikopterpilotenalters für gewerbsmässigen Personen- und Gütertransport Regelungen, die in der Schweiz geltendem internationalem Recht widersprechen.
Mit der vorgeschlagenen Änderung des Luftfahrtgesetzes wird gemäss den Anliegen der Motionen trotz des Risikos von Schutzmassnahmen der EU bewusst vom Luftverkehrsabkommen mit der EU abgewichen. Die EU-Kommission hat Massnahmen angekündigt, sollte die Schweiz betreffend das Pilotenalter Regelungen erlassen, die von den geltenden Verträgen abweichen. Solche Massnahmen würden das sehr gut funktionierende Luftverkehrsabkommen beeinträchtigen. Um aktuell 2 Helikopterpiloten (Stand: 26. März 2025) zu erlauben, weiterhin alleine zu fliegen, wird vom Gesetzgeber ein Konflikt mit dem Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und der EU in Kauf genommen. Das Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und der EU erlaubt den schweizerischen Luftverkehrsunternehmen die Anbindung an die EU und den schweizerischen Luftfahrtakteuren einen hindernisfreien Marktzugang in die EU sowie gleiche Wettbewerbsbedingungen.
Für den Bund entstehen keine zusätzlichen Mehrkosten, da die bisherigen personellen Aufwendungen für die Prüfung und Bearbeitung von Ausnahmebewilligungen für einzelne Piloten entfallen.
6.1.2.6 Ausdehnung der Strafbestimmungen im Zusammenhang mit Passagierrechten auf Flughäfen
Das BAZL als Durchsetzungsstelle kann die entsprechende Verordnung gegenüber den Flughäfen im gleichen Verfahren durchsetzen wie gegenüber den Luftverkehrsunternehmen, die gleichermassen Adressaten dieser Verordnung sind. Dies bedeutet eine Vereinfachung des Verfahrens und eine Aufwandreduktion bei der Durchsetzungsstelle.
6.1.2.7 Erhöhung des Bussenrahmens für die Durchführung von Verwaltungsstrafverfahren gegen die juristische Person im Zusammenhang mit Passagierrechten
Durch die Erhöhung des Bussenrahmens und der Möglichkeit, bis zu einem Bussenbetrag von 10 000 Franken die Unternehmung ins Recht zu fassen, reduziert sich der Aufwand des BAZL beträchtlich: Es werden zeit- und kostenintensive Voruntersuchungen vermieden, und das Verfahren wird beschleunigt.
6.1.2.8 Gerichtsbarkeit
Die Ausweitung der Bundesgerichtsbarkeit stellt eine weitere Aufgabe für die Strafverfolgungsbehörden des Bundes dar. Fälle mit Bezug zur Luftfahrt, die gemäss geltender Regelung ausschliesslich unter die kantonale Gerichtsbarkeit fallen, werden der Bundesanwaltschaft in der Regel nicht zur Kenntnis gebracht. Die Bundesanwaltschaft kann daher nicht abschätzen, mit wie vielen einschlägigen Fällen zu rechnen sein wird. Zudem ist davon auszugehen, dass die Bundesanwaltschaft heute auch nicht von allen Fällen Kenntnis hat, bei denen eine gemischte oder reine Bundeszuständigkeit vorliegt. Die Bundesanwaltschaft und die Bundeskriminalpolizei werden im Hinblick auf die Umsetzung der Motion noch nicht näher definierte ressourcentechnische Anpassungen vornehmen. Jedoch kommt die Bundeskriminalpolizei bei Strafuntersuchungen im Bereich der Luftfahrt schon heute selten zum Einsatz; sie hat damit keine tragende Rolle. Es wird vorausgesetzt, dass die Kantone und ihre Kantonspolizeien weiterhin ihre Unterstützung im Vollzug gewährleisten. Andernfalls müssten insbesondere bei fedpol im Umfang des Wegfalls der Unterstützung der Kantone neue Ressourcen für den Aufbau der erforderlichen Kompetenzen (insbesondere Mittel und Fachwissen) für die Übernahme der zusätzlichen Aufgaben bereitgestellt werden.
