Neugestaltung des Finanzausgleichs

Zusammenfassung

Botschaft vom 14. November 2001 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA)

Ausgangslage

Der Föderalismus als eines der tragenden Prinzipien der schweizerischen Verfassung hat in den letzten Jahrzehnten zusehends an Substanz eingebüsst. Eine schleichende Zentralisierung hat Schritt für Schritt die Kantone in ihrem Gestaltungs- und Handlungsspielraum eingeengt, während dem Bund immer mehr Kompetenzen - auch in an sich kantonalen Zuständigkeitsbereichen - übertragen worden sind. Parallel zu dieser Entwicklung erhöhte sich auch der Anteil der zweckgebundenen Finanztransfers des Bundes an die Kantone, womit diese in zunehmende staats- und finanzpolitische Abhängigkeit des Bundes gerieten.

Mittlerweile umfassen die Übertragungen an die Kantone insgesamt rund einen Viertel der Gesamtausgaben des Bundes. Davon werden lediglich 25 Prozent in der Form von nicht zweckgebundenen Mitteln ausgerichtet. Der überwiegende Anteil ist an bestimmte Aufgaben, Projekte oder Objekte sowie an die Erfüllung von Normen und Standards gebunden. Hinzu kommt, dass Bundessubventionen in vielen Fällen neben der Anreizfunktion auch noch eine Umverteilungsfunktion im Rahmen des Finanzausgleichs zu berücksichtigen haben. Diese Vermischung von Anreiz- und Umverteilungsfunktion führt in der Regel zu hohen Subventionssätzen, die vor allem ressourcenschwache Kantone zu einer nicht bedarfsgerechten Politik verleiten können. Unter diesen Vorzeichen besteht je länger desto mehr die Gefahr, dass eine kantonale Politik, welche für die jeweilige Bevölkerung eigenständige Schwerpunkte zu setzen vermag, zur blossen Fiktion verkommt. Der Föderalismus gerät in Bedrängnis. Somit ist auch der Wettbewerb der Ideen und der unterschiedlichen Lösungsansätze gefährdet. Dies wiederum hat zur Folge, dass das staatspolitische Innovationspotenzial, das föderalen Strukturen innewohnt, nicht mehr im erwünschten Ausmass zum Tragen kommen kann.

Der Bundesrat unterbreitet mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben (NFA) zwischen Bund und Kantonen ein kohärentes Reformprojekt zur Stärkung und Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Schweiz. Zu diesem Zweck legt er mit dem Botschaft ein erstes Paket vor, welches sämtliche notwendigen verfassungsrechtlichen Modifikationen sowie das total revidierte Bundesgesetz über den Finanzausgleich enthält. Die Änderungen auf Verfassungsstufe werden Anpassungen in zahlreichen Spezialerlassen erfordern, dies sowohl in den aufgabenbezogenen als auch in den bereichsübergreifenden Bundesgesetzen. Die entsprechenden Anträge wird der Bundesrat nach der Durchführung der obligatorischen Volksabstimmung zum Bundesbeschluss sowie nach einem allfälligen Referendum zum Bundesgesetz im Rahmen einer zweiten NFA-Botschaft dem Parlament unterbreiten.

Kernanliegen dieser Vorlage ist es, Bund und Kantone in ihren jeweiligen Rollen zu stärken. Dies setzt eine Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung voraus. Ferner soll die bundesstaatliche Zusammenarbeit effizienter ausgestaltet, die interkantonale Zusammenarbeit substanziell ausgebaut und der Finanzausgleich unter den Kantonen wirkungsvoller und vor allem politisch steuerbar gestaltet werden. Die NFA beruht im Wesentlichen auf vier Pfeilern, die sich gegenseitig bedingen und ergänzen:

