1C_170/2017

1.

Beim angefochtenen Urteil der Vorinstanz handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG). Verfahrensgegenstand bildet die Aufteilung der abschliessend festgesetzten Untersuchungskosten (Voruntersuchung und Detailuntersuchung). Die Verteilung der Kosten für eine allfällige Sanierung des Standorts wurde demgegenüber in ein separates Verfahren verwiesen. Es liegt somit ein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG vor. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als kostentragungspflichtige ehemalige Grundeigentümerin durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie ist zur Beschwerdeführung berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG).

2.

Gemäss Art. 32c Abs. 1 USG (SR 814.01) sorgen die Kantone dafür, dass Deponien und andere durch Abfälle belastete Standorte saniert werden, wenn sie zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen.

Nach Art. 32d USG trägt der Verursacher die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte (Abs. 1). Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des Standorts beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte (Abs. 2). Das zuständige Gemeinwesen trägt den Kostenanteil der Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind (Abs. 3).

Die Rechtsprechung stellt für die Umschreibung des Verursacherbegriffs auf den polizeirechtlichen Störerbegriff ab (BGE 139 II 106 E. 3 S. 108 ff.). Der Begriff des in die Kostenverteilung einzubeziehenden Verursachers nach Art. 32d USG erfasst in Anlehnung an den polizeirechtlichen Störerbegriff sowohl den Verhaltensstörer, der den Schaden oder die Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter unmittelbar verursacht hat, als auch den Zustandsstörer, der über die Sache, die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat. Abgrenzungskriterium ist, analog zum Störerprinzip, die sog. Unmittelbarkeitstheorie. Nur wer eine Massnahme unmittelbar verursacht hat, gilt als kostenpflichtiger Verhaltensstörer bzw. -verursacher (vgl. Urteil 1C_418/2015 vom 25. April 2016 E. 2.1 f., nicht publ. in: BGE 142 II 232, aber in: URP 2016 S. 449).

Das Verursacherprinzip ist ein Kostenzurechnungsprinzip und bezweckt nicht die Pönalisierung rechtswidrigen Verhaltens. Eine Rechtswidrigkeit der Verursachungshandlung ist daher nicht erforderlich. Die Bedeutung des Verursacherprinzips liegt gerade darin, dass es - im Gegensatz zum Haftpflichtrecht - auch Umweltbeeinträchtigungen erfasst, welche die Rechtsordnung an sich duldet (BGE 142 II 232 E. 3.4 S. 236). Die Pflicht zur Sanierung von Altlasten und zur Tragung der Kosten besteht folglich unabhängig davon, ob die entsprechende Handlung zur Zeit der Verursachung dem Stand der Technik entsprach und behördlich bewilligt war (Urteil 1C_18/2016 vom 6. Juni 2016 E. 3.2.2, in: URP 2016 S. 496).

3.

Umstritten und zu prüfen ist vorliegend, ob die Beschwerdeführerin als Nachfolgebetrieb von Verhaltensverursachern für die Kosten der Untersuchung eines belasteten Standortes belangt werden kann. Das Verhältnis der Aufteilung der Kosten zwischen den Zustandsverursachern (Politische Gemeinde Salmsach respektive Kanton Thurgau als Eigentümer der betroffenen Parzellen) und den Verhaltensverursachern von 10 % zu 90 %, die anteilsmässige Verteilung unter den Verhaltensverursachern sowie die Höhe der Kosten waren dagegen nicht Gegenstand des kantonalen Rekurs- und Beschwerdeverfahrens und werden auch im Verfahren vor Bundesgericht nicht beanstandet.

3.1

Die Beschwerdeführerin bringt vor, im Jahr 1972 sei keine Geschäftsübernahme, sondern nur eine Singularsukzession erfolgt. Der Nachweis, dass die E.A.________ AG, Maschinenbau, neben Aktiven auch unbekannte Passiven der Einzelfirma D.A.________ übernommen habe, sei nicht erbracht.

3.2

Nach Rechtsprechung und Literatur ist für die Rechtsnachfolge bei Verhaltensverursachern zwischen Singular- und Universalsukzession zu unterscheiden.