6.1.2.9 Umsetzung Just Culture / Redlichkeitskultur
Art. 20 und Art. 91ter LFG
Aufgrund des Umstands, dass die Bundesanwaltschaft in der Mehrheit der Fälle unabhängig von einer Meldung gemäss Verordnung (EU) Nr. 376/2014 von einem Vorfall Kenntnis erhält und Ereignismeldungen daher im ordentlichen Strafverfahren nur eine geringe Rolle spielen, wird die vorliegende Revision keine signifikanten Auswirkungen auf die Anzahl und Führung von ordentlichen Strafverfahren durch die Bundesanwaltschaft nach sich ziehen.
Bezüglich der Verwaltungsstrafverfahren in der Kompetenz des BAZL ergeben sich keine Veränderungen, da das Amt die Just-Culture-Prinzipien bereits anwendet.
Art. 237 Ziff. 3 StGB
Ziffer 3 von Artikel 237 E-StGB wird zu einer vermehrten Einstellung von Verfahren bei der Bundesanwaltschaft führen. Da eine Einstellung das Ergebnis einer eingängigen Prüfung der Voraussetzungen für die Strafbarkeit bildet, führt dies bei der Bundesanwaltschaft zu keiner Entlastung.
6.1.2.10 Abweichung vom Öffentlichkeitsgesetz
Bei entsprechenden BGÖ-Gesuchen kann künftig auf die neue Bestimmung im LFG verwiesen werden. Es entfallen dem BAZL daher längere Schriftenwechsel mit den Gesuchstellerinnen und -steller und gegebenenfalls Schlichtungsverfahren beim EDÖB, in welchen bisher jeweils im Sinne der Ausführungen zu Artikel 107d LFG argumentiert wurde.
6.1.2.11 Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Luftsicherheitspersonals
Der Zugriff im Abrufverfahren auf die Datenquellen des Bundesamtes für Polizei sowie des Staatssekretariats für Migration gemäss Artikel 108c Absatz 2 Buchstabe b E-LFG bedingt eine Anpassung der entsprechenden Informationssysteme. Dies kann zu einer engeren Zusammenarbeit zwischen der Kantonspolizei und den beiden Bundesbehörden führen. Im Hinblick auf mögliche Anfragen der Polizei bei der Bundesanwaltschaft und beim Bundes- bzw. Bundesstrafgericht aufgrund der Einführung von Artikel 108c Absatz 3 Buchstabe a E-LFG sind ebenfalls entsprechende Kooperationen notwendig.
Die Kosten für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Skyguide für die Durchführung von erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen durch die Polizei werden sich voraussichtlich auf jährlich rund 50 000 Franken belaufen. Die Kosten für eine solche Prüfung fallen grundsätzlich unter die Personalkosten und werden als solche in die Kostenbasis einbezogen, die zur Bestimmung der den Nutzern in Rechnung gestellten Gebühren dient.
6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete
6.2.1 Nebenanlagen
Dass Nebenanlagen neu einer Zustimmung des BAZL bedürfen, ändert für die Kantone und Gemeinden grundsätzlich nichts; sie sind bereits aufgrund des geltenden Rechts verpflichtet, Gesuche für Nebenanlagen dem BAZL zur Prüfung zuzustellen. Infolge des Entscheids des BAZL über die Zustimmung, der für die kantonale Bewilligungsbehörde verbindlich ist, wird diese in der Entscheidfindung entlastet.
6.2.2 Beschränkung des Grundeigentums (Sicherheitszonenplan)
Die Kantone werden im Genehmigungsverfahren dahingehend entlastet, als sie die Einsprachen nicht mehr entgegennehmen und keine Einspracheverhandlungen mehr führen müssen. Da die Kantone bisher für ihren Aufwand Gebühren erheben können, ist die Änderung für sie kostenneutral.
6.2.3 Gerichtsbarkeit
Nach der Umsetzung der Motion Candinas werden alle Strafverfahren im Zusammenhang mit der Aviatik durch die Bundesanwaltschaft geführt. Die Koordinationsaufgaben auf Seiten Kanton werden grösstenteils wegfallen. In denjenigen Kantonen, in welchen die kantonale Staatsanwaltschaft einverstanden ist, wird die Bundesanwaltschaft direkt mit der Kantonspolizei zusammenarbeiten. In der Praxis sind die Kantonspolizeistellen bei Unfällen regelmässig als erste auf der Unfallsstelle und unterstützen die Untersuchungen aktiv nach den Grundsätzen der Rechtshilfe gemäss Artikel 43–53 StPO. Insofern besteht bereits jetzt eine direkte und gut funktionierende Zusammenarbeit im Bereich der Luftfahrt zwischen der Bundesanwaltschaft mit einzelnen Kantonen, sodass die kantonale Staatsanwaltschaft in der Regel nicht mehr involviert werden muss.