In zahlreichen Aufgabenbereichen überlagern sich heute Kompetenzen und Finanzströme und führen somit zu Doppelspurigkeiten, unklaren Verantwortlichkeiten und einer zunehmenden Abhängigkeit der Kantone vom Bund. Mit der angestrebten Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung soll deshalb wieder Ordnung in das Gefüge der bundesstaatlichen Aufgabenerfüllung einkehren. Die Kantone werden in ihrer Eigenstaatlichkeit und damit in ihrem Handlungs- und Gestaltungsspielraum gestärkt. Umgekehrt kann sich der Bund vermehrt seinen eigentlichen nationalen Aufgaben widmen und, in Anwendung des Subsidiaritätsprinzips, in jenen Bereichen materiell und finanziell Einfluss nehmen, die einer einheitlichen Regelung bedürfen. Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz, wonach Nutzniesser sowie Kosten- und Entscheidungsträger identisch sein müssen, kann dank der Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung vermehrt zum Tragen kommen. Klare Verantwortlichkeiten der Kantone werden die Stellung der kantonalen Parlamente und Regierungen sowie der Stimmberechtigten auf kantonaler Ebene stärken. Die Bevölkerung wird vermehrt entscheiden können, welche politischen Schwerpunkte sie in ihrem unmittelbaren Umfeld setzen möchte. Eine verstärkte Übertragung von Aufgaben an die Kantone heisst aber nicht, 26 verschiedene und untereinander nicht kompatible Systeme zu propagieren. Zum einen soll, wenn sich dies als unabdingbar erweisen sollte, der Bundesgesetzgeber auch bei kantonalen Aufgabenbereichen im Sinne einer Rahmengesetzgebung Leitplanken setzen können. Zum anderen werden die Kantone vermehrt zusammenarbeiten und gewisse Aufgaben gemeinsam wahrnehmen müssen, was vermehrt zu untereinander abgestimmten und kompatiblen Lösungen führen wird.

Gerade in einem kleinräumigen Bundesstaat wie der Schweiz können manche Aufgaben auch nach einer Aufgabenentflechtung sinnvollerweise nur gemeinsam von Bund und Kantonen erbracht werden. Dazu müssen aber neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen zwischen Bund und Kantonen eingeführt werden. Statt Einzelobjekte nach aufwandorientierten Kriterien zu subventionieren, sollen vermehrt Mehrjahresprogramme mittels Global- oder Pauschalsubventionen zum Tragen kommen. Dabei obliegt dem Bund die strategische Führung einschliesslich eines entsprechenden Controllings, während die Kantone auf operativer Ebene bestimmen, wie sie die Vertragsziele erreichen wollen. Wo diese neuen Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen inskünftig zum Einsatz kommen, entfällt das System der aufwandorientierten Inputsteuerung. Neu wird über ein vereinbartes Ziel gesteuert und so die erwünschte Wirkung einer Massnahme in den Mittelpunkt staatlichen Handelns gestellt (Outputsteuerung).

Angesichts der wirtschaftlichen und sozialen Lebensräume, deren Grenzen immer seltener den Kantonsgrenzen entsprechen, müssen heute mehr denn je kantonale Aufgaben im horizontalen Verbund erfüllt werden. Um die Kantone auf diese Herausforderung vorzubereiten und sie in staats- und finanzpolitischer Sicht zu stärken, sieht die NFA eine substanziell ausgebaute interkantonale Zusammenarbeit mit einem Lastenausgleich vor. Kantone, die für umliegende Kantone Zentrumsleistungen erbringen, sollen für ihre Leistungen entsprechende Abgeltungen erhalten. Interkantonale Organe sollen, unter Beachtung des Legalitätsprinzips und der direktdemokratischen Kontrolle, rechtssetzende Normen erlassen dürfen, um auf neue Situationen und Herausforderungen rasch und sachgerecht reagieren zu können. Dabei kommt dem Bund die Aufgabe zu, die Kantone zur horizontalen Zusammenarbeit zu befähigen. Ihm sind aus diesem Grund minimale prozedurale Kompetenzen einzuräumen. Sie erlauben ihm, unter bestimmten Voraussetzungen und auf Antrag der Kantone nicht kooperationswillige Gliedstaaten zur horizontalen Zusammenarbeit zu verpflichten. Dieser Zwang kann sich als notwendig erweisen, soll der Föderalismus in seiner Substanz erhalten bleiben. Scheitert die interkantonale Zusammenarbeit, wird es unweigerlich zu einem verstärkten Zentralisierungsschub und damit zu einer Aushöhlung der föderalen Strukturen kommen. Aufgaben, die aus staats- und finanzpolitischer Sicht sinnvollerweise in horizontaler Zusammenarbeit erfüllt werden, müsste in diesem Falle der Bund erbringen.

