Message relatif à l’approbation de l’Accord entre la Suisse et l’Ukraine concernant la coopération au processus de reconstruction de l’Ukraine

1.1 Situation politico-économique et politique économique extérieure de l’Ukraine

L’Ukraine est en état de guerre (régi par la loi martiale) depuis le début de l’agression militaire russe, le 24 février 2022. Près de 19 % de son territoire (114 500 km²) se trouve sous occupation russe, et quelque 30 % est supposé miné. La ligne de front militaire s’étend sur plus de 1200 km. La guerre a des conséquences démographiques et économiques dramatiques: jusqu’à 7 millions de personnes ont fui à l’étranger, dont environ 65 000 en Suisse. À l’intérieur du pays, 4,6 millions de personnes (environ 12 % de la population) ont été déplacées, et plus d’un million de personnes ont été mobilisées.

Les conséquences économiques de l’agression russe sont très lourdes. L’infrastructure énergétique est la cible d’attaques régulières: la plupart des capacités de production et de transport du courant ont été entièrement ou partiellement détruites. Nonobstant les défis colossaux, l’économie ukrainienne se montre résiliente: après une chute historique de 28,8 % en 2022, le produit intérieur brut (PIB) a augmenté de 5,3 % en 2023 et de 2,9 % en 2024. Malgré une baisse parfois considérable du chiffre d’affaires, la grande majorité des entreprises suisses qui étaient déjà établies en Ukraine avant l’éclatement de la guerre restent présentes dans le pays. Certaines d’entre elles ont même étendu leurs activités et réalisé des investissements substantiels.

Avant la guerre, l’Ukraine avait diversifié ses relations commerciales, notamment par son intégration à la zone de libre-échange approfondi et complet établie avec l’Union européenne (UE). Depuis le début du conflit, les relations économiques avec la Russie et le Bélarus ainsi que le transit par ces pays ont été totalement interrompus; l’UE est alors devenue le principal partenaire commercial de l’Ukraine. Le règlement (UE) 2022/870 et des mesures de libéralisation supplémentaires (comme la suppression totale des droits de douane à l’importation et des contingents) ont renforcé le commerce ukraino-européen entre 2022 et juin 2025. Des mesures similaires ont été prises par le Canada et le Royaume-Uni.

En juin 2022, l’UE a accordé le statut de candidat à l’Ukraine. Les négociations d’adhésion en cours sont liées à des réformes importantes, qui concernent notamment l’État de droit, la lutte contre la corruption et l’administration publique. Un instrument de soutien baptisé «facilité pour l’Ukraine» permet à celle-ci d’obtenir jusqu’à 50 milliards d’euros d’aide financière et technique sur la période 2024–2027. La Suisse fournit divers types de soutien par l’intermédiaire de ses projets de coopération internationale et participe, dans le cadre de sa politique des sanctions, aux mesures décrétées par l’UE à l’encontre de la Russie et du Bélarus.

En juillet 2025, des développements politiques en matière de lutte contre la corruption ont soulevé des préoccupations aussi bien au sein de la société civile ukrainienne qu’auprès des partenaires internationaux. En novembre 2025, les autorités ukrainiennes de lutte contre la corruption ont mis au jour dans le secteur énergétique une vaste affaire de corruption qui a de lourdes conséquences politiques et menace la stabilité du gouvernement du président Volodymyr Zelensky. Les bailleurs de fonds internationaux devraient suivre de près le programme de réformes du gouvernement en général ainsi que les engagements concrets pour atteindre des étapes clés dans le cadre de programmes d’aide financière assortis de conditions. En cas de non-respect des charges, les tranches versées pourraient être revues à la baisse. À l’heure actuelle, ces développements ne devraient pas avoir d’impact direct sur le programme de la Suisse pour l’Ukraine 2025–2028². Les projets de la CI continueront de contribuer à la consolidation des réformes en cours (lutte contre la corruption, transparence, responsabilité devant les citoyens, p. ex.). Les instruments de contrôle prévus aux fins de la mise en œuvre de l’Accord sont considérés comme suffisants (cf. ch. 4). Les parties s’engagent par exemple à lutter contre la corruption et à respecter les normes internationales. La mise en œuvre de l’Accord sera en outre surveillée et fera l’objet d’évaluations et d’audits. En raison du contexte instable, de la portée financière du soutien et du caractère innovant des instruments déployés, une surveillance supplémentaire sera assurée par un prestataire externe. Les risques liés à la mise en œuvre seront analysés en continu.

Les dépenses publiques ukrainiennes, qui ont fortement augmenté ces dernières années en raison de la guerre, s’élevaient à 111,7 milliards de dollars en 2024. Leur financement est assuré en grande partie grâce à l’aide financière étrangère, qui se montait à 42,8 milliards de dollars en 2024. La même année, le déficit budgétaire était de 33,8 milliards de dollars, ce qui représente une diminution de 7,4 % par rapport à 2023. Afin d’augmenter les recettes de l’État, la taxe militaire spéciale est passée de 1,5 % à 5 % au 1^er décembre 2024 et a été étendue aux entreprises individuelles. Elle est perçue entre autres sur les salaires, les dividendes et les ventes immobilières.