6.2.4 Umsetzung Just Culture / Redlichkeitskultur
Art. 20 und Art. 91ter LFG
Bezüglich der kantonalen Strafbehörden gilt im Prinzip das oben in Ziff. 6.1.2.9 für die Bundesanwaltschaft Ausgeführte. Im Rahmen der vorliegenden LFG-Revision ist jedoch vorgesehen, dass die Kompetenz zur Verfolgung luftfahrtrelevanter kern- und nebenstrafrechtlicher Delikte, die nicht an Bord eines Luftfahrzeugs begangen worden sind, ebenfalls in die Bundeszuständigkeit übergeht. Die kantonalen Staatsanwaltschaften und Strafgerichte sind daher von der Umsetzung der Just Culture Prinzipien in den Artikeln 20 und 91ter E-LFG bei Annahme der Kompetenzverschiebung kaum betroffen.
Die Gemeinden sind mangels Zuständigkeit von der Vorlage nicht betroffen.
Art. 237 Ziff. 3 StGB
Nach Inkrafttreten der neuen Zuständigkeitsordnung sind die kantonalen Strafverfolgungsbehörden von der Anpassung des StGB für neue Verfahren aus der Aviatik nicht mehr betroffen. Bezüglich der anderen Verkehrsträger erfolgt jedoch keine Änderung der Zuständigkeit, entsprechend kann Artikel 237 Ziffer 3 StGB zu einer vermehrten Nichtanhandnahme oder Einstellung entsprechender Verfahren führen.
Die Gemeinden sind mangels Zuständigkeit von der Vorlage nicht betroffen.
6.2.5 Alkoholkontrollen durch die Flugplätze
Die vom Flugplatzleiter oder der Flugplatzleiterin angeordneten Alkoholkontrollen werden von den kantonalen Polizeistellen durchgeführt. Sie verfügen bereits über die notwendige Ausbildung, das Fachwissen sowie die Gerätschaften für die Durchführung von Alkoholtests, und führen diese Tests bereits heute bei Besatzungsmitgliedern durch. Daneben wird sich die Anzahl Fälle, in welchen die Kantonspolizei auf Verdacht hin eine Alkoholkontrolle bei am Boden tätigen Personen durchzuführen hat, in Grenzen halten: Am Flughafen Zürich werden es rund 20–30 Fälle pro Jahr sein, am Flughafen Genf gab es in den letzten zwei Jahren nur einen Fall. Die beabsichtigte Gesetzesanpassung bewirkt damit keine nennenswerte finanzielle oder personelle Mehrbelastung.
6.2.6 Verwendung von biometrischen Personendaten
Die Verwendung von biometrischen Personendaten im Passagierabfertigungsprozess erlaubt es den Passagieren, künftig auf das Mitführen von physischen oder elektronischen Bordkarten zu verzichten. Damit führt die Einführung der möglichen Nutzung von Biometrie zu einer Erleichterung der Prozesse, welche die Passagiere befolgen müssen, bevor sie ins Flugzeug steigen. Durch diesen allenfalls effizienteren Passagierabfertigungsprozess könnten die entsprechenden Flughäfen einen Attraktivitätsgewinn erfahren, was sich wiederrum auch positiv auf die Standortkantone auswirken könnte.
Die Verwendung von Biometrie ist freiwillig. Die zusätzlichen Kosten, die durch allfällige Beschaffungen insbesondere von Hard- und Softwaresystemen entstehen, werden durch den entsprechenden Flughafen getragen.