Der Finanzausgleich im engeren Sinn zwischen den Kantonen unterscheidet neu zwischen einem Ressourcen- und einem Lastenausgleich. Damit wird der Ausgleich gezielter und effektiver.

Der Ausgleich zwischen den ressourcenstarken und den ressourcenschwachen Kantonen wird gegenüber dem heute geltenden System ausgebaut. Neben den ressourcenstarken Kantonen beteiligt sich an dessen Finanzierung neu auch der Bund. Er stellt eine genügende Mittelausstattung aller Kantone sicher. Das heutige undurchsichtige, komplizierte und nur für wenige Spezialisten durchschaubare System wird durch einen transparenten und nachvollziehbaren Finanzausgleich ersetzt. Das eidgenössische Parlament wird die Möglichkeit erhalten, die Eckwerte des Ressourcenausgleichs festzulegen. Damit wird der Finanzausgleich, der die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone verringern soll, politisch steuerbar. Der Ressourcenindex, der die finanzielle Leistungsfähigkeit der Kantone misst, ist in seiner Konzeption nicht manipulierbar und verzichtet, im Gegensatz zum heute geltenden Finanzkraftindex, bewusst auf die Berücksichtigung von Lastenelementen. So wird beispielsweise künftig die kantonale Steuerbelastung nicht mehr als Kriterium für die Bemessung der finanziellen Leistungsfähigkeit eines Kantons herangezogen, sondern ausschliesslich das fiskalisch ausschöpfbare Steuer- bzw. Ressourcenpotenzial eines Kantons erfasst. Auf diese Weise sollen in Zukunft Fehlanreize und Zielkonflikte vermieden werden.

Übermässige und unbeeinflussbare Lasten der Kantone, die ihnen auf Grund geografisch-topografischer Gegebenheiten oder ihrer spezifischen Bevölkerungsstruktur erwachsen, sollen vom Bund mittels eines entsprechenden Lastenausgleichs gezielt ausgeglichen werden. Auch dieser Ausgleich wird in seinem Umfang vom eidgenössischen Parlament festzulegen sein und ist somit politisch steuerbar.

Um den Übergang vom alten zum neuen Ausgleichssystem abzufedern, ist ein Härteausgleich vorgesehen. Dieser wird von Bund und Kantonen finanziert und ist als Übergangshilfe konzipiert. Zahlungen aus dem Härteausgleich werden gezielt nur an ressourcenschwache Kantone ausgerichtet. Die Ausgleichsbeträge werden nicht der Teuerung angepasst und nur so lange ausgerichtet, wie der Ressourcenindex der betreffenden Kantone das schweizerische Mittel unterschreitet. Die Weiterführung des Härteausgleichs ist zudem alle vier Jahre auf Grund eines Wirkungsberichtes grundsätzlich zu überprüfen.

Die Instrumente der NFA wurden bereits mit Blick auf die Botschaft einer ersten Wirkungsanalyse unterzogen. Einerseits zeigt eine qualitative Untersuchung auf, ob die gesteckten staats- und finanzpolitischen Ziele erreicht werden können. Andererseits geben verschiedene quantitative Analysen Aufschluss über die finanziellen Auswirkungen auf den Bund und die einzelnen Kantone. Die Expertise zu den qualitativen Wirkungen der NFA führt zu einer positiven Gesamtbeurteilung des Reformvorhabens: Die NFA verstärkt die Stärken und verringert die Schwächen des schweizerischen Föderalismus. Die Aufgabenentflechtung ist eine zielgerichtete Massnahme und darf daher in ihrem Umfang nicht mehr weiter verringert werden. Die Neuausrichtung der Zusammenarbeit von Bund und Kantonen verspricht eine erhöhte Ziel- und Wirkungsorientierung wie auch eine effizientere Mittelverwendung. Die anvisierte Institutionalisierung der interkantonalen Zusammenarbeit stärkt die Rolle der Kantone im Bundesstaat, während der interkantonale Lastenausgleich den Anbieterkantonen von Zentrumsleistungen leistungsgerechte Entschädigungen ermöglicht. Das neue Ausgleichssystem mit strikter Trennung zwischen Ressourcen- und Lastenausgleich ist überzeugend. Der neue Ressourcenindex zur Bemessung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone ist dem heutigen Finanzkraftindex bezüglich Methodik und Aussagekraft weit überlegen. Die angesprochenen Grundelemente der NFA-Mechanik sind wesentlich entscheidender als die vergangenheitsbezogene Momentaufnahme, die den Ergebnissen der so genannten "letzten Spalte" der Globalbilanz (frankenmässiger Ausweis der quantifizierbaren Auswirkungen pro Kanton) zu Grunde liegt. Trotzdem ist es gerechtfertigt, zur Abfederung des Übergangs vom heutigen zum neuen Finanzausgleich einen Härteausgleich mit ausschliesslicher Fokussierung auf die ressourcenschwachen Kantone vorzusehen.

