Nationalbankgold. Verwendung. Nationalbankgewinne für die AHV. Volksinitiative

Zusammenfassung

Botschaft vom 20. August 2003 zur Verwendung von 1300 Tonnen Nationalbankgold und zur Volksinitiative "Nationalbankgewinne für die AHV"

Ausgangslage

Der Bundesrat unterbreitet dem Parlament zwei Vorlagen: Eine Übergangsbestimmung in der Bundesverfassung, welche die Verwendung von Nationalbankaktiven im Wert von 1300 Tonnen Gold ("freie Aktiven") regelt (Vorlage 1), und die Volksinitiative "Nationalbankgewinne für die AHV", welche den Grossteil der SNB-Gewinne dem AHV-Fonds zukommen lassen will (Vorlage 2).

Infolge der Aufhebung der Goldbindung des Frankens hält die Schweizerische Nationalbank (SNB) höhere Währungsreserven, als sie für die Geld- und Währungspolitik benötigt. Eine Expertengruppe hat 1997 anhand von Plausibilitätsüberlegungen und internationalen Vergleichen festgestellt, dass ein Vermögen im Wert von 1300 Tonnen Gold aus der SNB ausgegliedert und für andere öffentliche Zwecke verwendet werden kann. Internationale Vergleiche der Höhe der Gold- und Devisenreserven der SNB mit der Ausstattung anderer Zentralbanken bestätigen diese Einschätzung auch heute noch und zeigen, dass die SNB nach der vorgeschlagenen Ausgliederung von 1300 Tonnen Gold noch immer über im internationalen Vergleich gut dotierte Währungsreserven verfügen wird.

Der vorliegende Entwurf für eine Übergangsbestimmung in der Bundesverfassung sieht vor, dass die freien Aktiven in ihrer Substanz real erhalten bleiben. Um Interessenskonflikte zwischen der Führung der Geld- und Währungspolitik einerseits und der Vermögensverwaltung andererseits zu vermeiden, soll das Vermögen durch einen Fonds ausserhalb der SNB bewirtschaftet werden. Die realen Vermögenserträge sollen gemäss geltendem Verteilschlüssel für die Nationalbankgewinne ebenfalls zu einem Drittel an den Bund und zu zwei Dritteln an die Kantone fliessen. Der Verwendungsvorschlag ist auf dreissig Jahre befristet. Wird keine Weiterführung beschlossen, so wird das Vermögen nach Ablauf dieser Frist zu einem Drittel an den Bund und zu zwei Dritteln an die Kantone verteilt.

Während sich die Übergangsbestimmung mit Nationalbankvermögen befasst, welches in der Vergangenheit entstanden ist und nun einmalig infolge einer Anpassung des Währungsrechts verteilt werden kann, beschäftigt sich die Volksinitiative "Nationalbankgewinne für die AHV" mit den künftigen und periodisch anfallenden Nationalbankerträgen. Die Initiative schlägt eine Änderung des geltenden Verteilschlüssels in Artikel 99 Absatz 4 BV vor, wonach die Nationalbankgewinne zu einem Drittel an den Bund und zu zwei Dritteln an die Kantone ausgeschüttet werden. Gemäss Initiative sollen Nationalbankgewinne künftig an den AHV-Fonds ausgeschüttet werden. Vorbehalten bleibt die Überweisung von 1 Milliarde Franken pro Jahr an die Kantone. Die Initiative möchte mit dieser Änderung des Gewinnverteilschlüssels einen Beitrag an die Sicherstellung der Finanzierung der AHV leisten.

Der Bundesrat anerkennt zwar das Grundanliegen der Initiative, die Sicherstellung der Finanzierung der AHV. Die Initiative selber empfiehlt er allerdings zur Ablehnung, weil sie die von den Initianten gewünschte Wirkung nicht erreichen kann: Auch wenn die Initiative in Kraft träte, könnte dadurch höchstens eine Mehrwertsteuererhöhung zu Gunsten der AHV um einige Jahre verschoben werden. Die langfristige Sanierung der AHV wäre mit der Initiative aber nicht gesichert, insbesondere weil ab 2013 - je nach Ertragsentwicklung schon früher - die Gewinnausschüttung der Notenbank nur noch etwa in der Grössenordnung der von den Initianten für die Kantone vorgesehenen Milliarde liegen wird. Vor allem aber könnte die Initiative mit der Verankerung eines Finanzierungsziels für die AHV im verfassungsrechtlichen Notenbankartikel die Glaubwürdigkeit der SNB in Frage stellen und deren Abhängigkeit von politischem Druck erhöhen. Dies würde in Widerspruch zur verfassungsmässigen Notenbankunabhängigkeit stehen.