La Banque nationale d’Ukraine a suivi une ligne de politique monétaire stable après la dévaluation de la hryvnia en juillet 2022 (taux fixe: 36,57 UAH/USD). Un taux de change flottant s’applique depuis octobre 2023. Grâce à une augmentation des revenus issus des exportations et aux aides reçues de l’étranger, les réserves de change ont pu être portées à 54,7 milliards de dollars (décembre 2025), un montant suffisant pour couvrir les importations pendant cinq à six mois.

La guerre n’a pas les mêmes répercussions dans toutes les régions de l’Ukraine: alors que l’est et le nord-est du pays continuent d’être le théâtre de violents combats, d’autres régions sont uniquement ciblées par des armes à longue portée (missiles, drones). Corollaire: la reprise économique et l’infrastructure logistique se concentrent de plus en plus sur le centre et l’ouest de l’Ukraine. Les ports du Danube et les corridors terrestres occidentaux ont été développés; de grands terminaux de transbordement et de stockage ont vu le jour depuis 2022 le long des frontières avec l’UE. Toutefois, entre octobre 2023 et avril 2024, la frontière avec la Pologne a fait l’objet de blocus par des groupes d’intérêts locaux.

L’inflation s’est élevée à 26,6 % en 2022. Elle est retombée à 5,1 % en 2023 avant de grimper à 12 % en 2024.

1.2 Relations bilatérales et accords bilatéraux
Suisse–Ukraine

L’Ukraine est un partenaire important de la Suisse en Europe de l’Est. Le 8 avril 2025, les États de l’Association européenne de libre-échange (AELE)³ et l’Ukraine ont signé à Kiev l’accord de libre-échange (ALE) actualisé⁴. Depuis l’entrée en vigueur de l’ALE en 2012⁵, le commerce bilatéral de marchandises n’a cessé de croître jusqu’au début de l’agression militaire russe le 24 février 2022, atteignant un volume de plus de 800 millions de francs en 2021. La Suisse a conclu avec l’Ukraine, outre l’ALE, un accord de protection des investissements⁶ en 1997, une convention de double imposition⁷ en 2002, un accord de commerce et de coopération économique⁸ en 1996 et un accord sur la protection du climat⁹ en 2022. Ce vaste cadre économique bilatéral contribue à l’évolution positive des échanges commerciaux et des investissements bilatéraux.

L’Ukraine est un pays prioritaire de la coopération suisse au développement. La CI de la Suisse est présente en Ukraine depuis les années 1990. En 1997, la Suisse et l’Ukraine ont conclu un accord-cadre sur la coopération technique et financière¹⁰. La CI soutient depuis les efforts de réforme qui sont déployés dans ce pays. Elle s’engage en particulier pour l’amélioration du niveau de vie de la population, pour des services publics plus efficaces et pour la promotion d’une croissance économique durable.

1.3 Soutien à long terme de la reconstruction de l’Ukraine et participation du secteur privé

Le Conseil fédéral accorde une importance stratégique au soutien à l’Ukraine et à sa reconstruction, comme le soulignent la stratégie de politique extérieure 2024–2027¹¹ et la stratégie de coopération internationale (stratégie CI) 2025–2028¹². Le 10 avril 2024, il a décidé d’allouer à la reconstruction de l’Ukraine 5 milliards de francs d’ici à 2036. Un montant de 1,5 milliard de francs, provenant du budget de la CI et approuvé par le Parlement en décembre 2024¹³, sera mis à disposition pour les années 2025 à 2028. De ce montant, 500 millions de francs sont prévus pour la participation du secteur privé à la reconstruction de l’Ukraine.

Le Conseil fédéral précise les contours de son soutien dans le programme pour l’Ukraine 2025–2028, qu’il a adopté le 12 février 2025. Ce programme se concentre sur trois volets: la reprise économique, les services publics, et la protection de la population civile et la promotion de la paix. La Suisse s’engage dans différents domaines en Ukraine, notamment le déminage, la paix, les droits de l’homme et le droit international humanitaire, la reconstruction, le renforcement des PME, le soutien aux réformes, la remise en état de l’infrastructure énergétique endommagée, les bons offices, la recherche, la préservation des biens culturels et la migration.

L’une des nouvelles priorités du programme pour l’Ukraine est la participation du secteur privé suisse, le but étant de mettre l’expertise et l’innovation au service de la reconstruction et de mobiliser des investissements privés. À cet effet, le Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR), par l’intermédiaire du Secrétariat d’État à l’économie (SECO), a défini six mesures¹⁴. Celles qui ont trait au secteur privé ne représentent qu’une partie des projets de la Suisse destinés au soutien de l’Ukraine. Les instruments classiques de la CI qui ont fait leurs preuves (coopération au développement et aide humanitaire) continuent d’être utilisés là où ils sont susceptibles de déployer l’effet le plus grand. L’accord de coopération sert de base à la mise en œuvre de la mesure Aides financières dans des secteurs spécifiques, qui consiste en une aide financière à l’Ukraine pour l’acquisition de biens et de services proposés par des entreprises suisses. Cette mesure constitue la pierre angulaire de l’objectif visant à mettre directement à profit l’expertise du secteur privé suisse pour la reconstruction et à exploiter les innovations d’entreprises helvétiques pour réaliser l’ambition de l’Ukraine de se «reconstruire en mieux». Elle a également pour but de favoriser à moyen terme l’établissement de ces entreprises sur le marché local, afin qu’elles effectuent des investissements en Ukraine et génèrent un impact sur le développement.