Was die mutmasslichen finanziellen Auswirkungen auf Bund und Kantone betrifft, ist vorerst die strikte Haushaltsneutralität hervorzuheben. Zwischen Bund und Kantonen bewirkt die NFA per Saldo keine Lastenverschiebung. Einzig der Härteausgleich, der sich im Laufe der Zeit auf Grund seiner funktionalen Befristung zurückbilden wird, führt unter den getroffenen Modellannahmen im Endeffekt zu einer Mehrbelastung des Bundes um rund 280 Millionen Franken. Verglichen mit dem gesamten Ausgleichsvolumen von rund 3 Milliarden Franken fällt diese Mehrbelastung aber relativ bescheiden aus und dürfte durch die zu erwartenden Effizienzgewinne aufgefangen werden können.

Die so genannte Globalbilanz gibt Aufschluss über die zu erwartenden finanziellen Auswirkungen der Reform auf den Bund und die einzelnen Kantone. Aus verschiedenen Gründen ist die Aussagekraft dieser Bilanz beschränkt (unter anderem infolge des Verzichts auf eine Quantifizierung der zu erwartenden Effizienz- und Effektivitätsgewinne). Immerhin steht aber fest, dass die NFA dank des Härteausgleichs sämtliche ressourcenschwachen Kantone zu Gewinnern machen wird. Im Vergleich zum heutigen Finanzausgleich bewirkt das neue Ausgleichssystem zudem eine deutlich grössere Annäherung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone. Auch die Steuerbelastungsunterschiede lassen sich mit der NFA deutlich verringern. Gemäss der Modellannahme kann die Spannweite zwischen der tiefsten und der höchsten Steuerbelastung um bis zu 20 Prozent reduziert werden. Bei einer Beurteilung des neuen Ausgleichssystems muss aber auch die neu gewährleistete politische Steuerbarkeit hervorgehoben werden. Denn je höher das eidgenössische Parlament die einzelnen Ausgleichsgefässe dotiert, desto grösser wird auch die Reduktion der kantonalen Unterschiede bezüglich finanzieller Leistungsfähigkeit und Steuerbelastung ausfallen.

Mit den beantragten Massnahmen bezüglich der Aufgabenteilung können wertmässig knapp 40 Prozent des heutigen Aufgabenverbunds entflochten werden. Entsprechend der Aufgabenentflechtung vergrössern sich die Handlungsspielräume von Bund und Kantonen. Grössere Handlungsspielräume wiederum ermöglichen die gewünschten Effizienzgewinne. Durch die Aufgabenentflechtung erfolgt auch die gewünschte Umwandlung von zweckgebundenen bzw. auflagenabhängigen in nicht zweckgebundene Transfers, wodurch sich die Handlungsspielräume der Kantone nochmals vergrössern werden. Bei den ressourcenschwachen Kantonen übersteigt der Zuwachs an nicht zweckgebundenen Mitteln das Ausmass der zusätzlich zu übernehmenden Aufgaben bei weitem, sodass ein zusätzliches Potenzial zur Reduktion ihrer in der Regel überdurchschnittlichen Steuerbelastung geschaffen werden kann.