6.2.7 Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Luftsicherheitspersonals
Mit der Ausweitung des Adressatenkreises der zu überprüfenden Personen gemäss Artikel 108b Absatz 2 E-LFG erhöht sich auch der für die zuständigen Kantonspolizeistellen notwendige organisatorische und personelle Aufwand für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos: Durch die Einführung von Artikel 108b Absatz 2 Buchstabe c und d werden künftig rund 2500 weitere Personen (2000 Sicherheitsverantwortliche, 500 Personen bei Skyguide) einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen werden müssen. Die Anzahl Personen mit Zugang zu sensiblen Risikomassnahmen im Zusammenhang mit der Informationssicherheit hängt von der internen Festlegung und der Organisation der jeweils verantwortlichen Stelle ab. Es wird sich in vielen Unternehmen um eine einzelne Person handeln, die zudem bereits Sicherheitsverantwortliche des Unternehmens ist. Es wird daher von zirka 200 zusätzlichen Personen schweizweit ausgegangen.
Bei den Kantonspolizeistellen müssen die entsprechenden Ressourcen geschaffen werden. Da nicht nur die Anzahl der zu überprüfenden Personen, sondern auch jene der verantwortlichen Stellen zunimmt, sind die für diese Zusammenarbeit notwendigen Arbeiten frühzeitig zu initiieren. Dies ist in der Initialphase mit einem entsprechenden Aufwand verbunden. Indessen wird ein Grossteil der Unternehmen, die neu einen Teil ihres Personals überprüfen müssen, ihren Sitz in einem Kanton haben, in welchem die Kantonspolizei bereits mit den Prozessen für erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfungen vertraut ist. Die Kosten für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos sind bei dieser Anzahl Personen niedrig, und sie werden zudem gemäss Artikel 108i E-LFG auf die verantwortlichen Stellen überwälzt (Verursacherprinzip).
Im Hinblick auf mögliche Anfragen der Polizei bei den kantonalen Staatsanwaltschaften und den Strafgerichten aufgrund der Einführung von Artikel 108c Absatz 3 Buchstabe a E-LFG sind entsprechende Zusammenarbeiten notwendig.
Die Anzahl negativer Beurteilungen durch eine Kantonspolizei ist gemäss den Erfahrungen der letzten Jahre sehr gering. Damit wird auch der Aufwand der Weitergabe dieser Beurteilung an andere Kantonspolizeistellen überschaubar sein. Die kantonale Polizei verfügt schon heute über geeignete Mittel und Mechanismen für den Informationsaustausch.
6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft
6.3.1 Betriebskonzession und Beschaffungsrecht
Dass die Erteilung einer Betriebskonzession nicht als öffentlicher Auftrag nach dem BöB gilt, führt dazu, dass die Vergabe dieser Konzessionen dem wirtschaftlichen Wettbewerb entzogen bleibt. Die vorliegende Ausnahmebestimmung ändert an den Verhältnissen nichts, da die Betriebskonzessionen für Flughäfen vor der Revision des BöB auch nicht in deren Anwendungsbereich gefallen sind.
6.3.2 Übertragung von Flugsicherungsdienstleistungen auf ausländische Flugsicherungsdienstleistungs-erbringer
Die Möglichkeit Flugsicherungsdienstleistungen auf ausländische Flugsicherungsdienstleister zu übertragen, fördert den Wettbewerb zwischen den Dienstleistungserbringern und setzt Anreize zur Steigerung der Kosteneffizienz in der Flugsicherungsbranche. Skyguide erhält dadurch die Möglichkeit Dienstleistungen für ausländische Flugsicherungsdienstleister zu erbringen sowie solche von ausländischen Flugsicherungsdienstleistern zu beziehen. Der Wettbewerb zwingt zu innovativen Lösungen (zusätzliche Automatisierung und Digitalisierung), die dazu beitragen den zunehmenden Flugverkehr sicher und Kosteneffizient bewältigen zu können. Ob sich das auch auf die Flugsicherungsgebühren positiv auswirken wird, lässt sich um heutigen Zeitpunkt nicht abschliessend beurteilen. Falls ausländische Flugsicherungsdienstleistungserbringer ihre Leistungen günstiger erbringen können, hätte dies negative Auswirkungen auf die Beschäftigung bei Skyguide. Demgegenüber hat die Chance zusätzliche Dienstleistungen für ausländische Flugsicherungen anzubieten positive Auswirkungen auf die Beschäftigung bei Skyguide.
