Bürgerrechtsregelung. Revision

Zusammenfassung

Botschaft vom 21. November 2001 zum Bürgerrecht für junge Ausländerinnen und Ausländer und zur Revision des Bürgerrechtsgesetzes

Ausgangslage

In den Jahren 1983 und 1994 wurde in Volksabstimmungen eine Verfassungsänderung betreffend die erleichterte Einbürgerung junger, in der Schweiz aufgewachsener Ausländerinnen und Ausländer abgelehnt. Die Vorlage von 1994 scheiterte bloss am Ständemehr. Seither haben viele Kantone ihre Gesetzgebung im Sinne der damaligen Vorschläge des Bundes ausgestaltet. Die Situation hat sich somit geändert, und die Zeit ist heute reif für die Einführung von gesamtschweizerischen Einbürgerungserleichterungen für ausländische Jugendliche.

Das Thema "Einbürgerung" ist seit jeher mit Emotionen verbunden. Dies hat sich auch in den letzten Jahren gezeigt, als eine ausgiebige Diskussion über die schweizerische Einbürgerungsregelung stattfand. Der Bundesrat hat diverse parlamentarische Vorstösse entgegengenommen und eine Arbeitsgruppe eingesetzt, welche verschiedene Revisionsvorschläge geprüft hat. Nach Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens sieht er in folgenden Bereichen eine Änderung der Bürgerrechtsregelung vor:

Erleichterte Einbürgerung für Personen der zweiten Generation

Durch eine Revision der Bundesverfassung ist dem Bund die Kompetenz zu erteilen, eine erleichtertete Einbürgerung für junge, in der Schweiz aufgewachsene Ausländerinnen und Ausländer vorzusehen. In der darauf beruhenden Gesetzesrevision, welche ebenfalls Gegenstand dieser Botschaft ist, werden die Voraussetzungen dazu festgelegt. Ausländische Jugendliche sollen in der ganzen Schweiz unter einheitlichen Bedingungen erleichtert eingebürgert werden können. Falls sie mindestens fünf Jahre ihrer obligatorischen Schulbildung in der Schweiz erhalten haben und seither hier wohnen, sollen sie zwischen der Vollendung des 15. und des 24. Altersjahres die erleichterte Einbürgerung beantragen können. Bedingung ist grundsätzlich ein Wohnsitz in der Einbürgerungsgemeinde von mindestens zwei Jahren.

Etliche Kantone kennen bereits heute eine ähnliche Regelung.

Bürgerrecht für Personen der dritten Generation

Personen der dritten Ausländergeneration sind noch intensiver mit der Schweiz verbunden als ihre in der Schweiz aufgewachsenen Eltern. In der Schweiz geborene Kinder ausländischer Eltern sollen deshalb das Schweizer Bürgerrecht von Gesetzes wegen mit der Geburt in der Schweiz erwerben. Um eine solche Regelung einführen zu können, braucht es eine Änderung der Bundesverfassung. In der darauf beruhenden Gesetzesrevision, welche ebenfalls Gegenstand dieser Botschaft ist, wird die Verfassungsbestimmung konkretisiert. Bedingung für den Bürgerrechtserwerb durch Geburt in der Schweiz ist, dass zumindest ein Elternteil mindestens fünf Jahre der obligatorischen Schulbildung in der Schweiz erhalten hat und im Zeitpunkt der Geburt des Kindes seit fünf Jahren über eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung verfügt.

Beschwerdemöglichkeit gegen Ablehnungen von Einbürgerungen durch die Gemeinde

Nach der geltenden Einbürgerungsregelung können Gemeinden und Kantone Einbürgerungen jederzeit ohne Angabe von Gründen ablehnen. Gegen Entscheide, welche gegen das in der Bundesverfassung verankerte Verbot der Diskriminierung und der Willkür verstossen, sehen die Bestimmungen des Bundesrechts keine Rechtsmittelmöglichkeit vor. Dieser Zustand ist rechtsstaatlich bedenklich und stellt den gravierendsten Mangel im schweizerischen Einbürgerungsrecht dar. Der Bundesrat schlägt daher eine Revision des Bürgerrechtsgesetzes in dem Sinne vor, dass gegen willkürliche Entscheide ein Rechtsmittel wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte vorgesehen wird. Den Kantonen bleibt dabei wie bereits heute freigestellt, ob sie weiter gehen und einen allgemeinen Rechtsschutz im Bereich der Einbürgerung vorsehen wollen.