1.4 Nécessité d’agir et autres solutions étudiées

De nombreuses mesures destinées à soutenir la reconstruction de l’Ukraine se fondent sur des bases juridiques en vigueur, notamment la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internationales¹⁵ (ci-après «loi sur la CI»). Elles englobent la coopération internationale au développement traditionnelle ainsi que la coopération avec des entreprises suisses qui sont déjà actives en Ukraine. La loi sur la CI est appliquée en relation avec la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics (LMP)¹⁶ et celle du 5 octobre 1990 sur les subventions (LSu)¹⁷. La coopération avec le secteur privé en général fait déjà aujourd’hui partie intégrante de la CI de la Suisse; elle s’appuie sur les art. 6 et 11 de la loi sur la CI.

La nécessité d’agir découle de deux questions. Premièrement, il convient d’identifier la base juridique matérielle qui peut fonder la mesure Aides financières dans des secteurs spécifiques, présentée au ch. 1.3. Deuxièmement, étant donné que la mesure implique la livraison de biens et de services, des questions doivent être clarifiées sous l’angle de la législation sur les marchés publics, notamment concernant l’admissibilité, en vertu du droit en vigueur, d’une limitation des appels d’offres aux soumissionnaires provenant de Suisse.

En plus de soutenir l’Ukraine, la mesure Aides financières dans des secteurs spécifiques sert les intérêts de la politique économique extérieure de la Suisse. Elle ne peut donc pas avoir la loi sur la CI en vigueur pour base légale. Si cette loi est formulée de manière très ouverte concernant les formes de coopération, son objectif cible clairement les régions ayant besoin d’aide (objet du soutien). Par le passé, des approches impliquant une aide liée («tied aid») ont été mises en œuvre au titre de la loi sur la CI. La mesure prévue étendrait toutefois considérablement la portée de ces anciennes approches et contreviendrait à la préservation de l’«acquis». La (ré)introduction globale de l’aide liée reviendrait à abandonner un principe fondamental de la CI de la Suisse, qui, vu sa portée, nécessiterait une base légale. Par ailleurs, en soumettant la CI à la LMP, le Conseil fédéral et le Parlement se sont clairement positionnés en faveur de la concurrence (cf. annexe 5, ch. 1, let. d, LMP).

L’instauration, dans la LMP, d’un régime spécifique à un pays donné ou à une situation de reconstruction particulière, comme dans le cas de l’Ukraine, serait contraire au caractère général de la LMP, et ne serait par conséquent pas judicieuse. La mise en œuvre de la mesure Aides financières dans des secteurs spécifiques (privilégiant des entreprises suisses) soulève différentes questions sous l’angle de la LMP. En ce qui concerne l’aide internationale, le champ d’application des marchés publics selon le traité international pertinent (Accord révisé de l’OMC sur les marchés publics [AMP 2012])¹⁸ n’est pas exactement le même que celui prévu par le droit interne (LMP). L’AMP 2012 exclut de son champ d’application les marchés publics ayant pour but de fournir une aide internationale, y compris une aide au développement. Dans la LMP, la disposition d’exception analogue (art. 10, al. 1, let. h, ch. 1) est formulée de manière plus restrictive: seuls sont exclus de son champ d’application les marchés passés dans le cadre de l’aide humanitaire internationale d’urgence ou de l’assistance internationale agricole ou alimentaire. Cette divergence a pour conséquence que, en vertu de la LMP, les marchés publics passés aux fins de l’aide internationale doivent faire l’objet d’un appel d’offres public s’ils ne relèvent pas de l’aide humanitaire d’urgence ni de l’assistance internationale agricole ou alimentaire. Même si l’obligation d’ouvrir les appels d’offres à tous les soumissionnaires étrangers au titre de l’AMP 2012 (art. 6, al. 1, LMP) ne s’applique pas dans le cas d’espèce, le droit suisse prévoit l’obligation d’autoriser les entreprises étrangères qui proviennent d’États accordant la réciprocité à présenter une offre (art. 6, al. 2, LMP). Cette obligation peut être suspendue à tout moment, entièrement ou ponctuellement, par le biais d’une réglementation du même niveau normatif ou d’un niveau supérieur, en l’occurrence le présent traité.

Les bases légales suivantes ont été examinées pour déterminer s’il était nécessaire d’édicter une loi spéciale ou s’il était possible de fonder la mesure sur une loi en vigueur: la loi sur la CI, la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la promotion des exportations¹⁹ et la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur l’Assurance suisse contre les risques à l’exportation (LASRE)²⁰. La loi sur les contributions à la cohésion, appelée à succéder à la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur la coopération avec les États d’Europe de l’Est²¹, fait partie du paquet Suisse–UE et concerne une sélection d’États membres de l’UE. C’est pourquoi la possibilité de compléter cette loi n’a pas été explorée.