Die beiden Vorlagen stellen eigenständige Vorschläge dar. Sie können unabhängig voneinander angenommen oder abgelehnt werden. Da sich beide jedoch im weitesten Sinne mit der Verwendung von Nationalbankvermögen befassen, hat der Bundesrat beschlossen, sie dem Parlament in einer einzigen Botschaft mit zwei separaten Bundesbeschlüssen zu unterbreiten.

Verhandlungen

Die vorbereitende Kommission des Nationalrates wich in ihren Beschlüssen von den Anträgen des Bundesrates ab, indem sie den vorgesehenen Verteilschlüssel jeweils zugunsten der AHV abänderte. So beschloss die Kommissionsmehrheit einerseits die Zinserträge der nicht mehr benötigten Goldreserven zu zwei Dritteln an die AHV und zu einem Drittel an die Kantone zu leiten und andererseits als direkter Gegenvorschlag zur Volksinitiative die zukünftig anfallenden Nationalbankgewinne je zur Hälfte an die AHV und an die Kantone auszuschütten.

Bei der Debatte über die Verteilung der überschüssigen Goldreserven spannten im Nationalrat wie zuvor in der Kommission die Vertreter der Sozialdemokratischen- und der SVP-Fraktion zusammen und machten sich gemeinsam für die Stärkung des wichtigsten Sozialwerkes stark. Demgegenüber forderten die Christlichdemokratische- und die Freiheitlich-demokratische Fraktion zusammen mit Bundesrat Hans-Rudolf Merz, den geltenden verfassungsmässigen Verteilschlüssel für die Nationalbankgewinne (ein Drittel Bund, zwei Drittel Kantone) auch auf die Golderträge anzuwenden. Sie argumentierten, dass die dem Bund durch den Antrag der Kommissionsmehrheit entzogenen Mittel nur durch neue Steuererhöhungen kompensiert werden müssten. Es sei zudem Augenwischerei, nach aussen den Eindruck zu erwecken, mit der zusätzlichen Finanzspritze quasi die AHV retten zu wollen. Eine von Gerold Bührer (RL, SH) angeführte Minderheit unterstützte in diesem Zusammenhang den vom Bundesrat beantragten Verteilschlüssel (ein Drittel Bund, zwei Drittel Kantone), wollte den Bund aber zusätzlich dazu zwingen, die Erträge aus den Goldreserven für den Schuldenabbau einzusetzen. In der entscheidenden Abstimmung unterlag dieser Antrag dem Vorschlag der Kommissionsmehrheit (zwei Drittel AHV, ein Drittel Kantone) mit 114 zu 71 Stimmen. Eine ganze Reihe von Minderheits- und Einzelanträgen blieb zuvor ohne Erfolg: Der Antrag der Fraktion der Schweizerischen Volkspartei, den Vermögensertrag ganz der AHV zufliessen zu lassen, wurde ebenso verworfen wie jener der Sozialdemokratische Fraktion, welcher je ein Drittel in die Kantonskassen, die AHV und in eine Bildungsoffensive leiten wollte. Abgelehnt wurden ebenfalls der Vorschlag der Grünen Fraktion (Ertrag für Finanzierung von Familienzulagen) sowie zwei Einzelanträge (Bundesanteil für Schuldentilgung resp. Erträge für den sozialen Wohnungsbau). Die Gesamtabstimmung passierte der entsprechende Verfassungsartikel mit 109 zu 77 Stimmen.