Harmonisierung der Einbürgerungsgebühren

In der Praxis werden heute für Einbürgerungen zum Teil "Einkaufssummen" verlangt, welche in einzelnen Fällen Beträge in der Höhe von mehreren Monatseinkommen ausmachen können. Dies kann dazu führen, dass Personen, welche die Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllen, lediglich aus finanziellen Gründen von einer Einbürgerung absehen. Das ist stossend. Durch eine Revision des Bürgerrechtsgesetzes soll erreicht werden, dass Kantone und Gemeinden für kantonale und kommunale Einbürgerungen nur noch Gebühren erheben dürfen, welche die Kosten des Verfahrens decken.

Verfahrensvereinfachungen zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden

Im Bereich des Einbürgerungsrechts gibt es zu viele Doppelspurigkeiten. So hat es keinen Sinn mehr, dass der Bund bei der ordentlichen Einbürgerung dieselben Voraussetzungen im Detail überprüft, welche ebenfalls durch den Kanton und die Gemeinde überprüft werden. Es reicht aus, wenn im Gesetz die bundesrechtlichen Mindestvorschriften umschrieben werden und festgelegt wird, in welchen Fällen der Bund die Zustimmung zu einer Einbürgerung verweigern kann. Die Überprüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen soll dabei weitgehend den Kantonen überlassen werden. Das nicht mehr zeitgemässe umständliche Verfahren, wonach vor einer Einbürgerung in der Gemeinde und im Kanton der Bund eine eidgenössische Einbürgerungsbewilligung erteilen muss, kann somit durch das flexiblere und einfachere Instrument des Zustimmungsrechts des Bundes ersetzt werden. Der Bund wird die Zustimmung zu einer Einbürgerung insbesondere dann verweigern, wenn die gesuchstellende Person die schweizerische Rechtsordnung nicht beachtet oder die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet.

Diese Neuregelung bedarf einer Verfassungsänderung sowie der Revision des Bürgerrechtsgesetzes. Beides ist in dieser Botschaft enthalten.

Weitere Gesetzesänderungen

Die eidgenössische Wohnsitzfrist für die ordentliche Einbürgerung ist mit zwölf Jahren im internationalen Vergleich sehr lang. Der Bundesrat schlägt daher eine Herabsetzung auf acht Jahre vor. Gleichzeitig rechtfertigt sich auch die Herabsetzung der kantonalen und kommunalen Wohnsitzfristen auf höchstens drei Jahre, da die Mobilität der Bevölkerung in den letzten Jahren gegenüber früher stark zugenommen hat.

Der Bundesrat schlägt im Weiteren u.a. folgende Änderungen des Bürgerrechtsgesetzes vor:

Das ausserhalb der Ehe geborene Kind eines schweizerischen Vaters soll inskünftig das Schweizer Bürgerrecht automatisch mit der Geburt erwerben. Staatenlose Kinder sollen nach einem Wohnsitz von fünf Jahren in der Schweiz erleichtert eingebürgert werden können. Die im Gesetz noch vorhandene unterschiedliche Behandlung von Schweizerinnen, die ihr Bürgerrecht vor 1991 automatisch durch Heirat mit einem Schweizer erworben haben, gegenüber denjenigen Schweizerinnen, welche ihr Bürgerrecht durch Einbürgerung, Abstammung oder Adoption erworben haben, macht heute keinen Sinn mehr und ist daher aufzuheben.

Europäische Staatsangehörigkeitskonvention

Sollten alle oder die meisten der in dieser Botschaft erwähnten Verfassungs- und Gesetzesänderungen von den eidgenössischen Räten und in den nachfolgenden Abstimmungen angenommem werden, so könnte die Schweiz der Europäischen Staatsangehörigkeitskonvention beitreten. Dabei bestünde die Möglichkeit, zu einzelnen Punkten Vorbehalte anzubringen. Der Beitritt der Schweiz zu dieser Konvention ist allerdings nicht Gegenstand dieser Botschaft.

Verhandlungen

In der Eintretensdebatte im Nationalrat betonte die Berichterstatterin der Kommission, Vreni Hubmann (S, ZH), wie wichtig eine tiefgreifende Reform der Regelung sei. Die Einbürgerungsziffer sei in der Schweiz tiefer als anderswo, weil die Einbürgerungskriterien streng, die Verfahren langwierig und die Kosten hoch seien. Die restriktive Einbürgerungspolitik lasse bei den Ausländerinnen und Ausländern oft das Gefühl aufkommen, ihre Arbeitskraft sei zwar gefragt, ihre soziale Integration hingegen interessiere weniger. Einzig die SVP-Fraktion sowie die fraktionslosen Nationalräte der Lega die Ticinesi und der Schweizer Demokraten waren gegen die Revision des Bürgerrechts. Bernhard Hess (-, BE) wies darauf hin, dass ein massiver Rückgang des Ausländeranteils für Immigrationswillge die Attraktivität unseres Landes steigere. Hans Fehr (V, ZH) stellte alle vorgeschlagenen Änderungen in Frage und erklärte, die SVP ergreife das Referendum so oft wie nötig. Die verschiedenen Anträge auf Nichteintreten und Rückweisung an den Bundesrat wurden verworfen.