Die Kostenpflicht des Verhaltensverursachers verbleibt im Fall einer Singularsukzession als persönliche Schuld bei diesem und geht nicht auf den Rechtsnachfolger über (BGE 139 II 106 E. 5.3.1 S. 116). Im Fall der Universalsukzession hingegen kann die Kostenpflicht des Verhaltensverursachers durch Erbgang oder bei Vermögens- oder Geschäftsübernahme auf den Rechtsnachfolger übergehen, so bei der Geschäftsübertragung mit Aktiven und Passiven gemäss aArt. 181 OR (vgl. BGE 142 II 232 E. 6.3 S. 240; 139 II 106 E. 5.3.2 S. 116 f. insb. mit Hinweis auf HANS U. LINIGER/CURDIN CONRAD, Altlastenrechtliche Störerhaftung und Rechtsnachfolge bei Unternehmenstransaktionen, in: Liber amicorum für Rudolf Tschäni, 2010, S. 229 ff., insb. S. 237 ff.). Die analoge Anwendung von aArt. 181 OR hat für altlastenrechtliche Kostenansprüche zur Folge, dass die mit dem übertragenen Geschäft verbundenen und vor dem Zeitpunkt der Schuldübernahme begründeten Schulden als öffentlich-rechtliche Pflichten auf den Übernehmer übergehen. Eine Übertragung der Kostentragungspflicht des Verhaltensverursachers von einem Einzelunternehmer auf eine Gesellschaft setzt somit eine Geschäfts- bzw. Betriebsübergabe, mithin die Übertragung sämtlicher Aktiven sowie insbesondere auch den Übergang sämtlicher Passiven gestützt auf aArt. 181 OR voraus.

3.3

3.3.1

Wie dem Handelsregister zu entnehmen ist, wurde die Kollektivgesellschaft C.A.________ am 13. März 1947 gegründet und am 10. August 1948 aufgelöst. Die Aktiven und Passiven wurden von der Einzelfirma D.A.________ übernommen, welche das Grundstück weiter nutzte. Am 15. Mai 1972 wurde die E.A.________ AG gegründet, die die Tätigkeit weiterführte. Sie beabsichtigte gemäss Handelsregisterauszug, nach der Gründung von der Einzelfirma D.A.________ Waren und angefangene Arbeiten, Maschinen und Werkzeuge sowie den Goodwill für Organisation und Kundschaft zusammen für total Fr. 100'000.-- zu erwerben. Am 8. Juni 1972 wurde die Einzelfirma D.A.________ infolge Geschäftsverkaufs im Handelsregister gelöscht und die E.A.________ AG eingetragen. 1998 wurde die E.A.________ AG in B.A.________ AG umbenannt.

In § 2 der Statuten der E.A.________ AG wurde festgehalten, dass "die Gesellschaft beabsichtigt, von der Einzelfirma D.A.________, Salmsach, Waren und angefangene Arbeiten im Werte von Fr. 45'000.--, Maschinen und Werkzeuge von Fr. 45'000.-- käuflich zu erwerben, sowie eine Goodwillleistung von Fr. 10'000.-- zu erbringen". Beim Übernahmepreis von Fr. 100'000.-- handelte es sich gemäss § 3 der Statuten um das gesamte Aktienkapital, welches in die Übernahme des Betriebs von A.________ investiert wurde. A.________ war ausserdem Aktionär und Verwaltungsrat der neu gegründeten Gesellschaft.

3.3.2

In ihrem Schreiben vom 25. Juni 2015 an das Amt für Umwelt führte die Beschwerdeführerin sodann Folgendes aus: "Die E.A.________ AG hat soweit wie möglich die Produktion von Holzbearbeitungs-Maschinen in Sonderkonstruktion fortgeführt. Dabei wurde aber schon damals auf eine umweltfreundliche Arbeitsweise geachtet. Die von unserem Vorgänger rund um die Halle stehenden Trägerabschnitte wurden nach und nach entsorgt, der eingebrochene Holzboden im südlichen Hallenteil erneuert. Auch wurde nur mit neuwertigem Material gearbeitet, sodass ein mechanisches Entrosten, wie dies bei unserem Vorgänger üblich war, entfallen konnte. Die Maschinenteile wurden auch nicht mehr im Farbspritz-Verfahren grundiert sondern durch Anstrich und Rollen lackiert, um Farbnebel zu verhindern. Für die metallischen Abfälle (Späne und Sägeabschnitte) stand eine Mulde der Firma F.________ bereit. Der kleine Anteil an Restmüll wurde über die örtliche Müllabfuhr beseitigt."

Wie die Vorinstanz zu Recht geschlossen hat, ergibt sich aus diesen Ausführungen, dass die Beschwerdeführerin selber davon ausgeht, dass die E.A.________ AG die Einzelfirma D.A.________ übernommen hat. Zudem waren sich die Verantwortlichen der E.A.________ AG gewisser durch die Tätigkeit des übernommenen Betriebs verursachter Umweltbeeinträchtigungen durchaus bewusst.