Il serait en principe envisageable de compléter la loi sur la CI. La mesure Aides financières dans des secteurs spécifiques est liée à des intérêts économiques de la Suisse. En revanche, la loi sur la CI vise une coopération ouverte motivée par la politique de développement, qui exclut délibérément des conditions favorisant les soumissionnaires suisses (cf. art. 2, al. 2, et art. 5, de la loi sur la CI). Une adaptation ciblée de la loi sur la CI afin d’y intégrer un régime spécifique à l’Ukraine irait à l’encontre du caractère général et transnational de cette loi, et pourrait créer un précédent qui remettrait en question l’égalité de traitement dans le cadre de la CI de la Suisse. Le Conseil fédéral estime certes que la reconstruction de l’Ukraine constitue une tâche nécessitant des mesures extraordinaires à bien des égards, mais il n’a pas l’intention de s’écarter du principe de l’égalité de traitement qui s’applique à la CI. La loi sur la CI n’est donc pas une base appropriée pour déployer le soutien prévu.

L’adaptation de la loi fédérale sur la promotion des exportations en vue de mettre en œuvre la mesure Aides financières dans des secteurs spécifiques n’est pas non plus envisageable. Même si cette loi présente un certain lien matériel, son objet et son but sont totalement différents. Elle se limite par exemple à des prestations d’intérêt général dans les domaines de l’information, du conseil et de la publicité à l’étranger. Une adaptation de la loi fédérale sur l’Assurance suisse contre les risques à l’exportation pour mettre en œuvre une mesure spécifique en Ukraine ne se justifierait pas non plus sur le plan matériel et ne serait pas pertinente, d’autant moins que l’Assurance suisse contre les risques à l’exportation (SERV) a pour mission d’assurer des opérations d’exportation, et non de les financer.

La création d’une nouvelle loi spéciale a également été envisagée. La motion de la Commission de politique extérieure du Conseil des États, qui réclame une loi spéciale pour l’aide à l’Ukraine (mo. 24.3824), n’a pas encore été examinée par le Conseil national. Une telle loi pourrait non seulement réglementer la mise en œuvre de la mesure Aides financières dans des secteurs spécifiques, mais encore prévoir des dispositions régissant l’ensemble du soutien fourni par la Suisse à l’Ukraine. Elle permettrait en outre d’adapter, au besoin, d’autres lois. Toutefois, la création d’une loi pour l’Ukraine ne permettrait pas de résoudre toutes les incertitudes ayant trait à la législation sur les marchés publics (cf. ci-dessus). La Suisse est en outre tributaire de l’engagement de l’Ukraine à respecter un certain nombre de règles, ce qui ne pourrait pas être garanti par une loi fédérale helvétique. Cette option nécessiterait donc, elle aussi, un traité bilatéral.

Pour toutes ces raisons, la conclusion d’un traité international est la meilleure option pour créer la nouvelle base juridique nécessaire. Le traité international, qui est sujet à référendum, constitue une base légale formelle autonome. L’exception prévue à l’art. 10, al. 1, let. h, ch. 2, LMP s’applique au présent traité international. Cette disposition correspond largement à la teneur de l’exception prévue à l’art. II, par. 3, let. e) ii), AMP 2012. Ainsi, la LMP et l’AMP 2012 ne s’appliquent pas aux marchés passés conformément aux procédures ou conditions particulières fixées dans un accord international relatif à la mise en œuvre conjointe d’un projet par les pays signataires²². En l’occurrence, les parties ont fait usage de cette exception. Le présent traité international porte sur un accord international qui concerne la mise en œuvre conjointe d’un projet par la Suisse et l’Ukraine. Dans un accord de ce type, les parties s’entendent sur les principes selon lesquels les adjudications doivent être exécutées dans l’optique de la mise en œuvre des projets.

Étant un accord de niveau normatif égal ou supérieur à la LMP, le présent traité international peut définir une réglementation spécifique qui prime la LMP pour les adjudications. Afin de garantir la sécurité juridique, notamment une procédure d’adjudication conforme à l’État de droit, il a été décidé que celle-ci sera organisée conformément à la LMP, en fonction des besoins de la CI (cf. art. 5 de l’Accord).

Un tel traité est une solution adéquate pour l’Ukraine sur les plans géographique et temporel pour permettre la participation du secteur privé suisse à la reconstruction du pays. Il garantit en outre l’engagement de l’Ukraine à respecter les règles. L’Accord sera soumis au Parlement; comme il prévoit des dispositions importantes qui fixent des règles de droit, il est sujet au référendum (cf. ch. 7.3).

1.5 Déroulement et résultat des négociations

Entre le 1^er mai et le 5 juin 2025, la Suisse (SECO) et l’Ukraine (surtout les ministères de l’Économie, de la Justice et des Finances) ont organisé six tours de négociations et mené des discussions techniques complémentaires concernant l’Accord. Les négociations ont été rapides et constructives, et l’Accord a été signé le 10 juillet 2025, à l’occasion de la Ukraine Recovery Conference qui s’est tenue à Rome. Le résultat des négociations correspond aux objectifs de la Suisse.