Bei der Beratung über die Verwendung der ordentlichen Gewinne der Schweizerischen Nationalbank (SNB) plädierten die Kommissionssprecher im Namen der Kommissionsmehrheit dafür, die Initiative zwar abzulehnen, gleichzeitig aber einem direkten Gegenvorschlag zuzustimmen, der den SNB-Gewinn via einen Fonds je zur Hälfte der AHV und den Kantonen zukommen lässt. Auch bei dieser Vorlage vermochte sich schliesslich eine Allianz von Sozialdemokratischer und SVP-Fraktion durchzusetzen. Nachdem ein Minderheitsantrag, der die Initiative unterstützen wollte, zurückgezogen wurde, obsiegte der von der vorbereitenden Kommission ausgehandelte Gegenentwurf mit 95 zu 69 Stimmen. Vertreter der Christlichdemokratischen und Freiheitlich-demokratischen Fraktion warnten vergeblich, mit diesem Entscheid die Unabhängigkeit und den stabilitätsorientierten Ruf der SNB zu gefährden. Insbesondere Bundesrat Hans-Rudolf Merz betonte zudem in der Diskussion, dass eine Änderung des geltenden Ausschüttungsmodus fatale Auswirkungen auf die Bundeskasse hätte.

Im Ständerat sprach sich bei den überschüssigen Goldreserven eine klare Ratsmehrheit gegen die Lösungen von Bundesrat und Nationalrat aus. Sie plädierte stattdessen dafür, die ganze verfügbare Goldsubstanz im Wert von rund 21 Milliarden Franken - und nicht nur die Zinsen - nach dem geltenden Recht (ein Drittel Bund, zwei Drittel Kantone) zu verteilen. Es wurde argumentiert, dass Bund und Kantone wohlerworbene Rechte besässen und es keinen Grund gebe, ihnen dieses Geld vorzuenthalten, welches sie für Schuldentilgung und Zukunftsaufgaben dringend benötigten. Weil die Mehrheit der Kleinen Kammer am geltenden Recht nichts ändern wollte und keine Fondslösung anstrebte, konnte sie auf die neue Verfassungsgrundlage verzichten. Mit 32 zu 9 Stimmen beschloss der Ständerat in diesem Sinne Nichteintreten auf die Vorlage von Bundesrat und Erstrat. Überstimmt wurde dabei eine von Vertretern der SP-Fraktion angeführte Kommissionsminderheit, die den Dialog mit dem Nationalrat weiterführen und vor allem das Volk nicht vom Entscheid über das Gold ausschliessen wollte. Die Linke wurde auch von einzelnen Mitgliedern der SVP-Fraktion unterstützt, die sich nach dem Scheitern ihrer Gold-Initiative weiterhin für eine Berücksichtigung der AHV einsetzten.

Keinen Grund an der geltenden Rechtslage etwas zu ändern, sah die Mehrheit der Kleinen Kammer auch in Bezug auf die Ausschüttung der ordentlichen Gewinne der Nationalbank. Nachdem die Initiative wie bereits im Erstrat chancenlos blieb, lehnte der Ständerat auch den Gegenvorschlag des Nationalrates mit 32 zu 8 Stimmen ab. Mit diesem Entscheid wollte die Kleine Kammer verhindern, dass die Nationalbank einem politischen Druck ausgesetzt wird. Hingewiesen wurde zudem auf die finanzpolitisch fatalen Auswirkungen, die eine Änderung des geltenden Ausschüttungsmodus zur Folge hätte.

Der Nationalrat beharrte in der Differenzbereinigung auf seinem Entscheid, die Goldreserven in der Substanz zu erhalten und den Zinserlös zu zwei Dritteln der AHV und zu einem Drittel den Kantonen zuzuführen. Mit 104 zu 72 Stimmen setzte sich dabei wiederum eine Allianz von sozialdemokratischer und SVP-Fraktion durch. Festgehalten hat die Grosse Kammer zudem am Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Nationalbankgewinne für die AHV". Sie bestätigte mit 106 zu 72 Stimmen ihr Projekt, den SNB-Gewinn via Fonds je zur Hälfte der AHV und den Kantonen auszurichten.

Der Ständerat wiederum trat zum zweiten Mal nicht auf den Bundesbeschluss über die Verwendung von 1300 Tonnen Nationalbankgold (Vorlage 1) ein - und zwar mit 32 zu 11 Stimmen ziemlich deutlich. Damit war die vom Nationalrat abgeänderte Goldvorlage mit der vorgesehenen Fonds-Lösung vom Tisch. Bundesrat Merz führte aus, dass vor diesem Hintergrund die Rechtsgrundlage fehle, um den Erlös der Goldreserven länger bei der Nationalbank zu halten. Logischerweise müsse die Substanz an Bund (7 Mrd.) und Kantone (14 Mrd.) ausgeschüttet werden.

