Vereinfachung der Umweltverträglichkeitsprüfung sowie Verhinderung von Missbräuchen durch eine Präzisierung des Verbandsbeschwerderechtes

Ausgangslage

Ständerat Hans Hofmann (V, ZH) reichte am 19.06.2002 die parlamentarische Initiative (02.436) ein, welche die Vereinfachung der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) im Umweltschutzgesetz sowie die Verhinderung von Missbräuchen durch die Präzisierung des Verbandsbeschwerderechtes verlangt. Am 15.05.2003 prüfte die Kommission für Rechtsfragen des Ständerates seine Initiative. Mit 7 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen beantragte sie, der Initiative Folge zu geben. In ihren Erwägungen stellte sie damals klar, dass sie weder die Umweltverträglichkeitsprüfung noch das Beschwerderecht der Umweltschutzorganisationen abschaffen wolle. Es wurde jedoch als notwendig erachtet, die Verfahrensabläufe sowie den Anwendungsbereich der Umweltverträglichkeitsprüfungen und des Verbandsbeschwerderechtes eingehend zu prüfen. Der Ständerat beschloss ohne Gegenstimme, der Initiative Folge zu geben und beauftragte seine Kommission für Rechtsfragen, eine Vorlage auszuarbeiten.

Die ständerätliche Rechtskommission veröffentlichte ihren Bericht am 27.06.2005 mit folgender Zusammenfassung:

"Im Rahmen der parlamentarischen Initiative von Ständerat Hans Hofmann (02.436) beantragt die Kommission für Rechtsfragen des Ständerates hauptsächlich Änderungen des Umweltschutzgesetzes sowie des Natur- und Heimatschutzgesetzes. Diese Vorlage bezweckt, die Umweltverträglichkeitsprüfungen zu entlasten, Missbräuche bei der Ausübung des Beschwerderechts von Umweltschutzorganisationen zu verhindern und die Bauverfahren zu beschleunigen.

Was die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) betrifft, schlägt die Kommission verschiedene konkrete Massnahmen vor. So soll bei klaren Verhältnissen die Voruntersuchung als UVP gelten. Die Liste der Anlagetypen und deren Schwellenwerte sind durch den Bundesrat periodisch nach einschränkenden, gesetzlich verankerten Kriterien zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen. Die Begründung öffentlicher oder konzessionierter Bauvorhaben soll nicht mehr Teil des UV-Berichts sein. Es wird darauf verzichtet, im Umweltverträglichkeitsbericht Massnahmen zu erwähnen, die nebst den für den Umweltschutz vorgesehenen Massnahmen eine weitere Verminderung der Umweltbelastung ermöglichen.

Die Anträge zum Beschwerderecht der Umweltschutzorganisationen sind unterschiedlicher Natur. Die Kommission beantragt zunächst Änderungen, welche die Organisationen selbst betreffen. Um beschwerdeberechtigt zu sein, muss eine Organisation gesamtschweizerisch tätig sein und rein ideelle Zwecke verfolgen. Ihr Beschwerderecht soll sich auf Rechtsbereiche beschränken, die seit mindestens 10 Jahren Gegenstand des statutarischen Zwecks der Organisation bilden. Das Recht zur Einreichung einer Beschwerde steht in der Regel dem obersten Exekutivorgan der Organisation zu.

Im Weitern ist die Kommission der Ansicht, dass die umweltrechtliche Beurteilung von Bauvorhaben bereits in der Raumplanungsphase erfolgen soll. Mit einer Motion (04.3664) beauftragt sie den Bundesrat, im Bereich des Vollzugs und der Gesetzgebung Massnahmen vorzuschlagen, mit denen die Koordination von Umweltschutz und Raumplanung gewährleistet wird. In diesem Zusammenhang sieht die Kommission vor, dass eine Organisation, die es unterlassen hat, zulässige Rügen gegen einen Nutzungsplan mit Verfügungscharakter zu erheben oder deren Rügen rechtskräftig abgelehnt wurden, in einem nachfolgenden Verfahren diese Rügen nicht mehr vorbringen darf. Um zu vermeiden, dass Bauvorhaben auf Grund von Einsprachen oder Beschwerden übermässig behindert werden, soll für jene Anlageteile, deren Ausführung vom Ausgang des Verfahrens nicht beeinflusst werden kann, ein vorzeitiger Baubeginn zulässig sein.