1.6 Relation avec le programme de la législature et avec le plan financier, ainsi qu’avec les stratégies du Conseil fédéral

L’Accord s’inscrit dans l’objectif 16 («La Suisse soutient la reconstruction en Ukraine») du message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027²³ et de l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027²⁴. Le projet est donc conforme aux objectifs du programme de la législature. Même s’il n’est pas mentionné dans le message et l’arrêté fédéral précités, il s’inscrit néanmoins dans le contexte du soutien fourni par la Suisse au processus de reconstruction de l’Ukraine.

L’Accord crée la base juridique nécessaire à une participation systématique du secteur privé suisse à la reconstruction de l’Ukraine. Il contribue ainsi grandement à la réalisation des objectifs de la stratégie CI et du programme pour l’Ukraine 2025–2028 (cf. ch. 1.3). Il est en outre conforme à la stratégie économique extérieure définie par le Conseil fédéral en 2021²⁵.

1.7 Classement d’interventions parlementaires

Le projet ne permet de classer aucune intervention parlementaire.

2.1 Projet mis en consultation

Conformément à l’art. 3, al. 1, let. c, de la loi du 18 mars 2005 sur la consultation LCo)²⁶, une consultation est organisée concernant les traités internationaux qui sont sujets au référendum prévu par l’art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst. ou qui touchent des intérêts essentiels des cantons. La consultation a eu lieu du 12 septembre 2025 au 12 novembre 2025.

Le projet mis en consultation contenait l’arrêté fédéral portant approbation de l’Accord entre la Suisse et l’Ukraine concernant la coopération au processus de reconstruction de l’Ukraine ainsi que l’accord négocié et signé par le Conseil fédéral le 10 juillet 2025.

2.2 Récapitulatif des résultats de la procédure de consultation

Le DEFR a reçu un total de 53 avis²⁷ émanant de 24 cantons, de 4 partis représentés à l’Assemblée fédérale, de 2 associations faîtières de l’économie œuvrant au niveau national et de 23 autres milieux et organisations intéressés, dont 3 associations économiques et 20 organisations (en particulier ONG, OBNL, associations, fédérations) qui se consacrent principalement aux questions de développement. Le projet a reçu le soutien de quelque 60 % des participants et il a été refusé par environ 40 % d’entre eux. Tous les cantons ayant donné leur avis approuvent l’Accord, tandis que les organisations de développement le rejettent.

Les raisons d’une approbation de l’Accord sont diverses et variées. Ainsi, de nombreux participants portent un jugement positif sur la participation du secteur privé suisse au processus de reconstruction, estimant que des biens et des services en provenance de Suisse peuvent contribuer à un processus rapide de reconstruction. Les participants se félicitent par ailleurs du choix d’une approche partenariale, qui permettra à l’Ukraine d’être un acteur à part entière dans l’organisation de la mise en œuvre de l’Accord. Ses partisans attendent en outre de l’Accord tout un ensemble d’effets positifs pour les économies suisse et ukrainienne, notamment des possibilités d’investissements à long terme, le renforcement des capacités, le transfert de connaissances, la création d’emplois et la promotion de la compétitivité. Ils s’attendent en outre que l’Accord aura aussi un effet positif sur la situation migratoire. Inscrivant l’Accord dans un contexte géopolitique plus large, ils sont nombreux à souligner l’importance d’une Ukraine stable pour l’économie et la sécurité de la Suisse et de l’Europe. Les partisans de l’Accord comme ses opposants portent un regard positif sur les mesures prévues par celui-ci en matière de lutte contre la corruption et de respect de l’État de droit, des droits de l’homme, de la démocratie et des normes de l’OIT, sans oublier la protection de l’environnement.

Les opposants au projet rejettent la mesure Aides financières dans des secteurs spécifiques, réglementée par l’Accord. Critiquant principalement le retour au concept de l’«aide liée» (tied aid), ils soulignent que cette approche est contraire aux recommandations du Comité d’aide au développement de l’OCDE (CAD). Ils craignent par ailleurs que la participation du secteur privé suisse n’évince des entreprises locales en Ukraine. Certains redoutent que la Suisse ne soit exclue des appels d’offres passés dans le cadre de la facilité pour l’Ukraine de l’UE. Enfin, plusieurs participants rejettent le projet en arguant du fait que les fonds dédiés à la mise en œuvre seront compensés dans la CI.

Les autres points soulevés par les participants portent sur la procédure d’adjudication (critères de durabilité, création de valeur locale, prestations propres fournies par les entreprises suisses, garantie de la participation de PME, p. ex.), le transfert de connaissances et la participation d’associations de l’économie ou d’ONG à la mise en œuvre de l’Accord. Quelques rares participants demandent au Conseil fédéral d’inscrire l’aide pour l’Ukraine dans une loi fédérale limitée dans le temps en lieu et place du présent Accord ou en complément.

2.3 Appréciation des résultats de la procédure de consultation

Le projet de message a été adapté afin que les résultats de la consultation soient pris en compte et que certains aspects soient clarifiés (procédure de passation de marchés, surveillance des mesures portant sur le secteur privé, implication de différents acteurs dans la mise en œuvre du traité, p. ex.).