3.3.3

Gestützt auf diese tatsächlichen Feststellungen (vgl. E. 3.3.1 und 3.3.2 hiervor) hat die Vorinstanz zutreffend gefolgert, dass eine Geschäftsübernahme im Sinne von aArt. 181 OR erfolgt ist.

4.

4.1

Die Beschwerdeführerin rügt, im Zeitpunkt der Betriebsübergaben 1948 und 1972 habe keine rechtliche Grundlage für eine Sanierungs- und Kostentragungspflicht bestanden. Eine Rechtsgrundlage sei erstmals mit Art. 12 des Bundesgesetzes vom 16. März 1955 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (AS 1956 1533; aGSchG [1955]; Inkrafttreten am 1. Januar 1957) geschaffen worden. Indes gehe die Vorinstanz fälschlicherweise von einer Bedrohung für die Gewässer aus. Der Standort liege zwar in der Nähe des Bodensees, eine Sanierungspflicht würde jedoch auch fernab jedes Gewässers bestehen, da einzig das Schutzgut Boden betroffen sei. Art. 12 aGSchG (1955) könne somit nicht als Grundlage für eine bereits damals bestehende Sanierungs- und Kostentragungspflicht herangezogen werden.

4.2

Die Vorinstanz hat erwogen, mit Art. 12 aGSchG (1955) habe eine genügende Rechtsgrundlage bestanden, um negative Auswirkungen auf die Gewässer zu verhindern. Die Tätigkeiten der Einzelfirma D.A.________ von 1948 bis 1972 seien in unmittelbarer Nähe zum Bodensee und zur Aach erfolgt.

Das BAFU teilt die Auffassung der Vorinstanz, wonach Art. 12 aGSchG (1955) im zu beurteilenden Fall eine hinreichende Rechtsgrundlage bildet, um eine Haftung der Beschwerdeführerin als Verhaltensverursacherin zu begründen.

4.3

Das Bundesgericht hat unter Hinweis auf die Lehre erwogen, dass die Kostenpflicht bei der Übernahme eines Geschäfts mit Aktiven und Passiven gemäss aArt. 181 OR nur übergeht, wenn im Zeitpunkt der Übernahme eine Rechtsgrundlage für die Haftung bestand (vgl. Urteil 1C_18/2016 vom 6. Juni 2016 E. 4.4, in: URP 2016 S. 496; siehe auch Jean-Baptiste Zufferey/Isabelle Romy, Die finanzielle Verantwortlichkeit von Gesellschaften innerhalb von Wirtschaftsgruppen für die Sanierungskosten von Altlasten, 2008, S. 24 f.).

Weiter hat das Bundesgericht entschieden, dass Art. 12 aGSchG (1955) eine solche hinreichende gesetzliche Grundlage bildet, um den Verursacher von Verunreinigungen des Grundwassers zur Kostentragung zu verpflichten. Denn nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 12 aGSchG (1955) sind Zustands- und Verhaltensstörer verpflichtet, die Kosten für Massnahmen der Behörden zur Abwehr bzw. Behebung von Gewässerverunreinigungen zu tragen (BGE 91 I 295 E. 3b S. 302 f.). Mit Art. 8 des Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 (AS 1972 950; aGSchG [1971]; Inkrafttreten am 1. Juli 1972) wurde diese auf der Auslegung von Art. 12 aGSchG (1955) basierende Praxis schliesslich explizit im Gesetz verankert (vgl. Botschaft vom 26. August 1970 zu einem neuen Gewässerschutzgesetz, BBl 1970 II 446 f.; siehe zum Ganzen Urteil 1C_18/2016 vom 6. Juni 2016 E. 4.4, in: URP 2016 S. 496). In BGE 142 II 232 E. 6.4.1 S. 240 f. hielt das Bundesgericht hierzu fest, dass Art. 8 aGSchG (1971) eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Überwälzung von Kosten im Zusammenhang mit behördlichen Ersatzvornahmen darstellt, sofern die von den Ablagerungen ausgehende Umweltgefährdung ein Gewässer betraf (siehe ferner auch BGE 139 II 106 E. 3.3 S. 112). Dabei beurteilt sich die Frage, ob die Voraussetzung einer Sanierungspflicht gegeben ist, nach heutigem Wissensstand. Sofern eine Umweltbehörde heute zum Ergebnis kommt, dass von einem belasteten Standort eine Gewässergefährdung ausgeht und das aGSchG (1955) oder das aGSchG (1971) im massgeblichen Zeitpunkt - vorliegend im Zeitpunkt der Geschäftsübernahmen - bereits in Kraft war, ist diese Voraussetzung erfüllt (vgl. BGE 142 II 232 E. 6.4.1 S. 240 f. und den Kommentar von Denis Oliver Adler, Aktuelle Entwicklungen im Altlastenrecht: Neue Urteile des Bundesgerichts, URP 2016 S. 520 f.).