6.3.3 Erhöhung der Altersgrenze für Helikopterpilotinnen und -piloten
Sollte die EU-Massnahmen gegen die Schweiz ergreifen, nachdem diese von den geltenden Vorschriften bewusst abweichende gesetzliche Regelungen erlässt, könnte dies zu deutlichen Einschnitten im schweizerischen internationalen Luftverkehr führen. Welche Massnahmen die EU vorsehen wird, ist zurzeit unklar, sie hat aber angekündigt, dass sie entsprechende Schritte prüfen werde. In Frage kommen beispielsweise die Aussetzung der Anerkennung schweizerischer Pilotenlizenzen im EU-Gebiet. Dies hätte für sämtliche Schweizer Pilotinnen und Piloten, die international tätig sind, gravierende Folgen, könnten sie doch ihre Rechte im Ausland nicht mehr ausüben. Für Linienpilotinnen und -piloten auf Flächenflugzeugen hätte dies praktisch ein Berufsverbot zur Folge, und sie wären vom Zugang zum internationalen Arbeitsmarkt ausgeschlossen. Schweizerische Luftfahrtunternehmen könnten keine Pilotinnen und Piloten mit einer Schweizer Lizenz auf ihren Flugzeugen einsetzen, wenn sie ausserhalb der Schweiz tätig sind. Die EU verfügt somit über die Möglichkeit, mit ihren Massnahmen die Schweiz im Bereich der Luftfahrt empfindlich zu treffen, da der Marktzugang für schweizerische Unternehmen eingeschränkt werden könnte. Dies könnte auch volkswirtschaftlich negative Auswirkungen zeigen, welche im heutigen Zeitpunkt jedoch nicht bezifferbar sind.
6.3.4 Alkoholkontrollen durch die Flugplätze
Verschiedene Flugplatzleiterinnen und Flugplatzleiter führen beim Flughafenpersonal bei Anzeichen von Angetrunkenheit bereits heute Alkoholkontrollen durch. Für andere kann die Einführung der Alkoholkontrollvorgaben oder die Erweiterung des Adressatenkreises der zu kontrollierenden Personen je nach Anzahl Fällen zu einer administrativen und organisatorischen Mehrbelastung führen. Die administrativen oder strafrechtlichen Folgen einer Alkoholkontrolle können für die betroffene Person in vereinzelten und groben Fällen schwerwiegend sein (Flughafen- oder Fahrausweisentzüge bis hin zu einer möglichen Kündigung). Mit Blick auf die Sicherheit der Zivilluftfahrt sind drastische Folgen in einem schweren Fall jedoch gerechtfertigt.
6.3.5 Verwendung von biometrischen Personendaten
Sofern viele Passagiere die Abwicklung via biometrische Personendaten am Flughafen nutzen, kann allenfalls ein schnellerer Passagierdurchfluss generiert werden. Zudem wird mit der Verwendung von biometrischen Personendaten eine der neusten Technologien verwendet, was die Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz in diesem Bereich stärken kann.
Die Verwendung von Biometrie ist freiwillig. Die zusätzlichen Kosten, die insbesondere durch allfällige Beschaffungen von Hard- und Softwaresystemen entstehen, werden durch den entsprechenden Flughafen getragen.
6.3.6 Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Luftsicherheitspersonals
Neu müssen nebst Flughafenhaltern und Luftverkehrsunternehmen auch Fracht- und Postunternehmen, Bodenabfertigungsunternehmen, kleinere Luftverkehrsunternehmen, Zulieferer von Bordvorräten und Flughafenbedarf sowie Skyguide einen Teil ihres Sicherheitspersonals mit Unterstützung der Kantonspolizei einer erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfung unterziehen. Der finanzielle und personelle Aufwand wird sich mit Ausnahme von Skyguide (rund 500 Personen) aufgrund der tiefen Anzahl zu überprüfender Personen in Grenzen halten. Pro verantwortliche Stelle werden höchstens zwei Personen (eine Sicherheitsverantwortliche oder ein Sicherheitsverantwortlicher und die jeweilige Stellvertretung) benannt. Bei den Personen mit Zugang zu sensiblen Risikomassnahmen im Zusammenhang mit der Informationssicherheit ist wie unter Ziffer 6.2.7 ausgeführt, von zirka 200 zusätzlichen Personen schweizweit auszugehen.