Au chapitre consacré à la nécessité d’agir et aux autres solutions étudiées (ch. 1.4), des précisions ont été apportées concernant le traité international en tant que nouvelle base légale (formelle) nécessaire. On y explique notamment pourquoi, dans le cas présent, il peut être dérogé au droit suisse des marchés publics. Pour qu’il soit tenu compte des avis exigeant une plus grande implication de différents acteurs (associations économiques, cantons, ONG, organisations humanitaires, p. ex.) dans la mise en œuvre du traité, les informations sur la communication et l’établissement de rapports ont été complétées (ch. 4.2). Les commentaires des dispositions de l’Accord (ch. 5) ont été étoffés en différents endroits. S’agissant du mécanisme de sélection (art. 5), les critères d’adjudication axés sur les résultats envisageables dans la procédure ont été précisés, de même que la participation de l’Ukraine à la procédure de sélection. Les commentaires de l’art. 7 (contrats entre les autorités bénéficiaires et les entreprises suisses) donnent davantage de détails sur la forme prévue et sur la teneur probable des contrats-types. Concernant le soutien à la mise en œuvre (art. 9) ainsi que la surveillance, l’évaluation et l’audit (art. 10), les rôles et responsabilités des différentes tierces parties mandatées par le SECO pour apporter un soutien à la mise en œuvre de l’Accord ainsi que pour surveiller l’impact des projets de reconstruction financés dans le cadre de l’Accord ont été précisés. Enfin, le chapitre consacré à la compatibilité avec d’autres obligations internationales de la Suisse (ch. 7.2) a été enrichi d’informations sur l’évaluation 2025, par les pairs du CAD OCDE, de l’accord de libre-échange actualisé entre les États de l’AELE et l’Ukraine.

La majorité des organisations participant à la consultation (surtout des ONG) ont de nouveau exigé que le financement de l’aide à l’Ukraine soit exclu des crédits d’engagement de la CI²⁸, tandis que d’autres participants ont réclamé le maintien de la compensation dans les budgets de la CI au-delà de l’année 2028.

Le Conseil fédéral s’est déclaré prêt à soutenir l’Ukraine jusqu’en 2036 à hauteur de 5 milliards de francs, le financement pour les années 2025 à 2028 étant réglé par le biais du crédit d’engagement pour l’Ukraine et la région (1,5 milliard de francs) approuvé par le Parlement dans le cadre de la stratégie de CI.

Le Conseil fédéral n’a encore rien décidé s’agissant du financement de l’aide à l’Ukraine pour la période à compter de 2029. Le Parlement et lui prendront une décision dans le cadre du processus ordinaire d’élaboration du plan financier (cf. ch. 6.1.1), le Parlement conservant sa souveraineté budgétaire. L’entrée en vigueur et la durée de l’Accord sont indépendantes de son financement, étant donné que la Suisse ne s’est pas engagée auprès de l’Ukraine dans des paiements concrets.

4.1 Contenu et appréciation de l’Accord

L’Accord réglemente la mise en œuvre de la mesure Aides financières dans des secteurs spécifiques, c’est-à-dire le soutien accordé à l’Ukraine sous la forme d’une aide financière non remboursable afin qu’elle puisse se procurer des biens et des services auprès d’entreprises suisses pour des projets de reconstruction. Il contient notamment des dispositions concernant le mécanisme selon lequel les biens et services à financer seront priorisés et sélectionnés avant d’être achetés conformément aux règles régissant les marchés publics suisses.

L’Accord porte sur la mise en œuvre des mesures du programme pour l’Ukraine 2025–2028 ayant trait au secteur privé (cf. ch. 1.3). Il constitue une solution efficace permettant de tenir compte des défis juridiques liés à la mesure Aides financières dans des secteurs spécifiques (cf. ch. 1.4).

4.2 Mise en œuvre

L’Accord a effet jusqu’en 2036. Il entrera en vigueur dès que les parties se seront mutuellement informées de l’accomplissement de leurs procédures de ratification internes respectives. Il peut être dénoncé à tout moment moyennant un préavis de 3 mois (art. 20, par. 2). Sa mise en œuvre n’appelle aucune adaptation à l’échelon légal.

Différentes instances chargées d’échanger des informations avec les milieux intéressés sont prévues pour la mise en œuvre du programme pour l’Ukraine 2025–2028. Le délégué du Conseil fédéral pour l’Ukraine doit présenter les avancées de cette mise en œuvre notamment à l’organe consultatif du SECO sur l’économie extérieure et à la Commission de la politique économique²⁹, de même que lors des séances d’information organisées régulièrement avec les associations économiques et lors des réunions d’échanges avec les ONG suisses d’une certaine taille présentes en Ukraine. Il est par ailleurs conseillé par la Commission consultative de la coopération internationale³⁰, qui, composée de représentants des milieux scientifiques, de la société civile et de l’économie, informe les commissions parlementaires intéressées à leur demande.

L’ambassade de Suisse en Ukraine, qui répond directement de la mise en œuvre du programme pour le pays et des mesures liées au traité international, est en contact permanent avec les partenaires chargés de cette mise en œuvre (entreprises suisses et ukrainiennes, acteurs de la société civile, autorités aux niveaux étatique, régional et communal).