Schliesslich legt die Kommission fest, welche privaten Vereinbarungen zwischen Gesuchstellern und Organisationen unzulässig sind. Damit will sie vermeiden, dass Umweltschutzorganisationen eine behördenähnliche Stellung erlangen. Es sind dies Vereinbarungen über finanzielle oder andere Leistungen, die bestimmt sind für die Durchsetzung von Verpflichtungen des öffentlichen Rechts, für Massnahmen, die das öffentliche Recht nicht vorsieht oder die in keinem Zusammenhang mit dem Vorhaben stehen, und für die Abgeltung eines Rechtsmittelverzichts oder eines anderen prozessualen Verhaltens. Die Behörde tritt nicht auf eine Beschwerde ein, wenn diese rechtsmissbräuchlich ist oder wenn die Organisation Forderungen für unzulässige Leistungen gestellt hat."

Der Bundesrat nahm am 24.08.2005 Stellung zum Bericht der ständerätlichen Rechtskommission. Er hielt fest, dass sich die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) und das Verbandsbeschwerderecht für den korrekten Vollzug des Umweltrechts grundsätzlich bewährt hätten. Er sah jedoch - in weitgehender Übereinstimmung mit der Kommission für Rechtsfragen - verschiedene Verbesserungsmöglichkeiten bei der Ausgestaltung dieser Instrumente. Er unterstützte deshalb das Ziel der Vorlage, die Verfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen und mögliche Missbräuche im Zusammenhang mit der Ausübung des Verbandsbeschwerderechts zu verhindern.

Wortlaut

Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung sowie auf Artikel 21bis des Geschäftsverkehrsgesetzes reiche ich folgende Parlamentarische Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes ein:

Die nachstehenden Artikel des Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01) und des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) seien wie folgt zu ändern:

USG

Art. 9

Abs. 1

Bevor eine Behörde über Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet, welche in erheblichem Mass Vorschriften zum Schutze der Umwelt verletzen können, prüft sie ....

Abs. 2

Der Umweltverträglichkeitsprüfung liegt ein Bericht zugrunde, der diejenigen Angaben enthält, die zur Prüfung des Vorhabens nach den Vorschriften über den Schutz der Umwelt zwingend nötig sind. Der Bericht wird nach den Richtlinien der Umweltschutzfachstellen zuhanden der Behörde eingeholt. Sind aufgrund eines summarischen Berichtes keine erheblichen Auswirkungen zu erwarten, entscheidet die Behörde ohne weitere Abklärungen über das Vorhaben und allfällige Auflagen. Andernfalls umfasst der Bericht folgende Punkte:

a. ....

b. ....

c. ....

d. Streichen

Abs. 3

Unverändert

Abs. 4

Streichen

Abs. 5-8

Unverändert

Art. 55

Abs. 1, 2-6

Unverändert

Abs. 1bis

Solche Beschwerden sind auf Vorbringen beschränkt, die sich auf dieses Gesetz oder die ausführenden Verordnungen stützen. Sie hindern den Baubeginn und den Baufortgang nur so weit, als der Ausgang des Verfahrens die Bauausführung nachweislich beeinflusst.

NHG

Art. 12

Abs. 1

Den Gemeinden sowie den gesamtschweizerischen Organisationen, die sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen und mindestens seit zehn Jahren bestehen, steht zur Verfolgung dieser Ziele das Beschwerderecht zu, soweit ....

Abs. 1bis

Solche Beschwerden hindern den Baubeginn und den Baufortgang nur so weit, als der Ausgang des Verfahrens die Bauausführung nachweislich beeinflusst.

Abs. 2-5

Unverändert

Begründung

Immer wieder werden wichtige Bauten der öffentlichen Infrastruktur, aber auch Bauten der Privatwirtschaft durch zu langwierige Bewilligungs- und Beschwerdeverfahren unnötig verzögert. Insbesondere die Prüfung der Umweltverträglichkeit (UVP) sowie das weit gefasste Verbandsbeschwerderecht haben teilweise Formen angenommen, welche nicht mehr dem Willen des Gesetzgebers entsprechen.

Es sind deshalb auf Gesetzesstufe Präzisierungen anzubringen, welche gewährleisten, dass eine UVP nur dann notwendig ist, wenn ein Bauvorhaben die Umwelt tatsächlich und in erheblichem Mass beeinträchtigt. Die Beurteilung der Umweltverträglichkeit muss sich an den geltenden Vorschriften orientieren und darf nicht ein Spielfeld für unsichere Theorien sein.