Die Kosten werden durch die Kantonspolizeistelle festgelegt und betragen gegenwärtig zwischen 30 und 120 Franken pro zu überprüfende Person.
Die jeweiligen Unternehmen haben die Zusammenarbeit mit der für sie zuständigen kantonalen Polizeistelle frühzeitig zu initiieren, was einen gewissen organisatorischen Aufwand nach sich zieht.
6.4 Auswirkungen auf die Umwelt
6.4.1 Besitzstandsgarantie für Landesflughäfen
Mit der gesetzlichen Verankerung der Besitzstandsgarantie auch für den Betriebsumfang ändert sich nichts an der bisherigen Praxis. Schon bisher kann der Betrieb, u. a. die Betriebszeiten, nicht ohne weiteres, z. B. infolge umweltrechtlicher Sanierungsverfahren, eingeschränkt werden. Die Anpassung von Artikel 36abis E-LFG hat damit keine Auswirkungen auf die Umwelt.
7 Rechtliche Aspekte
7.1 Verfassungsmässigkeit
Die Vorlage stützt sich auf Artikel 87 BV. Dieser gibt dem Bund die Kompetenz, Vorschriften über die Luftfahrt zu erlassen. Die vorliegende Gesetzesrevision bewegt sich innerhalb des Rahmens dieser Bundeskompetenz.
7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz
Die geplante Revision des LFG betrifft verschiedene Bereiche des Luftverkehrs, in denen sich die Schweiz zur Erfüllung internationaler Vorgaben staatsvertraglich verpflichtet hat. Entsprechende völkerrechtliche Verträge bestehen mit der ICAO, mit der EU sowie mit anderen Staaten. Internationale Verpflichtungen gehen vor allem aus den folgenden zwei Abkommen hervor:
– dem Chicago Abkommen; und
– dem Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und der EU.
Gemäss dem Luftverkehrsabkommen mit der EU sind für die Schweiz neben den in dieser Botschaft erwähnten EU-Verordnungen verschiedene andere EU-Rechtsakte, die grösstenteils technischer Natur sind, im Bereich des Luftverkehrs verbindlich.
Für eine völkerrechtskonforme Umsetzung müssen die auf innerstaatlicher Ebene vorgesehenen Massnahmen mit den internationalen Verpflichtungen kompatibel sein. Dies ist mit Ausnahme der Regelung zum Höchstalter für Helikopterpilotinnen und -piloten für alle Änderungen, die im Rahmen der vorliegenden Teilrevision des LFG vorgeschlagen werden, der Fall. Die Regelung zum Höchstalter verstösst gegen die auch in der Schweiz geltende Verordnung (EU) Nr. 1178/2011. Will der Bundesgesetzgeber die völkerrechtswidrige Umsetzung in Kauf nehmen, so muss er ihr ausdrücklich zustimmen, was die Anwendung der sogenannten Schubert-Praxis zur Folge haben kann (vgl. Ausführungen zu Art. 61 in Ziff. 5.1 oben). Völkerrechtlich bleibt die Umsetzung jedoch rechtswidrig, was, wie unter den Ziffern 6.1.5 und 6.3.3 dargelegt, dazu führen kann, dass die EU geeignete vorläufige Schutzmassnahmen ergreift.
7.3 Erlassform
Die Vorlage enthält wichtige rechtsetzende Bestimmungen, die nach Artikel 164 Absatz 1 BV und Artikel 22 Absatz 1 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002108 (ParlG) in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Der Erlass untersteht dem fakultativen Referendum.
7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse
Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen, die Ausgaben über einem der Schwellenwerte nach sich ziehen, geschaffen, noch neue Verpflichtungskredite resp. Zahlungsrahmen mit Ausgaben über einem der Schwellenwerte beschlossen.