Bei der Frage der Ausschüttung der ordentlichen Nationalbankgewinne (Vorlage 2) lehnte die Kleine Kammer in der Frühlingssession erneut die Volksinitiative "Nationalbankgewinne für die AHV" und den Gegenvorschlag des Nationalrates ab. Stattdessen baute sie mit dem neu verfügbaren Bundesanteil von 7 Milliarden Franken Ertrag aus den überschüssigen Goldreserven eine Brücke in Form eines indirekten Gegenvorschlages auf Gesetzesstufe (Vorlage 3): Die 7 Milliarden Franken sollen für den Abbau der Schulden bei der Invalidenversicherung (IV) verwendet werden und auf diese Weise den AHV-Fonds entlasten. Der Ständerat verknüpfte die Überweisung der Mittel an die Bedingung, dass zuvor die IV-Rechnung positiv abschliesst und sich eine nachhaltige Konsolidierung abzeichnet. Um der Grossen Kammer Gelegenheit für eine sorgfältige Prüfung dieser neuen Vorlage einzuräumen, beschloss der Ständerat die Behandlungsfrist der Volksinitiative um ein Jahr zu verlängern.

Der Nationalrat wiederum trat nicht auf diesen indirekten Gegenvorschlag ein (Vorlage 3). Während das links-grüne Lager und die CVP-Fraktion vergeblich die Kompromiss-Lösung des Ständerates unterstützten und die Sache zu einem Abschluss bringen wollten, warnten Exponenten der SVP- und der Freisinnig-demokratischen Fraktion vor einer Vermischung verschiedener Fragen und einem überhasteten Vorgehen ohne Vernehmlassungsverfahren und Botschaft. Schliesslich beschloss der Nationalrat, die Behandlungsfrist für die Volksinitiative, welche Teile der ordentlichen Nationalbankgewinne in die AHV leiten möchte (Vorlage 2), um ein Jahr zu verlängern und somit der vorberatenden Kommission die Möglichkeit zu geben, einen neuen Gegenvorschlag auszuarbeiten.

Nachdem sich die Bundesratsparteien im August 2005 anlässlich der Von-Wattenwyl-Gespräche zu einem Kompromiss durchgerungen hatten, verzichtete der Nationalrat in der Wintersession auf einen direkten Gegenvorschlag und trat stattdessen auf den indirekten Gegenvorschlag (Vorlage 3) ein. Er beschloss ohne Gegenstimmen, die 7 Milliarden Franken des Bundes aus dem Verkauf des überschüssigen Nationalbankgoldes ohne Zweckbindung dem Ausgleichsfonds der AHV zu übertragen. Er präzisierte jedoch, dass die Ausschüttung des Geldes erst dann erfolgen kann, wenn die Volksinitiative "Nationalbankgewinne für die AHV" zurückgezogen oder vom Volk abgelehnt worden ist. Die ursprünglich vom Ständerat vorgesehene Lösung (Entlastung des AHV-Fonds von der IV-Schuld und Schaffung eines separaten IV-Fonds) wurde fallen gelassen, weil die SVP-Fraktion sich gegen ein solches Vorhaben wehrte und nicht einlenken wollte, bis die 5. IV-Revision unter Dach sei und das Sozialwerk wieder auf eigenen Füssen stehe. Die CVP- und die Freisinnig-demokratische Fraktion waren zu dieser Konzession bereit, weil die SVP-Fraktion im Gegenzug auf eine Unterstützung der Volksinitiative verzichtete. Die Frage, ob das Geld zur Sanierung der schwer defizitären IV beigezogen werden soll, wurde so bewusst offen gelassen.

Die Volksinitiative "Nationalbankgewinne für die AHV" (Vorlage 2) lehnte der Nationalrat in der Folge gegen die Stimmen des links-grünen Lagers ab.

Der Ständerat schloss sich schliesslich dem indirekten Gegenvorschlag des Nationalrates an.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 24. September 2006 mit 58,3 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt.