Fernmeldegesetz. Änderung

Zusammenfassung

Botschaft vom 12. November 2003 zur Änderung des Fernmeldegesetzes (FMG)

Ausgangslage

Der Schweizer Fernmeldemarkt wurde am 1. Januar 1998 liberalisiert. Dank der Marktöffnung haben die Konsumentinnen und Konsumenten eine grössere Auswahl an Dienstleistungen und die Preise sind insbesondere im Bereich der Festnetztelefonie merklich gesunken. Die Mobilfunktelefonie hat einen deutlichen Aufschwung erlebt, gefolgt von den Breitbanddiensten, die einen schnellen Internetzugang ermöglichen. Alle Landesteile haben von der Öffnung des Marktes für den Wettbewerb profitiert, wobei die Grundversorgung immer gewährleistet war. Der Liberalisierungsprozess, der diese positiven Entwicklungen bewirkt hat, verliert aber allmählich an Dynamik, da die ehemalige Monopolistin die Infrastruktur für den direkten Zugang der Kundschaft (Anschlussnetz) besitzt. Deshalb soll den Marktneulingen ein gerechter Zugang zur Infrastruktur und zu den Diensten der beherrschenden Anbieterin gegeben und ihnen ermöglicht werden, in die Technologien zu investieren, die am meisten versprechen. Dadurch können sie ihren Kundinnen und Kunden eigene, massgeschneiderte Dienste anbieten. Der Bundesrat hat bereits auf dem Verordnungsweg die letzte Meile für den Wettbewerb geöffnet (Entbündelung des Teilnehmeranschlusses). Er beantragt zudem dem Parlament, alle Fragen, die mit dem Zugang zu den Einrichtungen und Diensten der marktbeherrschenden Anbieterin zusammenhängen, generell zu regeln.

Der Änderungsentwurf des Fernmeldegesetzes (FMG) orientiert sich weitgehend am neuen Rechtsrahmen der Europäischen Union. Er übernimmt jedoch nicht alle Instrumente. Insbesondere verzichtet der Bundesrat auf die Einführung von Ex-ante-Bestimmungen, die es dem Regulator ermöglichen, von Amtes wegen die relevanten Märkte zu definieren, die Anbieterinnen zu bezeichnen, die auf diesen Märkten eine beherrschende Stellung einnehmen, und diesen Anbieterinnen bestimmte Pflichten aufzuerlegen. Wie bisher werden die Beziehungen zwischen den Fernmeldedienst-anbieterinnen von den Parteien selbst geregelt. Nur wenn eine davon die Eidgenössische Kommunikationskommission (ComCom) darum ersucht, kann diese - auf der Basis des Gutachtens der Wettbewerbskommission zur Marktbeherrschung - intervenieren und der marktbeherrschenden Anbieterin die im Gesetz vorgesehenen Pflichten auferlegen.

Vom neuen europäischen Recht wird im Entwurf hingegen das System der Allgemeingenehmigung übernommen; die Fernmeldedienstkonzessionen werden abgeschafft und die Meldepflicht entsprechend ausgeweitet. Konzessionen werden weiterhin nötig sein für die Pflicht, die Grundversorgung sicherzustellen, und für die Nutzung des Funkfrequenzspektrums.

Ein Teil des Entwurfs befasst sich mit dem Konsumentenschutz und dem Schutz der persönlichen Daten. Der Bundesrat beantragt die Schaffung einer Schlichtungsstelle für Streitigkeiten zwischen Kundinnen oder Kunden und Anbieterinnen von Fernmelde- oder Mehrwertdiensten. Das BAKOM kann die Schaffung einer solchen Stelle der Fernmeldebranche überlassen. Ferner soll das Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) ergänzt werden durch ein Verbot unverlangt gesendeter Massenwerbung.

