Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ)

Zusammenfassung

Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ)

Ausgangslage

Mit dem Öffentlichkeitsgesetz wird die Transparenz der Verwaltung gefördert, indem künftig jeder Person das Recht zustehen wird, Einsicht in Dokumente der Bundesbehörden zu nehmen.

Bisher gilt für die Bundesverwaltung der Geheimhaltungsgrundsatz. Ein Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten besteht heute nur in bestimmten Fällen und unter bestimmten Voraussetzungen (z.B. Akteneinsichtsrecht im Verwaltungsverfahren) bzw. soweit einzelne Informationen durch das Gesetz als zugänglich erklärt werden (z. B. Recht auf Einsicht in Stellungnahmen, die im Rahmen einer Vernehmlassung abgegeben wurden). Im Übrigen obliegt es weitgehend dem freien Ermessen der Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich machen oder nicht. Das neue Öffentlichkeitsgesetz bringt den Wechsel vom Grundsatz der Geheimhaltung zum Öffentlichkeitsprinzip. Jeder Person wird ein durchsetzbares Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten zustehen. Dieses Recht kann zum Schutz überwiegender öffentlicher oder privater Interessen eingeschränkt werden. Wenn die Behörden das Recht auf Zugang einschränken, müssen sie angeben, auf welche Rechtsgrundlage sie sich dabei stützen.

Das neue Öffentlichkeitsprinzip gilt für die Bundesverwaltung sowie für Organisationen, die öffentliche Aufgaben erfüllen (z. B. SBB, Post, SUVA, Pro Helvetia, Schweizerischer Nationalfonds), soweit diese Organisationen Verfügungskompetenzen besitzen. Das Recht auf Zugang besteht, ohne dass besondere Interessen geltend gemacht werden müssen. Die Ausnahmen, die eine Beschränkung, einen Aufschub oder eine Verweigerung der Einsichtnahme ermöglichen, werden im Gesetz abschliessend aufgezählt. Überwiegende öffentliche Interessen bestehen beispielsweise dann, wenn die freie Meinungs- und Willensbildung einer Behörde durch eine vorzeitige Bekanntgabe amtlicher Dokumente beeinträchtigt würde oder wenn durch die Zugänglichkeit die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet würde. Überwiegende private Interessen liegen beispielsweise dann vor, wenn die Privatsphäre wesentlich beeinträchtigt bzw. ein Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis offenbart würde. Bisher bestehende spezialgesetzliche Regelungen sind ausdrücklich vorbehalten (z.B. Bankgeheimnis, Steuergeheimnis).

Der Gesetzesentwurf sieht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten ein einfaches und rasches Verfahren vor. Wenn die Gewährung des Zugangs mehr als einen geringfügigen Aufwand verursacht, können Gebühren erhoben werden. Wird der Zugang nicht oder nicht im verlangten Umfang gewährt, so kann sich die gesuchstellende Person an eine Schlichtungsstelle wenden. Kommt keine Einigung zustande, so steht das ordentliche Verfahren - Erlass einer Verfügung durch die Behörde, die vor einer gerichtlichen Instanz angefochten werden kann - offen.

Verhandlungen

In der Kommission des Ständerates sei die Vorlage "mit gemischten Gefühlen" aufgenommen worden, führte Erika Forster-Vannini (R, SG) als Berichterstatterin aus. Die Mehrheit sei skeptisch gewesen und habe gefunden, der Bedarf nach einem Paradigmenwechsel sei trotz Transparenzgebot noch zuwenig ausgewiesen. Eintreten wurde aber trotz diesen Bedenken ohne Gegenantrag beschlossen.

Bei Artikel 2 Absatz 2 beantragte eine Minderheit, den Buchstaben b zu streichen, welcher vorsah, die Versicherer gemäss Kranken- und Unfallversicherungsgesetz sowie die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva) vom Gesetz auszunehmen. Die Mehrheit der Kommission, die den Ausnahmenkatalog noch um die Suva erweitert hatte, obsiegte jedoch mit 23 zu 8 Stimmen.

Bei Artikel 6 wurde ein Antrag von Eugen David (C, SG) mit 30 zu 2 Stimmen angenommen, wonach der Anspruch auf Einsicht erfüllt ist, wenn ein amtliches Dokument in einem Publikationsorgan oder auf einer Internetseite des Bundes veröffentlicht worden ist. Eugen David begründete seinen Antrag mit Kosten- und Effizienzüberlegungen.

Bei Artikel 18 (Aufgaben und Kompetenzen des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten) beschloss der Rat mit 20 zu 14 Stimmen, Buchstabe d zu streichen. Eine Mehrheit war der Ansicht, dass es selbstverständlich sei, dass dieser oder diese Beauftragte die Entwicklung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten im Ausland verfolgt.

Bei Artikel 22a beschäftigte sich der Rat mit der im Gesetzentwurf nicht geregelten Frage, was mit Dokumenten geschehen soll, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes von einer Behörde erstellt oder empfangen worden sind. Die Mehrheit beantragte, unterstützt von Bundesrätin Ruth Metzler, dass das Gesetz nur anwendbar sein sollte auf Dokumente, die nach seinem Inkrafttreten erstellt oder empfangen wurden. Eine Minderheit, die eine weniger restriktive Lösung vorschlug, unterlag mit 23 zu 13 Stimmen.

Die Vorlage wurde in der Gesamtabstimmung mit 32 zu 0 Stimmen gutgeheissen.

Im Nationalrat stimmten alle Fraktionen der Vorlage im Grundsatz zu. Der Rat folgte im Allgemeinen den Beschlüssen der Kleinen Kammer. Nach seinem Willen soll das Gesetz neu den Titel tragen: "Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung".

Bei Artikel 2 Absatz 2 beschloss der Rat, dass das Gesetz nur für die Schweizerische Nationalbank sowie für die Eidgenössische Bankenkommission nicht gelten soll. Bei Artikel 4 Absatz 1 stimmte der Rat einem Minderheitsantrag zu, der festlegt, dass amtliche Dokumente erst nach dem politischen oder administrativen Entscheid, für den sie erstellt worden sind, eingesehen werden dürfen. Bei Artikel 7 lehnte der Nationalrat mit 90 zu 55 Stimmen einen Antrag der Kommissionsmehrheit ab, eine Bestimmung zum Schutz der kantonalen Interessen zu streichen. Hingegen stimmte er mit 88 zu 57 Stimmen einem Antrag der Mehrheit zu, die in Absatz 1 Buchstabe b das Wort "erheblich" streichen wollte. Somit kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten bereits schon verweigert werden, wenn dadurch behördliche Massnahmen beeinträchtigt werden. Bei Artikel 10 wurde ein Minderheitsantrag verworfen, der verlangte, dass keine Registratur mit den Namen der Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller geführt werden darf.

Bei Artikel 22a beschloss der Rat mit 96 zu 59 Stimmen Zustimmung zum Antrag einer Minderheit und damit Zustimmung zum Beschluss des Ständerates (siehe oben). In der Gesamtabstimmung hiess der Rat die Vorlage mit 108 zu 0 Stimmen gut. 49 Abgeordnete des linken Flügels enthielten sich der Stimme.

Nach den Beratungen im Ständerat ergaben sich noch wenige unbedeutende Differenzen. Er verschob den bei Artikel 4 Absatz 1 durch den von Nationalrat eingefügten Zusatz nach Artikel 8 und nahm bei den Änderungen im bisherigen Recht weitere Korrekturen und Präzisierungen vor.

Der Nationalrat nahm die Änderungen des Ständerates diskussionslos an.