Zudem hat sich die Überprüfung auf jene Umweltbereiche zu beschränken, welche durch das Vorhaben tangiert werden. Sie soll sich auf das zwingend Notwendige beschränken. Insbesondere in einfachen Fällen soll das Verfahren verkürzt werden, und es soll auch darauf verzichtet werden können. In der Verordnung ist zwar der Abschluss der UVP nach summarischer Voruntersuchung vorgesehen. Dessen ungeachtet werden aber auch in einfachen Fällen umfassende Expertisen erstellt und offensichtlich auch von Amtsstellen verlangt. Der Verzicht auf Untersuchungen, die nicht notwendig sind, aber zu hohen Kosten und zu einer unhaltbaren Verlängerung des Verfahrens führen, muss daher im Gesetz verankert werden.

Die Begründung der Notwendigkeit eines öffentlichen oder konzessionierten Bauvorhabens ist ein politischer Entscheid und sollte nicht der Überprüfung durch die Gerichte zugänglich gemacht werden.

Die Beschwerdemöglichkeit der Umweltschutzorganisationen ist zu präzisieren, um der schleichenden Ausweitung Einhalt zu gebieten. Einer Beschwerde darf nur so weit aufschiebende Wirkung zukommen, als durch die Bauausführung der Umwelt ein nicht wieder gut zu machender Schaden zugefügt würde.

Aufgrund dieser Gesetzesänderungen hat der Bundesrat die einschlägigen Verordnungen, namentlich was die Schwellenwerte und die Anforderungen an eine UVP betrifft, anzupassen. Zonenkonforme Bauten in einer rechtskräftigen Bauzone sollten nur in gewichtigen Ausnahmefällen UVP-pflichtig sein. Ebenso sollte für eine gesetzlich zulässige teilweise Erweiterung einer nicht denkmalgeschützten Baute ausserhalb der Bauzonen eine Beschwerde der Umweltschutzorganisationen nicht möglich sein.

Verhandlungen

Der Ständerat schränkte das Verbandsbeschwerderecht zwar ein, wollte es jedoch in seiner Substanz erhalten. In der Eintretensdebatte wurden die Umweltverbände von den einen als Anwälte der Natur- und Kulturgüter gepriesen, von anderen als Blockierer und Verhinderer bezeichnet. Einige Ratsmitglieder machten darauf aufmerksam, dass an den meisten Bauverzögerungen nicht die Umweltverbände, sondern in erster Linie private Einsprachen schuld seien. Moniert wurde jedoch auch, dass sich die beschwerdeberechtigten Organisationen sozusagen eine behördenähnliche Stellung erobert hätten.

In einem ersten Teil der Detailberatung befasste sich der Ständerat mit der Umweltverträglichkeitsprüfung (neuer Art. 10a des Umweltschutzgesetzes). Er wollte im Umweltschutzgesetz konkreter definieren, für welche Anlagen eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) obligatorisch ist. Zudem solle der Bundesrat periodisch die Kriterien überprüfen, die eine UVP erforderlich machen. Auf Einzelantrag von Carlo Schmid-Sutter (C, AI) nahm der Rat mit 21 gegen 16 Stimmen einen Passus ins Gesetz auf, der die Behörden verpflichtet, bei der Beurteilung eines Bauvorhabens auf allfällige Parlaments- und Volksentscheide Rücksicht zu nehmen (Art. 10a Abs. 1a). Sowohl Franz Wicki (C, LU) als Kommissionssprecher wie auch Bundesrat Moritz Leuenberger wiesen darauf hin, dass eine Interessensabwägung von den Behörden ohnehin grundsätzlich stets vorgenommen werden müsse.