Le délégué du Conseil fédéral pour l’Ukraine rendra compte de la mise en œuvre du présent Accord dans le cadre de l’information sur le programme pour l’Ukraine 2025–2028. De son côté, le Conseil fédéral informera le public et le Parlement des développements pertinents dans ce domaine, tandis que le DEFR et le DFAE présenteront au Parlement et au public un compte rendu sur l’avancée de la mise en œuvre de la stratégie CI 2025–2028 (programme pour l’Ukraine 2025–2028 compris).

Préambule

Le préambule exprime la volonté commune de la Suisse et de l’Ukraine de renforcer le lien et la coopération qui les unissent depuis longtemps afin de répondre aux besoins urgents liés aux conséquences de la guerre en Ukraine. Les parties s’appuient sur les Principes de Lugano définis lors de la Ukraine Recovery Conference 2022 de Lugano et sur le programme pour l’Ukraine 2025–2028 pour coopérer selon une approche globale dans le but d’améliorer la résilience de l’économie ukrainienne et de promouvoir la reconstruction efficace et durable du pays. Elles reconnaissent le rôle important du secteur privé à cet égard de par son expertise et sa capacité d’innovation. Elles soutiennent en outre l’intégration de l’Ukraine au marché européen.

Les parties réaffirment leur attachement à la démocratie, aux droits de l’homme ainsi qu’aux libertés politiques et économiques fondamentales. Elles s’engagent à prévenir et à combattre la corruption, à promouvoir la transparence et la bonne gouvernance d’entreprise de même que la responsabilité sociétale des entreprises pour le développement durable, et affirment leur volonté d’encourager les entreprises à respecter les directives et principes internationalement reconnus en la matière. Enfin, elles réaffirment leur engagement pour le développement économique et social, la protection de la santé et de la sécurité ainsi que le respect des droits fondamentaux des travailleurs, conformément aux conventions de l’Organisation internationale du travail (OIT) et aux normes internationales.

6.1 Conséquences pour la Confédération

Pour préparer la procédure de consultation, le DEFR a effectué un quick check d’analyse d’impact de la réglementation, qui a mis en évidence la nécessité d’agir au niveau étatique. Compte tenu des dommages colossaux subis par l’Ukraine, seul l’effort international coordonné des bailleurs de fonds publics pourra permettre la reconstruction du pays, laquelle ne peut être financée par des dons privés. L’Accord a effet jusqu’en 2036, ce qui garantit que la Confédération se retirera un jour.

6.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne

L’Accord n’a pas de conséquences sur les finances et le personnel des cantons et des communes, ni sur ceux des villes, des agglomérations et des régions de montagne. En revanche, les conséquences économiques évoquées au ch. 6.3 concerneront en principe l’ensemble de la Suisse.

6.3 Conséquences économiques

Les conséquences économiques du projet sont considérées comme minimes, celui-ci ne représentant pas une réglementation au sens classique du terme. Aucun coût supplémentaire n’est donc à prévoir pour les entreprises suisses. La concurrence internationale sera certes restreinte ponctuellement, mais les effets sur l’ensemble de l’économie seront négligeables. Par ailleurs, les conséquences de ces dépenses publiques sur le PIB devraient être dérisoires.

Le DEFR ne pense pas que la livraison de biens et de services en Ukraine par des entreprises suisses entraînera une augmentation des prix. Il s’agit en effet de projets qui, par rapport à la taille de l’économie ukrainienne, constituent des activités ponctuelles, sans compter que ces livraisons seront restreintes aux biens et aux services dont l’Ukraine a des besoins avérés et pour lesquels les entreprises suisses peuvent offrir une valeur ajoutée. Dans le même temps, l’attribution des marchés aux entreprises suisses conformément aux règles de passation de marchés est effectuée dans une situation de concurrence. Les mesures de soutien en faveur de l’Ukraine ciblent principalement la population concernée, l’économie et les institutions en Ukraine.

Il n’est pas possible de chiffrer les retombées indirectes de ces livraisons pour l’économie suisse, mais elles devraient être similaires ou légèrement plus importantes que dans le cadre de la CI traditionnelle. Ces retombées dépendront notamment de la capacité, le cas échéant, des entreprises suisses de mettre à profit leur expérience et leurs contacts dans le cadre des mesures de reconstruction et, par la suite, d’établir des relations commerciales sur ce marché relativement proche sur le plan géographique.

6.4 Conséquences sociales et environnementales

Le soutien de la Suisse à la reconstruction de l’Ukraine renforce la résilience de la société ukrainienne et contribue ainsi à la sécurité et à la cohésion de l’Europe. Les solutions durables et respectueuses de l’environnement ainsi que les mesures efficaces de prévention de la corruption et de lutte contre la corruption seront privilégiées dans le cadre des projets. La partie ukrainienne est consciente du fait que la Suisse a des propositions prometteuses à cet égard.