Im Ständerat war das Eintreten nicht bestritten.Die Meinung von Jean-Claude Cornu (R, FR), wonach das Bürgerrecht zu den besten Integrationsmöglichkeiten gehöre, stiess auf Zustimmung. Christiane Brunner (S, GE) betonte zudem, die eingebürgerten Personen hätten mehr Verantwortungsgefühl gegenüber der Gesellschaft, weil sie von den Entscheidungsverfahren nicht mehr ausgeschlossen seien. Andere Ratsmitglieder hoben die demografischen Vorteile einer definitiven Integration dieser Menschen hervor.

Vorlage 1

Bundesbeschluss über die ordentliche Einbürgerung sowie über die erleichterte Einbürgerung junger Ausländerinnen und Ausländer der zweiten Generation

Der Nationalrat hat die Vorlage des Bundesrates diskussionslos mit 109 zu 35 Stimmen angenommen.

Auch der Ständerat hat ihr zugestimmt, und zwar mit 34 zu 1 Stimme.

Vorlage 2

Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG) (Erleichterte Einbürgerung junger Ausländerinnen und Ausländer der zweiten Generation / Verfahrensvereinfachungen im Bereich der ordentlichen Einbürgerung)

Die grosse Kammer veränderte die Vorlage leicht. So soll das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES), dem der Einbürgerungsentscheid des Wohnsitzkantons der gesuchstellenden Person zur Genehmigung unterbreitet werden muss, seinen Entscheid dem Kanton mitteilen müssen (Art. 13 Abs. 3). Die Nationalrätinnen und Nationalräte stimmten einem Minderheitsantrag Wasserfallen (R, BE) in diesem Sinn mit 73 zu 67 Stimmen zu. Zudem folgten sie dem Kommissionsantrag und fügten als weiteres Einbürgerungskriterium die Kenntnis einer Landessprache ein. Das Gesuch muss zudem zwischen dem 14. (statt dem 15.) und dem vollendeten 24. Lebensjahr eingereicht werden. Verschiedene Anträge, mit denen für Ausländerinnen und Ausländer der zweiten Generation die Voraussetzungen für den Erwerb des Bürgerrechts verschärft werden sollten, wurden verworfen. Der Nationalrat hingegen stimmte dem Antrag des Bundesrates zu, die Aufenthaltsmindestdauer für gesuchstellende Personen von 12 auf acht Jahre zu senken. In der Schlussabstimmung wurde die zweite Vorlage mit 122 zu 39 Stimmen angenommen.

Der Ständerat stimmte den neuen Vorschlägen des Nationalrats zu und verabschiedete die Vorlage mit 27 zu 1 Stimme.

Der Nationalrat folgte der Kommissionsmehrheit und schloss sich dem Ständerat diskussionslos an.

Vorlage 3

Bundesbeschluss über den Bürgerrechtserwerb von Ausländerinnen und Ausländern der dritten Generation

Der Nationalrat lehnte die Nichteintretensanträge von Bernhard Hess (-, BE) und der Minderheit Rudolf Joder (V, BE) ab. Die Vorlage, wie sie der Bundesrat vorgelegt hat, wurde mit 111 zu 31 Stimmen gutgeheissen. Das Schweizer Bürgerrecht wird also mit der Geburt erworben, wenn mindestens ein Elternteil in der Schweiz aufgewachsen ist (Entwurf für einen neuen Artikel 38 Absatz 1 der Bundesverfassung).

Der Ständerat nahm die Vorlage diskussionslos an, und zwar mit 23 zu 2 Stimmen.

Vorlage 4

Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG) (Bürgerrechtserwerb von Ausländerinnen und Ausländern der dritten Generation)

In der Schweiz geborene Kinder, deren Eltern auch schon in der Schweiz aufgewachsen sind, erhalten das Schweizer Bürgerrecht bei der Geburt. Die Eltern können jedoch, nach dem Antrag der Mehrheit der Kommission des Nationalrates, der mit Stichentscheid der Präsidentin mit 81 zu 80 Stimmen angenommen worden war, zum Zeitpunkt der Geburt erklären, dass sie auf den Erwerb des Bürgerrechtes verzichten. Das Kind kann zum Zeitpunkt der Mündigkeit die Verzichtserklärung der Eltern widerrufen. Abgelehnt wurden ein Antrag einer Minderheit I auf Zustimmung zum Bundesrat und einer Minderheit II, wonach die Eltern der "zweiten Generation" für ihr Kind ein Einbürgerungsgesuch hätten stellen müssen. Die neue Fassung des Entwurfs wurde mit 117 zu 37 Stimmen verabschiedet.