Bei der Detailberatung zum Beschwerderecht der Umweltschutzorganisationen gemäss Umweltschutzgesetz (Art. 55) bestimmte die Kleine Kammer, dass nur Anlagen, die UVP-pflichtig sind, dem Verbandsbeschwerderecht unterstellt werden. Es soll nur jenen Organisationen die Beschwerdelegitimation erteilt werden, die gesamtschweizerisch tätig sind und rein ideelle Ziele verfolgen. Zudem müssen sie sich seit mindestens zehn Jahren mit den Themen befassen, bei denen sie Beschwerde führen wollen. Der Ständerat wollte auch, dass Verbände ihre Einsprache früh einreichen (Art. 55b). Hat sich eine Organisation an einem Einspracheverfahren nach Bundesrecht oder kantonalem Recht nicht beteiligt, so kann sie keine Beschwerde mehr erheben. Und eine Organisation, die gegen einen Nutzungsplan mit Verfügungscharakter zulässige Rügen nicht erhoben hat oder deren Rügen rechtskräftig abgelehnt wurden, darf diese Rügen in einem nachfolgenden Verfahren nicht mehr vorbringen (Art. 55b Abs. 2). Artikel 55c soll die Vereinbarungen zwischen Verbänden und Bauherren neu regeln. Der Ständerat entschied sich für eine radikale Einschränkung im Sinne eines Antrags von Carlo Schmid-Sutter (C, AI). Mit 20 zu 19 Stimmen beschloss er, dass die zuständige Behörde den Inhalt der getroffenen Vereinbarung nicht mehr legalisieren soll. Nach Ansicht von Carlo Schmid-Sutter degradiert die geltende Praxis die Behörden zu blossen Notaren privatrechtlicher Vereinbarungen. Die Verbände andererseits erhielten Behördenfunktion. Thomas Pfisterer (RL, AG) hielt dagegen, Vereinbarungen werde es so oder so geben. Es sei nicht einsichtig, weshalb sie nicht in die Entscheide der Behörden einfliessen sollten, wenn sie gesetzeskonform sind. Das Verbandsbeschwerderecht sei ein Streitrecht und ein Mittel zur konstruktiven Zusammenarbeit und da gehöre der Verhandlungstisch zwingend mit dazu.

Der Ständerat sprach sich zudem für die folgenden neuen Bestimmungen aus: Verboten werden Abmachungen zwischen Umweltverbänden und Bauherren, die bei Nichteinhaltung Konventionalstrafen zugunsten der Umweltverbände vorsehen. Verboten sind künftig nach dem Willen der Kleinen Kammer auch Zahlungen mit dem Ziel und Zweck, dass Umweltverbände auf Einsprachen verzichten. Zudem soll mit Bauarbeiten vor Abschluss eines Verfahrens begonnen werden können, sofern der Ausgang des Verfahrens die Arbeiten nicht beeinflussen wird. Sollte ein Verfahren zu Ungunsten der Beschwerdeführer ausfallen, müssen diese die Verfahrenskosten zahlen.

Bei Beginn der Detailberatung zum Beschwerderecht der Gemeinden und der Organisationen gemäss Natur- und Heimatschutzgesetz (NHG, Art. 12 bis 12b) wies Franz Wicki (C, LU) für die Kommission darauf hin, dass es sich bei den betreffenden Änderungen des NHG um Analogien zu den zuvor vorgenommenen Änderungen in Artikel 55 des Umweltschutzgesetzes handle. Artikel 12 bis 12b NHG wurden vom Ständerat deshalb, dem Antrag der Kommission folgend, ohne Diskussion angenommen