Vor Inkrafttreten des aGSchG (1955) untersagte bereits Art. 21 des Bundesgesetzes betreffend die Fischerei vom 21. Dezember 1888 (BBl 1889 I 44), Stoffe, die auf Grund ihrer Zusammensetzung oder ihrer Menge den Fisch- oder Krebsbestand schädigen könnten, mittelbar oder unmittelbar in die Fischgewässer "einzuwerfen oder einfliessen zu lassen" (vgl. hierzu auch Zufferey/Romy, a.a.O., S. 25). Das aGSchG (1955) hat diesen Schutz auf alle Gewässer (nicht nur die Fischgewässer) ausgedehnt. So umfasst der Geltungsbereich alle ober- und unterirdischen natürlichen und künstlichen, öffentlichen und privaten Gewässer mit Einschluss der Quellen (Art. 1 aGSchG [1955]). Zugleich wurde mit Art. 12 aGSchG (1955) im Bereich des Gewässerschutzes erstmals eine gesetzliche Grundlage für die Überwälzung von Kosten im Zusammenhang mit behördlichen Ersatzvornahmen geschaffen.

4.4

Im Zeitpunkt der Übernahme der Kollektivgesellschaft C.A.________ durch die Einzelfirma D.A.________ im Jahr 1948 war Art. 12 aGSchG (1955) noch nicht in Kraft. Indem die Vorinstanz die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf diese Bestimmung dazu verpflichtet hat, den Verhaltensverursacheranteil von 1 % der 1948 aufgelösten Kollektivgesellschaft C.A.________ zu tragen, hat sie Bundesrecht verletzt.

4.5

Zu klären ist, ob Art. 12 aGSchG (1955), welcher im Zeitpunkt der Übernahme der Einzelfirma D.A.________ durch die E.A.________ AG im Mai / Juni 1972 noch in Kraft war, im zu beurteilenden Fall herangezogen werden kann.

4.5.1

Gestützt auf die technische Untersuchung vom 23. Oktober 2013 im Rahmen der Voruntersuchung nach Art. 7 AltlV beurteilte das kantonale Amt für Umwelt den Standort (einzig) hinsichtlich des Schutzgutes Boden gemäss Art. 12 AltlV als belastet und sanierungsbedürftig (Überschreitung einzelner Sanierungswerte gemäss Anhang 3 AltlV). Hingegen wurden bei den durchgeführten Grundwasseruntersuchungen im Grundwasser keine Schadstoffgehalte über einem Konzentrationswert gemäss Anhang 1 AltlV festgestellt. Der Standort wurde weder hinsichtlich des Schutzguts des Grundwassers (vgl. Art. 9 AltlV) noch hinsichtlich des Schutzguts der oberirdischen Gewässer (vgl. Art. 10 AltlV) als überwachungs- oder sanierungsbedürftig eingestuft. Bei der gestützt auf Art. 14 AltlV vorgenommenen Detailuntersuchung vom 7. Juli 2014 konnte der sanierungsbedürftige Bereich auf der Parzelle Gbbl. Nr. 554 bezüglich des Schutzgutes Boden eingegrenzt werden. In der Folge wurde ein Nutzungsverbot bis zur Sanierung der sanierungsbedürftigen Bodenfläche auf der Parzelle Gbbl. Nr. 554 angeordnet (vgl. zum Ganzen Entscheid des Amts für Umwelt vom 13. April 2016 Sachverhalt lit. G. ff.).

4.5.2

Der fragliche Standort ist somit (einzig) hinsichtlich des Schutzgutes Boden sanierungsbedürftig. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, wäre die Sanierungspflicht auch dann zu bejahen, wenn sich der Standort nicht in der Nähe des Bodensees und der Aach befinden würde.