7.1 Constitutionnalité

L’Accord se fonde sur l’art. 54, al. 1, Cst., qui dispose que les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération. Par ailleurs, l’art. 184, al. 2, Cst. habilite le Conseil fédéral à signer les traités internationaux et à les ratifier. Enfin, l’art. 166, al. 2, Cst. confère à l’Assemblée fédérale la compétence d’approuver ceux-ci, sauf si leur conclusion incombe au seul Conseil fédéral en vertu d’une loi ou d’un traité international (art. 24, al. 2, LParl; art. 7a, al. 1, de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration [LOGA]⁴⁵). Dans le cas d’espèce, il n’existe aucune loi ni aucun traité qui donnerait au Conseil fédéral la compétence de conclure des traités comme le présent Accord. L’approbation de celui-ci relève donc du Parlement.

7.2 Compatibilité avec d’autres obligations internationales de la Suisse

L’Accord est compatible avec les engagements internationaux de la Suisse, notamment dans le cadre de l’OMC (AMP 2012).

Les marchés ayant pour but de fournir une aide à la reconstruction de l’Ukraine sont considérés comme relevant de l’aide internationale visée à l’art. II, par. 3, let. e) i), AMP 2012 («assistance internationale, y compris une aide au développement»), en particulier lorsqu’il s’agit d’une aide liée (cf. plus loin), comme dans le cas d’espèce. L’aide financière prévue par l’Accord n’est donc pas soumise à l’AMP 2012 (cf. ch. 1.4).

L’Accord entre la Confédération suisse et la Communauté européenne sur certains aspects relatifs aux marchés publics⁴⁶ s’applique à certaines entités contractantes et à certains secteurs qui ne sont pas compris dans le champ d’application de l’AMP 2012 (communes et entreprises ferroviaires pour le transport de voyageurs, p. ex.). Il n’a pas pour but d’étendre le champ d’application à l’accès réciproque aux marchés publics dans le cadre de la coopération internationale et de l’aide au développement conformément aux exceptions prévues par l’AMP 2012. Le SECO ne s’attend donc pas à des conséquences spécifiques en lien avec cet accord bilatéral.

En adoptant la Recommandation du CAD sur le déliement de l’aide publique au développement⁴⁷, la Suisse s’est engagée en 2011, aux côtés des autres membres du CAD de l’OCDE, à fournir, dans la mesure du possible, une aide déliée⁴⁸. Il s’agit d’une recommandation non contraignante. Si l’aide prévue au titre de l’Accord conclu avec l’Ukraine n’affecte pas directement cet engagement, elle engendrera une légère hausse de la part de l’aide liée dans l’ensemble de l’aide au développement fournie par la Suisse, même si la recommandation ne vaut formellement que pour les pays les moins avancés (PMA) et les pays pauvres très endettés (PPTE), mais pas pour les pays à revenu moyen, comme l’Ukraine. Cela va à l’encontre des attentes et des recommandations du CAD. Lors de l’examen 2025 de la Suisse par les pairs, le CAD de l’OCDE a recommandé à la CI Suisse de renoncer à l’aide liée, y compris dans le cadre du soutien à l’Ukraine⁴⁹. L’aide qui sera fournie au titre du présent Accord sera notifiée comme aide liée conformément aux règles du CAD.

Le présent Accord complète l’accord-cadre sur la coopération technique et financière conclu par la Suisse et l’Ukraine en 1997. Il est par ailleurs compatible avec l’ALE entre les États membres de l’AELE et l’Ukraine, actualisé en 2025, qui crée des obligations dans des domaines autres que ceux qui relèvent du présent Accord. L’ALE a notamment pour objectif la création d’une zone de libre-échange, tandis que le présent Accord porte sur l’aide financière et technique apportée à des projets de reconstruction. Par conséquent, le présent Accord ne tombe pas dans le champ d’application de l’accord de libre-échange.

7.3 Forme de l’acte à adopter

L’art. 141, al. 1, let. d, ch. 1 à 3, Cst. prévoit que les traités internationaux sont sujets au référendum s’ils sont d’une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables, prévoient l’adhésion à une organisation internationale, contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou si leur mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales. Le présent Accord ne prévoit pas d’adhésion à une organisation internationale, et sa mise en œuvre n’exige pas l’adoption ou la modification de lois fédérales.

Il reste à déterminer si l’Accord contient des dispositions importantes fixant des règles de droit. En vertu de l’art. 22, al. 4, LParl, sont réputées «fixant des règles de droit» les dispositions générales et abstraites d’application directe qui créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences. Conformément à l’art. 164, al. 1, Cst., on entend par «dispositions importantes» celles qui doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale.

Le présent Accord prévoit surtout des dispositions qui fixent des droits et des obligations pour des entreprises suisses qui participent à la reconstruction de l’Ukraine conformément à l’Accord (cf. art. 3 et 6 de l’Accord), précisent la législation applicable en matière de marchés publics et désignent l’entité contractante (cf. art. 5 de l’Accord). Ces dispositions sont directement applicables, créent des obligations et confèrent des droits. L’Accord contient ainsi des dispositions fixant des règles de droit. De plus, ces dispositions sont à considérer comme importantes dans la mesure où elles devraient faire l’objet d’une loi formelle conformément à l’art. 164, al. 1, Cst. si elles étaient édictées au niveau national.

Par conséquent, l’arrêté fédéral portant approbation de l’Accord est sujet au référendum en vertu de l’art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst.

Liste des abréviations