Der Nationalrat folgte fast durchgehend den Beschlüssen des Ständerates. Beim Kapitel Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) im Umweltschutzgesetz (Art. 10a Abs. 1 USG) strich er jedoch die vom Ständerat hinzugefügte Passage (Abs. 1a), wonach die Behörden hätten verpflichtet werden sollen, bei der Beurteilung von Bauprojekten alle relevanten öffentlichen und privaten Interessen abzuwägen und auf allfällige Parlaments- und Volksentscheide Rücksicht zu nehmen. Mit einem Minderheitsantrag wollte Alexander J. Baumann (V, TG) diese Bestimmung im Kapitel Rechtspflege (als Art. 54 Abs. 4) jedoch wieder in das Gesetz aufnehmen. Damit sollte unter anderem ein wichtiges Element der Volksinitiative der FDP des Kantons Zürich gegen das Verbandsbeschwerderecht aufgenommen werden. (Die Initiative verlangt, dass Umweltverbände keine Beschwerde mehr erheben können gegen Projekte, die bei Volks- oder Parlamentsabstimmungen auf Gemeinde-, Kantons- oder Bundesebene gutgeheissen worden waren.) Für die Kommission sprachen Kurt Fluri (RL, SO) und Valérie Garbani (S, NE). Sie bezeichneten - wie vor ihnen schon Bundesrat Moritz Leuenberger - es als selbstverständlich, dass das öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit bei der Beurteilung von Bauprojekten zu berücksichtigen sind. Gemäss Artikel 5 Absatz 2 der Bundesverfassung müsse staatliches Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Beim Umweltschutzgesetz (USG) sei die Interessenabwägung bereits durch den Gesetzgeber vorgenommen worden. Es stehe im USG genau, wann die Umwelt im Interesse der Menschen höher gewichtet wird als ein wirtschaftliches Interesse. Kurt Fluri (RL, SO) erinnerte an die liberale rechtsstaatliche Auffassung, wonach das Recht über Volksentscheiden steht, wenn die Volksentscheide rechtlich unhaltbar sind. Bundesrat Moritz Leuenberger argumentierte unter anderem, es sei unmöglich, die Gerichte zu verpflichten, eine Interessenabwägung vorzunehmen, die sich gegen die vom Gesetzgeber im Umweltschutzgesetz bereits vorgenommene Interessenabwägung richtet. Der Antrag der Kommissionsminderheit wurde schliesslich nur ganz knapp mit 86 zu 84 Stimmen abgelehnt. Für den Minderheitsantrag Baumann stimmten sämtliche Mitglieder der SVP- sowie fast alle der freisinnig-demokratischen Fraktion. Geschlossen dagegen votierten die Fraktionen der SP, der Grünen sowie der EVP/EDU. Die Christlichdemokraten lehnten den Antrag mit einer Zweidrittelsmehrheit ab.

Breit diskutiert wurde auch ein Minderheitsantrag von Norbert Hochreutener (C, BE), vorwiegend unterstützt von Kommissionsmitgliedern der SVP-Fraktion. Sie wollten Vereinbarungen zwischen Umweltverbänden und Bauwilligen verbieten (Art. 55c USG bzw. Art. 12d Abs. 1 NHG). Der Minderheitsantrag wurde mit 100 zu 78 Stimmen abgelehnt. Der Nationalrat folgte damit dem Vorschlag der Kommissionsmehrheit und hielt im Gegensatz zum Ständerat an der Bestimmung fest, dass Vereinbarungen zwischen Baugesuchstellern und Umweltverbänden von Behörden in ihrer Verfügung oder ihrem Entscheid berücksichtigt werden müssen.

Bei Artikel 55e USG bzw. Artikel 12f NHG zu den Verfahrenskosten lag ein Minderheitsantrag von links-grüner Seite vor. Die Mehrheit wollte wie der Ständerat den Umweltorganisationen die Kosten für die Beschwerdeführung vor Bundesbehörden in jedem Fall auferlegen, wenn sie im Verfahren unterliegen. Die Minderheit verlangte lediglich die Möglichkeit dazu. Das Plenum folgte dem Antrag der Mehrheit mit 108 zu 71 Stimmen.

Bei der Differenzbereinigung waren noch zwei wesentliche Fragen umstritten. Wie der Nationalrat hielt auch der Ständerat Vereinbarungen zwischen Umweltverbänden und Gesuchstellern (Art. 55c USG bzw. Art. 12d Abs. 1 NHG) für zulässig. Er präzisierte auf Antrag von Rolf Schweiger (RL, ZG) jedoch, dass Vereinbarungen von Umweltorganisationen und Bauwilligen, welche Belange des öffentlichen Rechts betreffen, ausschliesslich als "gemeinsame Anträge an die Behörde" zu betrachten sind. Die Behörde berücksichtigt diese Anträge in ihrer Verfügung. Dieser Formulierung schloss sich auf Antrag einer bürgerlichen Kommissionsminderheit auch der Nationalrat an.

Bei der letzten Differenz schloss sich der Ständerat der Grossen Kammer an und verzichtete auf eine Bestimmung (Art. 10 a Abs. 1a USG), die er bei der ersten Beratung des Gesetzesentwurfs selbst eingebracht hatte. Er liess die Bestimmung fallen, wonach Parlaments- und Volksentscheide zu einem Bauvorhaben bei der Umweltverträglichkeitsprüfung besonders hätten berücksichtigt werden müssen. Allein Verfassung und Umweltrecht bleiben damit massgebend für die Entscheide der Behörden.

In der Schlussabstimmung wurde die Vorlage im Ständerat einstimmig, im Nationalrat mit 13 Gegenstimmen angenommen. Dagegen stimmten 10 Mitglieder der SVP- und drei der CVP-Fraktion.