7.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz
7.5.1 Nebenanlagen
Mit dem neuen Erfordernis einer Zustimmung durch das BAZL wird zwar in die Kompetenz der Kantone im Bereich der Raumordnung eingegriffen, die auch die Kompetenz zur Regelung des Baubewilligungsverfahrens enthält. Da dem Bund aber die Kompetenz zur Gesetzgebung über die Luftfahrt zukommt, und da es bei der Beurteilung von Nebenanlagen um Aspekte der Luftfahrt, insbesondere deren Sicherheit, geht, ist der leichte Eingriff in die kantonale Bewilligungshoheit verfassungsmässig zulässig. Infolge des Entscheids des BAZL über die Zustimmung, der für die kantonale Bewilligungsbehörde verbindlich ist, wird diese zudem in der Entscheidfindung entlastet.
7.5.2 Beschränkung des Grundeigentums (Sicherheitszonenplan)
Gemäss geltendem Recht müssen die Standortkantone von Flughäfen die Einsprachen sammeln, die gegen öffentlich aufgelegte Sicherheitszonenpläne erhoben werden. Im Anschluss daran müssen sie mit den Einsprecherinnen und Einsprechern Einigungsverhandlungen durchführen. Gemäss der vorliegenden Änderung werden die Standortkantone dahingehend entlastet, als sie die Einsprachen nicht mehr entgegennehmen und keine Einspracheverhandlungen mehr führen müssen. Diese Aufgabe fällt – analog dem Plangenehmigungsverfahren für Flugplatzanlagen – neu dem BAZL zu. Die Kantone werden aber weiterhin angehört und können sich zu den Sicherheitszonenplänen äussern.
7.5.3 Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Luftfahrtpersonals
Gemäss Artikel 108c E-LFG ist die Kantonspolizei für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos bei erweiterten Zuverlässigkeitsüberprüfungen zuständig. Diese Regelung greift zwar in die Organisationshoheit der Kantone ein, ist jedoch sachlich begründet: Schon vor Einführung des aktuellen Regimes führten Kantonspolizeistellen punktuell Abklärungen im Auftrag von Flughäfen oder Luftverkehrsunternehmen durch. Seit Inkrafttreten der neuen Vorgaben haben sich insbesondere die Kantonspolizeien in Bern, Genf, St. Gallen, Tessin, Waadt und Zürich als bewährte Vollzugsstellen etabliert.
Die Zuweisung der Zuständigkeit an die Kantonspolizei ist auch bei einer allfälligen Ausweitung gerechtfertigt. Die Nähe zu lokalen Strukturen erlaubt eine effizientere und bedarfsgerechtere Umsetzung. Zudem wird die Qualität durch die bestehende interkantonale Zusammenarbeit gefördert.
Artikel 108i E-LFG regelt die Kostentragung: Die für die Überprüfung verantwortliche Stelle hat die Kosten der polizeilichen Risikoanalyse zu übernehmen. Auch wenn dies in die Finanzautonomie der Kantone eingreift, entspricht es dem im öffentlichen Recht verankerten Verursacherprinzip und entlastet letztlich die kantonalen Behörden.
7.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
7.6.1 Umsetzung Just Culture / Redlichkeitskultur
Die bestehende Delegationsnorm von Artikel 20 E-LFG wird redaktionell neugestaltet. Sie wird ergänzt durch die Möglichkeit, dass der Bundesrat weitere Luftfahrzeugkategorien den Normen der Redlichkeitskultur unterstellen und Personen, die mit der Bearbeitung von Ereignismeldungen betraut sind, von ihrer Anzeigepflicht entbinden kann.
7.6.2 Aufbewahrung und Verwertung von Sachen
Ergänzend zur aktuellen Ermächtigung des Bundesrats, den Bau und Betrieb der Flugplätze zu regeln, soll er mit Artikel 36dbis E-LFG auch die Möglichkeit haben, Bestimmungen für die Verwertung von Fundgegenständen und abgenommenen Sachen auf Flugplätzen ähnlich den Bestimmungen in Artikel 77 VPB zu erlassen.