Die Ständerätinnen und Ständeräte waren mit dem Grundsatz der Einbürgerung bei der Geburt ebenfalls einverstanden. Eine Kommissionsmehrheit wollte die Einbürgerung von einer ausdrücklichen Erklärung der Eltern im Jahr nach der Geburt des Kindes abhängig machen. Der Ständerat stimmte aber mit 24 zu 13 Stimmen einer Minderheit zu, welche in leicht modifizierter Form die Lösung des Nationalrates vorschlug. Der Entwurf wurde mit 29 zu 4 Stimmen angenommen.

Der Nationalrat folgte seiner Kommission und nahm das Gesetz ohne weitere Diskussion an.

Vorlage 5

Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG) (Bürgerrechtserwerb von Ausländerinnen und Ausländern der dritten Generation; Gebühren und Beschwerderecht)

Die Nationalrätinnen und Nationalräte haben die Vorlage unverändert mit 103 zu 52 Stimmen angenommen und sind damit ihrer Kommission gefolgt. Die Einbürgerungskosten und das Beschwerderecht, wie sie der Bundesrat vorsah, gaben allerdings Anlass zu Diskussionen. Kurt Wasserfallen (R, BE) befürchtete beispielsweise, dass von Kanton zu Kanton unterschiedliche Gebühren zu einem "Einbürgerungstourismus" führen könnten, weil die gesuchstellenden Personen ihre Gesuche da einreichen, wo die Gebühren am tiefsten sind. Beim Beschwerderecht (Art. 51a und 58d BüG) haben die Abgeordneten die beiden Anträge zur Streichung der neuen Bestimmungen mit 93 zu 61 Stimmen abgelehnt.

Die Kleine Kammer ist dem Nationalrat nur in einem zentralen Punkt der Revision nicht gefolgt, nämlich bei der Einführung eines Beschwerderechts. Die Ständerätinnen und Ständeräte lehnten einen Minderheitsantrag auf Zustimmung zum Nationalrat, für den sich Christiane Brunner (S, GE), Michel Béguelin (S, VD), Jean-Claude Cornu (R, FR) und Philipp Stähelin (C, TG) im Interesse eines korrekten und nichtdiskriminierenden Einbürgerungsverfahrens einsetzten, mit 26 zu 15 Stimmen ab. Die Vorlage wurde schliesslich mit 36 Stimmen einstimmig gutgeheissen.

Das Beschwerderecht löste im Nationalrat in der Differenzbereinigung eine rege Debatte aus, bei der die Einbürgerungsentscheide des Bundesgerichts vom Juli 2003 und die Beratungen des Ständerats über die Totalrevision der Bundesrechtspflege (vgl. 01.023) im Mittelpunkt standen. So wurde diese Vorlage in Kategorie III behandelt. Der französischsprachige Berichterstatter der Kommission, Charles-Albert Antille (R, VS), wies darauf hin, dass der Ständerat das Beschwerderecht gegen den Antrag des Bundesrats und gegen den Erstbeschluss des Nationalrats gestrichen hatte. Nach den Bundesgerichtsentscheiden beantragte die Mehrheit der nationalrätlichen Kommission schliesslich ebenfalls, dieses Recht zu streichen, aber nicht aus denselben Gründen. Sie war der Meinung, dass es nicht sinnvoll sei, ein Beschwerderecht in einem Gesetz zu verankern, da dieses Recht ja bereits in der Verfassung festgeschrieben sei, wie das Bundesgericht festgestellt habe. Eine Minderheit um Claude Janiak (S, BL) beantragte erfolglos, an diesem Beschwerderecht festzuhalten. Ebenfalls abgelehnt wurde der Antrag von Ueli Maurer (V, ZH), die Beschwerde vor dem Bundesgericht nur bei Verfahrensmängeln zuzulassen. Mit 92 zu 82 Stimmen ebenfalls abgelehnt wurde der Antrag von Ulrich Fischer (R, AG), die Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts auf verfahrenstechnische Fragen zu beschränken.

Die Vorlage 1 wurde in der Volksabstimmung vom 26. September 2004 mit 56, 8 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt (Stände: 5 Ja, 15 Nein).

Die Vorlage 3 wurde in der Volksabstimmung vom 26. September 2004 mit 51, 6 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt (Stände: 6 Ja, 14 Nein).