Die vorgeschlagenen Massnahmen zielen darauf, den Wettbewerb auf dem Fernmeldemarkt zu fördern und die Transparenz für die Konsumentinnen und Konsumenten zu erhöhen. Dies sollte sich gleichzeitig positiv auf die gesamte Wirtschaft und letztlich auf die Attraktivität des Wirtschaftsstandorts Schweiz auswirken. Die Änderung ist mit der Stellung unseres Landes innerhalb internationaler Organisationen (WTO, OECD) vereinbar und sollte seine Beziehungen zur Europäischen Union (bilaterale Verhandlungen II) verbessern.

Verhandlungen

Im Nationalrat beantragte die Mehrheit der Kommission Nichteintreten. Der Kommissionssprecher Simon Schenk (V, BE) begründete dies damit, dass die Revision des erst fünf Jahre geltenden Gesetzes zu weit gehe, zu einer Überregulierung führe und dazu noch die Schaffung einer zusätzlichen Behörde benötige. Zudem könnte die Öffnung der letzten Meile teuer zu stehen kommen, wenn dann die Swisscom nicht mehr bereit sei, in unrentable Randregionen zu investieren. Unterstützt wurde die Mehrheit der Kommission von den Linken und Grünen. Christian Levrat (S, FR) mahnte, in der Telekommunikation nicht ein System zu ändern, das doch bisher gut funktioniert habe. Franziska Teuscher (G, BE) bezeichnete die Öffnung der letzten Meile als Enteignung von Volkseigentum. Die Swisscom mit ihrer hervorragenden Grundversorgung würde geschwächt, belohnt hingegen würden die privaten Telekomanbieter. Eintreten beantragte die Kommissionsminderheit Georges Theiler (RL, LU). Für Theiler ist das Monopol der letzten Meile eine unfaire Wettbewerbsverzerrung und konsumentenfeindlich. Bundesrat Moritz Leuenberger unterstützte die Kommissionsminderheit und damit das Eintreten und versicherte, dass die Grundversorgung durch die Swisscom auch mit der Entbündelung der letzten Meile erhalten bleibe. Mit 98 zu 83 Stimmen beschloss der Rat Eintreten. Der Rückweisungsantrag Peter Vollmer (S, BE), die Revision des Gesetzes in zwei Vorlagen aufzuteilen und der Rückweisungsantrag Pirmin Schwander (V, SZ), die Schaffung einer Netzgesellschaft zu prüfen, wurden abgelehnt.

In der Detailberatung beantragte eine Kommissionsminderheit Christian Levrat (S, FR), dass sämtliche Anbieter von Fernmeldediensten einen Gesamtarbeitsvertrag aushandeln müssen. Wer gegen diese Forderung verstosse erhalten keine Konzession. Die Kommissionsmehrheit und der Bundesrat argumentierten, es stehe den Gewerkschaften frei, mit den Firmen Verhandlungen aufzunehmen und einen Gesamtarbeitsvertrag auszuhandeln. Der Bundesrat habe heute die Kompetenz, einen Gesamtarbeitsvertrag allgemeinverbindlich zu erklären. Für die Überwachung des Fernmeldenetzes sei jedoch die Kommunikationskommission (Comcom) zuständig. Es genüge, wenn Anbieter die arbeitsrechtlichen Vorschriften einhielten und die Arbeitsbedingungen der Branche gewährleisteten. Mit 102 zu 60 Stimmen folgte der Rat der Kommissionsmehrheit und dem Bundesrat. Eine Minderheit Rolf Hegetschweiler (RL, ZH) wollte die Bestimmung streichen, dass Fernmeldefirmen eine angemessene