Nach Einführung der NFA werden deren Instrumente alle vier Jahre auf ihre Effizienz und Wirkung hin evaluiert werden. Gestützt auf diese Wirkungsberichte wird das eidgenössische Parlament jeweils zu beurteilen haben, ob eine Anpassung der Eckwerte des Finanzausgleichs angezeigt ist.

Das neue Finanzausgleichssystem wird seine Wirkung dann optimal entfalten können, wenn seine Instrumente, wie im vorliegenden ersten Paket vorgeschlagen, integral umgesetzt werden. Ein Herausbrechen einzelner Bausteine würde seine Wirksamkeit wesentlich schmälern oder verunmöglichen und die erwünschte und dringend notwendige Modernisierung des Föderalismus gefährden. Nach einer Annahme dieser Vorlage durch Volk und Stände wird der Bundesrat die zweite NFA-Botschaft ausarbeiten. Diese wird aufzeigen, welche Anpassungen in den Spezialerlassen - sowohl in den aufgabenbezogenen als auch in den bereichsübergreifenden Bundesgesetzen - infolge der in dieser ersten NFA-Botschaft beschlossenen Verfassungsmodifikationen notwendig sein werden. Darüber hinaus wird der Bundesrat weitere Gesetzesrevisionen beantragen, die eine Klärung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen auch in jenen finanziell verflochtenen Aufgabenbereichen beabsichtigen, die keiner Verfassungsänderung bedürfen und somit nicht im Rahmen der Botschaft zu behandeln sind. Nach der Beschlussfassung über die zweite Botschaft kann die NFA in Kraft gesetzt werden. Aus heutiger Sicht dürfte dies nicht vor 2006 der Fall sein.

Verhandlungen

Zwischen Februar und September 2002 wurde die Vorlage von einer Spezialkommission des Ständerates (15 Mitglieder) geprüft. Anschliessend wurde sie in der Herbstsession 2002 vom Ständerat behandelt. Im Allgemeinen stiess sie auf ein gutes Echo. Die Ratsmitglieder waren der Meinung, dass damit die kantonalen Unterschiede verringert werden können und dem Abbau der kantonalen Kompetenzen entgegengewirkt würde. Verschiedene Vertreter der finanzstarken Kantone, so u.a. Zürich und Zug, verlangten indessen eine rechtliche Garantie zum Schutze vor den unaufhörlichen und stets wachsenden Begehrlichkeiten.

Der Ständerat folgte weitgehend den Anträgen seiner Kommission. Was die Ressourcenverteilung und somit den harten Kern des Finanzausgleichs betrifft, trug er den Befürchtungen der ressourcenstarken Kantone Rechnung. Seiner Meinung nach soll der Beitrag dieser Kantone drei Viertel des Bundesbeitrags nicht übersteigen. Gemäss Bundesrat soll dieser Beitrag zwischen zwei Drittel und 100 Prozent des Bundesbeitrags liegen.

In Sachen interkantonaler Zusammenarbeit will der Ständerat die Kompetenz, die Kantone bei bestimmten Aufgaben zur Zusammenarbeit zu verpflichten, der Bundesversammlung übertragen. Diese Aufgaben will der Ständerat in der Bundesverfassung und nicht im Gesetz festgeschrieben haben.

Die Kleine Kammer sprach sich zudem für eine neue Formel bezüglich des Härteausgleichs aus. Anstatt das Parlament alle vier Jahre über dessen Weiterführung beschliessen zu lassen, soll er nach der ersten Vierjahresperiode jährlich um 5 Prozent gekürzt werden, so dass er spätestens nach 24 Jahren ausläuft.

Bei den künftig von den Kantonen übernommenen Leistungen an Heime und Werkstätten für Behinderte sowie an die Spitex soll gemäss Ständerat die Verpflichtung, gleichwertige Leistungen auszurichten wie heute die IV, bis die Kantone ihre Gesetze an diese neue Aufgabenverteilung angepasst haben, in die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung aufgenommen werden. Der Bundesrat schlägt eine Festschreibung im Gesetz vor.