7.6.3 Übertragung von Flugsicherungsdienstleistungen auf ausländische Flugsicherungsdienstleistungserbringer
Bereits heute ist der Bundesrat gemäss Artikel 40b Absatz 5 LFG ermächtigt, auf Verordnungsstufe (VFSD) festzulegen, welche Einschränkungen infolge einer Zusammenarbeit mit ausländischen Flugsicherungsdienstleistungserbringern und Dritten als untragbar gelten und welche Flugsicherungsdienstleistungen von nationaler Bedeutung sind und infolgedessen nicht übertragen werden dürfen. Die Delegationsnorm wird neu marginal ausgeweitet, wonach der Bundesrat auch die Voraussetzungen festlegt, bei welchen Flugsicherungsdienstleistungen im Auftrag ausländischer Anbieter technische und bauliche Einrichtungen sowie das dazugehörige Personal übertragen werden dürfen. Auch dies wird künftig in der VFSD geregelt.
Generelle Einschränkungen bei der Festlegung auf Verordnungsstufe hat der Bundesrat insofern, als er dabei die Vorschriften der EU zur Verwirklichung des Einheitlichen Europäischen Luftraums zu berücksichtigen hat (vgl. Art. 40b Abs. 6 E-LFG).
7.7 Datenschutz
7.7.1 Aufsichtskompetenzen des BAZL
Die notwendigen Datenbearbeitungsbefugnisse für die Wahrnehmung der Aufsichtskompetenzen des BAZL sind bereits vorhanden. Mit Blick auf die mögliche Einsicht in Geschäftsgeheimnisse im Rahmen der Ausübung der Aufsichtsfunktion unterstehen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des BAZL bereits heute dem Amtsgeheimnis.
7.7.2 Alkoholkontrollen durch die Flugplätze
Der Datenschutz infolge von Alkoholkontrollen auf Antrag der Flugplatzleiterin oder des Flugplatzleiters richtet sich im öffentlichen Bereich nach den einschlägigen Bestimmungen, die auch im Strassenverkehrsrecht gelten. Betriebsintern gelten für die Flugplatzleiterinnen und -leiter die Datenbearbeitungsvorgaben gemäss dem Recht der EU, die schweizerische Datenschutzgesetzgebung und das LFG. Informationen über Verfehlungen des Flughafenpersonals und externen Personen müssen bereits heute im Einklang mit den geltenden Datenschutzbestimmungen bearbeitet werden. Auch die Polizei ist aus datenschutzrechtlicher Sicht berechtigt, die Kontrollergebnisse gemäss Artikel 107a LFG an die Flugplatzhalterin oder den Flugplatzhalter weiterzugeben. Weitere Vorgaben im LFG sind somit nicht notwendig.
7.7.3 Datenbearbeitung und Zugriffsrechte
Neu sollen im Rahmen der Marktaufsicht auch Daten von Herstellern, Bevollmächtigten des Herstellers, Importeuren und Händlern von unbemannten Luftfahrzeugen bearbeitet werden dürfen, weshalb diese in die Auflistung unter Artikel 107a Absatz 3 LFG aufgenommen werden.
7.7.4 Verwendung von biometrischen Personendaten
Da es sich bei biometrischen Personendaten, die eine Person eindeutig identifizieren, um besonders schützenswerte Personendaten gemäss Artikel 5 Buchstabe c Ziffer 4 DSG handelt, erfordert deren Verwendung eine Rechtsgrundlage im Gesetz im formellen Sinn. Für die Ausgestaltung der vorgeschlagenen Regelung wird auf die Ziffern 4.1.23 und 5.1 verwiesen. Der Regelungsvorschlag erfüllt die datenschutzrechtlichen Vorgaben für die Verwendung von biometrischen Daten.
7.7.5 Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Luftsicherheitspersonals
Die Änderungen im LFG im Hinblick auf die Zuverlässigkeitsüberprüfungen für das Luftsicherheitspersonal spiegeln grundsätzlich die bereits existierende Praxis wider und präzisieren die bestehenden Normen.
Die Erweiterung des Adressatenkreises (Art. 108b Abs. 2) und der Liste an Informationsquellen, die durch die zuständigen kantonalen Polizeistellen für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos eingesehen werden (Art.108c Abs. 2 und 3 E-LFG), sowie die mögliche Weitergabe von Personendaten ins Ausland (Art. 108h E-LFG), haben einen Einfluss auf den Datenschutz. Die notwendigen Datenbearbeitungsbefugnisse und der Schutz der Daten werden mit den bestehenden und neuen Bestimmungen im LFG sowie dem dazugehörigen Ausführungsrecht jedoch hinreichend geregelt bzw. gewährleistet.