Anzahl Lehrlinge ausbilden müssen. Mit 86 zu 76 Stimmen lehnte der Rat den Antrag der Minderheit ab. Bei der Debatte zu Öffnung der letzten Meile lehnte der Nationalrat die Anträge der Kommissionsmehrheit und Kommissionsminderheit ab und folgte einem Kompromissvorschlag von Adrian Amstutz (V, BE), Ruedi Noser (RL, ZH) und Walter Jermann (C, BL). Damit beschloss er die vollständige Entbündelung des Kupferkabelnetzes. Swisscom-Konkurrenten können die Verbindungen zu kostenorientierten Preisen integral mieten. Im Streitfall entscheidet die Eidgenössische Kommunikationskommission über die Konditionen. Geöffnet werden auch Mietleitungen und Kabelkanäle, soweit es die Kapazitäten zulassen, damit nicht unnötig parallele Gräben aufgerissen werden müssen. Beim Bitstrom hatte die vorberatende Kommission vorgeschlagen den Zugang vollständig frei zu geben. Mit 93 zu 84 Stimmen folgte der Nationalrat dem Antrag Amstutz, Noser und Jermann, welcher den Zugang zum schnellen Bitstrom öffnet und auf zwei Jahre beschränkt. Die Befristung wurde damit begründet, dass so die Swisscom-Konkurrenten indirekt gezwungen würden, selber zu investieren und nicht bloss als Trittbrettfahrer aufzutreten. Nicht tangiert werden dagegen Glasfaserleitungen, Fernsehkabelnetze, die zugleich für die Telekommunikation genutzt werden, sowie drahtlose Netze (WLAN) und der Mobilfunk. Mit 91 zu 59 Stimmen nahm der Nationalrat die Revision in der Gesamtabstimmung an.

Im Ständerat war Eintreten unbestritten. Im Vordergrund der Eintretensdebatte stand nicht die Frage, ob die letzte Meile im Festnetz der Swisscom überhaupt geöffnet werde, sondern wie weit dieser nächste Liberalisierungsschritt gehen soll. Im Ziel war sich die kleine Kammer einig: Die Kunden sollen aus verschiedenen Angeboten auswählen und dabei von günstigen Preisen und einer möglichst grossen Vielfalt profitieren können. Dabei müsse insbesondere die ausreichende Versorgung mit moderner Kommunikationstechnologie sichergestellt werden. In der Debatte verliefen die Fronten weder entlang der Parteigrenzen noch zwischen den ländlichen Gebieten. Die Skeptiker einer weitgehenden Liberalisierung waren der Ansicht, dass der Markt schon heute sehr gut funktioniere und mit einer starken Swisscom Investitionen im ländlichen Raum am ehesten gewährleistet werden könnten. Auf der anderen Seite herrschte die Auffassung, dass erst eine Marktöffnung zu weiteren Innovationen führe und die für eine flächendeckende Versorgung nötige Dynamik auslöse. Der Ständerat entschied sich für eine weit gehende Variante, wonach nicht nur die Kupferkabel der Swisscom sowie Mietleitungen und Kabelkanäle geöffnet werden sollten, sondern marktbeherrschende Akteure unabhängig von der Technologie Zugang zu ihren Netzen gewähren müssten. Betroffen sein könnten somit künftig auch Glasfaserleitungen, Fernsehkabelnetze oder drahtlose Netze, welche für die besonders attraktiven Breitband-Internetanschlüsse benötigt werden. Der Nationalrat wollte die Pflicht, dass die Swisscom ihre Bitstrom-Anschlüsse der Konkurrenz zu staatlich festgelegten Preisen vermieten muss, auf zwei Jahre beschränken, danach soll der alternative Anbieter die Infrastruktur selber aufbauen. Der Ständerat will keine zeitliche Beschränkung und beschloss, dass der Bundesrat nach drei Jahren prüfen kann, ob die alternativen Anbieter Investitionen getätigt haben. Falls nicht, kann er Auflagen anordnen. Da der technische Wandel weiter geht, hat der Ständerat ein besonderes Instrument eingeführt: Die Bundesversammlung kann Verordnungen erlassen, mit welchem neue Netze entbündelt werden. Ohne Gegenstimmen angenommen wurde ein Antrag von Simonetta Sommaruga (S, BE), wonach Mobilfunkanbieter vom Bundesrat verpflichtet werden können, Massnahmen zur Gewährleistung der Transparenz der Preise für die Teilnehmerinnen und Teilnehmer zu ergreifen. In der Gesamtabstimmung wurde die Änderung des Fernmeldegesetzes mit 22 zu 7 Stimmen angenommen.