Auf Antrag von Carlo Schmid (C, AI) lehnte der Ständerat mit 22 zu 16 Stimmen die vom Bundesrat vorgesehene beschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit ab (Beurteilung wegen Verletzung verfassungsmässiger Kompetenzen der Kantone durch ein Bundesgesetz). Im Gegenzug wurde ein ebenfalls von Carlo Schmid vorgebrachter Antrag zur Stärkung der Kantone angenommen: für die Ergreifung des fakultativen Referendums sind danach generell nur noch fünf statt acht Kantonen nötig.

Die Reformvorlage wurde in der Gesamtabstimmung ohne Gegenstimmen (25 Stimmen) angenommen.

Die Vorlage wurde anschliessend von der Spezialkommission des Nationalrates (27 Mitglieder) geprüft, bevor sie in die Grosse Kammer kam. Die bürgerlichen Nationalrätinnen und Nationalräte haben die Vorlage begrüsst, während die Linke vorschlug, nicht darauf einzutreten, sondern den Text an den Bundesrat zurückzuweisen mit dem Auftrag, den gesamten Bereich der sozialen Sicherheit aus dem NFA herauszunehmen. Die Ratsmitglieder befürchten nämlich, dass ein Rückzug des Bundes von diesen Aufgaben zu Regelungsunterschieden zwischen den Regionen oder zu einem Leistungsrückgang führt. Eintreten auf die Vorlage wurde mit 114 zu 52 Stimmen beschlossen.

Der Nationalrat unterstützt die Verankerung einer Höchstgrenze des Ressourcenausgleichs in der Verfassung. Der Höchstbeitrag der ressourcenstarken Kantone soll nicht nur drei Viertel, sondern - wie in der Botschaft vorgesehen - 100 Prozent des Bundesbeitrags betragen können.

Bei der interkantonalen Zusammenarbeit hat sich der Nationalrat dem Ständerat angeschlossen. Er hat ausserdem ein fakultatives Referendum für die Allgemeinverbindlicherklärung von interkantonalen Verträgen vorgeschlagen.

Beim Härteausgleich hat sich der Nationalrat für einen andern Ansatz als der Ständerat entschieden. Er empfiehlt, sich dem Bundesrat anzuschliessen und keine zeitliche Begrenzung vorzusehen.

Im Bereich der kollektiven IV-Leistungen ist er dem Ständerat gefolgt. Er hat darüber hinaus vorgesehen, dass die Verletzung der Bestimmungen des künftigen Rahmengesetzes des Bundes durch kantonale Verfügungen in letzter Instanz vor dem Bundesgericht gerügt werden kann.

Schliesslich hat der Nationalrat wie der Ständerat die Einführung einer kleinen Verfassungsgerichtsbarkeit abgelehnt. Im Gegensatz zur Kleinen Kammer verwarf er es jedoch, das Quorum für das Kantonsreferendum von acht auf fünf Kantone zu verringern.

Im Differenzbereinigungsverfahren akzeptierte der Ständerat bei der interkantonalen Zusammenarbeit den Vorschlag der grossen Kammer, ein fakultatives Referendum für die Allgemeinverbindlichkeitserklärung von interkantonalen Verträgen einzuführen. Und auch bei den Bestimmungen zum fakultativen Referendum folgte er dem Nationalrat, indem er auf die Reduktion des Quorums für das Kantonsreferendum verzichtete. Bei zwei wichtigen Punkten hielt die kleine Kammer jedoch Differenzen aufrecht, wobei sie allerdings mit Kompromissvorschlägen eine rasche Beendigung des Geschäfts vorbahnte. So setzte sie beim Ressourcenausgleich die Höchstmarke der Leistungen finanzstarker Kantone auf 80 Prozent des Bundesbeitrages fest und entschied bezüglich Härteausgleich, den Ausgleich acht Jahre unverändert wirken zu lassen und ihn dann jährlich um 5 Prozent abzubauen.

Der Nationalrat schloss sich diesen Vermittlungsvorschlägen an und hielt lediglich geringfügige Differenzen aufrecht, denen der Ständerat in der Folge zustimmte.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 28. November 2004 mit 64,4 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.