Im Zeitpunkt der Geschäftsübernahme im Mai / Juni 1972 existierte zwar in Bezug auf die Schutzgüter des Grundwassers und der oberirdischen Gewässer eine gesetzliche Grundlage zur Sanierungs- und Kostentragungspflicht. Da vorliegend jedoch von den kantonalen Behörden keine Gewässergefährdung belegt wird und das Schutzgut Gewässer damit nicht betroffen ist, kann Art. 12 aGSchG (1955) nicht als Haftungsgrundlage herangezogen werden. Hinsichtlich des betroffenen Schutzgutes Boden fehlte hingegen eine solche (bundes-) gesetzliche Grundlage zur Kostentragung des Verursachers. Diese wurde erst mit dem Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 geschaffen (AS 1984 1122; Inkrafttreten am 1. Januar 1985; vgl. insoweit aArt. 59 USG [1983]; zur Entstehungsgeschichte vgl. auch Alain Griffel, Basler Kommentar BV, 2015, N. 1 ff. zu Art. 74 BV). Dass im kantonalen Recht im Zeitpunkt der Geschäftsübernahmen 1948 und 1972 in Bezug auf das Schutzgut Boden eine Haftungsgrundlage bestanden hätte, ist nicht ersichtlich und wird von den Vorinstanzen auch nicht behauptet.

5.

5.1

Im Sinne einer Eventualbegründung hat die Vorinstanz ausgeführt, selbst wenn eine Universalsukzession bzw. der Übergang der Passiven gemäss aArt. 181 OR und/oder eine genügende Haftungsgrundlage im Zeitpunkt der Geschäftsübernahme zu verneinen wäre, sei vorliegend von einem Übergang der Kostentragungspflicht für die Untersuchung des belasteten Standorts auf die Beschwerdeführerin auszugehen. Die Verhaltensverursachereigenschaft sei mit einer Realobligation vergleichbar. Dies habe zur Folge, dass die Sanierungspflicht an dem die Belastung verursachenden Betriebsteil haften bleibe. Entsprechend genüge es, wenn wie vorliegend eine tatsächliche Betriebsfortführung gegeben sei.

5.2

Die Vorinstanz stützt ihre Auffassung auf die Lehrmeinung von LINIGER/CONRAD (vgl. E. 3.2 hiervor). Die beiden Autoren halten fest, dass man anstelle eines eigentlichen Übergangs der öffentlich-rechtlichen Verhaltensverursachereigenschaft in Folge einer Geschäftsübernahme gemäss aArt. 181 OR zur Begründung auch anführen könne, dass die Verhaltensverursachereigenschaft gar nicht übergehe, sondern vielmehr am eigentlichen "Betriebsteil", welcher die Belastung "verursacht" habe, haften bleibe. Durch die Geschäftsübernahme wechsle der Betrieb den Eigentümer, wobei die Verhaltensverursachereigenschaft ähnlich einer "Realobligation" mit dem Betrieb verbunden sei. Dass im Zeitpunkt der Übernahme eine gesetzliche Grundlage für die Pflicht zur Übernahme der Sanierungskosten existiert habe, sei nicht erforderlich (vgl. LINIGER/CONRAD, a.a.O., S. 240 f.).

5.3

Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Während die Zustandsverursachereigenschaft an der Herrschaft über das belastete Grundstück und damit an einer sachenrechtlichen Qualifikation anknüpft, wird dem Verhaltensverursacher ein bestimmtes Verhalten zum Vorwurf gemacht und nicht der Umstand, dass er an einem schadstoffbelasteten Grundstück dinglich berechtigt ist. Die Konstruktion über eine Art "Realobligation" überzeugt in Bezug auf den Verhaltensverursacher daher nicht.

An der bisherigen Rechtsprechung, welche bei einer Geschäftsübernahme im Sinne von aArt. 181 OR verlangt, dass im Übernahmezeitpunkt eine Rechtsgrundlage für die Haftung bestand (vgl. Urteil 1C_18/2016 vom 6. Juni 2016 E. 4.4, in: URP 2016 S. 496, und E. 4.3 hiervor), ist festzuhalten.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Beschwerdeführerin ist von der Kostentragungspflicht betreffend die Untersuchung des Standorts Register Nr. 4441 S 01 zu befreien. Damit sind zugleich die mitangefochtenen Entscheide des Amts für Umwelt vom 13. April 2016 und des Departements für Bau und Umwelt vom 20. September 2016 aufgehoben. Das Amt für Umwelt wird über die Verteilung der Kosten der Untersuchung neu zu entscheiden haben, wobei die Ausfallkosten von 17 % je zur Hälfte von der Politischen Gemeinde Salmsach und vom Kanton Thurgau zu tragen sein werden (vgl. § 24 Abfallgesetz/TG und Entscheid des Amts für Umwelt vom 13. April 2016 E. 5 a.E.). Die Sache ist zu neuem Entscheid an das Amt für Umwelt und zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Den kommunalen und kantonalen Behörden sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG). Hingegen hat der Kanton Thurgau die obsiegende Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).