Bei der Differenzbereinigung hielt der Nationalrat an seinem Beschluss fest, den Zugang zum schnellen Bitstrom nur auf zwei Jahre befristet zuzulassen. Die christlichdemokratische Fraktion hatte zwar als Kompromiss zum Ständerat den Antrag gestellt, den Breitbandzugang über das Anschlussnetz während vier Jahren flächendeckend zu gewähren. Die Öffnung sollte aber nicht nur für das Kupferkabel, sondern auch für neue Technologien gelten. Sowohl die Sozialdemokraten wie die Fraktion der SVP lehnten den Antrag der christlichdemokratischen Fraktion ab. Für die Sozialdemokraten war eine Öffnung der Kupferkabel der Swisscom-Netze die Grenze des Erträglichen und die Fraktion der SVP wollte keinen behördlich gesteuerten Wettbewerb mit welchem die Swisscom geschützt werde. Mit 129 zu 48 Stimmen folgte der Nationalrat dem Antrag der Kommission und beschloss damit, am Beschluss festzuhalten. Abgelehnt wurde auch mit 118 zu 51 Stimmen ein Minderheitsantrag Georges Theiler (RL, LU), der eine dreijährige Öffnung des Anschlussnetzes vorsah.

In Folge der Privatisierungsstrategie des Bundesrates bei der Swisscom beantragte Anita Fetz (S, BS) im Ständerat die Differenzbereinigung zu verschieben. Begründet wurde der Antrag damit, dass die Basis des jetzigen Fernmeldegesetzes sei, dass der Bund Mehrheitsaktionärin der Swisscom ist. Mit 26 zu 10 Stimmen wurde der Antrag jedoch abgelehnt. Bei der Erstberatung hatte sich der Ständerat klar für eine weitgehende Entbündelung aller Arten von Leitungen eingesetzt. Bei der Differenzbereinigung beantragte die Kommissionsmehrheit mit einem Kompromissvorschlag, den Zugang zu den Breitbandanschlüssen auch über Glasfasern zu ermöglichen, wenn diese die Kupferkabel ersetzen. Die Kommissionsminderheit Fünfschilling (RL, BL) beantragte, dem Nationalrat zu folgen und den verschiedenen Anbietern den Zugang zum schnellen Bitstrom einzig auf den Kupferkabeln der Swisscom zu öffnen. Mit 18 zu 15 Stimmen folgte der Rat der Kommissionsminderheit und damit der Fassung des Nationalrates. Bei der zeitlichen Beschränkung des Bitstrom-Zugangs folgte der Rat mit 17 zu 16 Stimmen der Mehrheit der Kommission und hielt damit an seinem Beschluss fest, den Bitstrom-Zugang zeitlich unbeschränkt und nicht wie der Nationalrat beschlossen hatte nur für zwei Jahre zu öffnen.

Mit 114 zu 55 Stimmen folgte der Nationalrat der Kommissionsmehrheit und lehnte den zeitlich unbeschränkten Bitstrom-Zugang ab. Die Vertreter der Kommissionsminderheit bezeichneten eine zweijährige Öffnung als eine Scheinlösung ohne Markteffekte. Auch Bundesrat Moritz Leuenberger konnte die grosse Kammer nicht überzeugen, dem Ständerat zu folgen. Bei einer Beschränkung auf zwei Jahre werde niemand in eigene Infrastrukturen investieren.

Der Ständerat beschloss in der letzten Runde der Differenzbereinigung mit 26 zu 16 Stimmen am Beschluss betreffend unbeschränkten Bitstrom-Zugang festzuhalten. Eine Mehrheit der Ständeräte erachtete die vom Nationalrat beschlossene Frist von zwei Jahren für viel zu kurz, um den alternativen Anbietern die Möglichkeit zu geben, eigene Infrastrukturen aufzubauen. Skeptiker der zeitlich unbeschränkten Öffnung warnten vor einer Vernachlässigung des ländlichen Raums, da zu befürchten ist, dass mit dieser Lösung wichtige Investitionen in Berggebieten nicht getätigt werden.

Als Kompromiss beantragte die Einigungskonferenz beiden Räten den Bistrom-Zugang für vier Jahre freizugeben. Beide Räte stimmten dem Antrag zu.