Nichteintreten auf Asylgesuche. Massnahmen nach der Annahme des Entlastungsprogramms 2003 *

Wortlaut

Der Bundesrat wird eingeladen, im Rahmen des Vollzuges des mit dem Entlastungsprogramm 2003 revidierten Asylgesetzes folgende Vorkehrungen zu treffen:

1. Es ist sicherzustellen, dass auf Asylgesuche nur in den gesetzlich erlaubten Fällen nicht eingetreten wird. Dem Parlament ist periodisch darüber zu berichten.

2. Die im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses zum Entlastungsprorgramm zugesicherte schonungsvolle Behandlung von besonders verletzlichen Personen (insbesondere schwangere oder alleinstehende Frauen, unbegleitete Minderjährige, Familien mit Kleinkindern, ältere oder pflegebedürftige Personen) ist sicherzustellen.

3. Die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Nothilfe und insbesondere die Informationen der betroffenen Personen sind formell zu regeln.

4. Personen mit Nichteintretensentscheiden sind ebenfalls Rückkehrhilfen zu gewähren und Artikel 64 der Asylverordnung 2 ist entsprechend zu ändern; dies auch um einer Zunahme des illegalen Aufenthaltes vorzubeugen.

Begründung

1. Eine am 21. November 2003 veröffentlichte Untersuchung der Schweizerischen Flüchtlingshilfe (SFH) zeigt (aktuelle Safe-Country-Praxis, Würdigung der Nichteintretensentscheide zu neuen Safe Countries - Bosnien-Herzegowina, Mazedonien, EU-Beitrittsländer -, Susanne Bolz, Rainer Mattern, SFH, Bern, 18. November 2003, www.fluechtlingshilfe.ch), dass in der Praxis viele Nichteintretensentscheide zu Unrecht gefällt wurden.

Richtigerweise hätten in vielen Fällen wohl negative Entscheide, nicht aber Nichteintretensentscheide gefällt werden dürfen. Diese Unterscheidung ist u. a. bedeutsam, weil bei Nichteintretensentscheiden künftig eine auf fünf Tagen verkürzte Beschwerdefrist und neu der Ausschluss aus der Sozialhilfe gilt.

Nach Gesetz und Rechtsprechung muss auf ein Asylgesuch eingetreten werden, wenn "Hinweise auf Verfolgung vorliegen, die nicht offensichtlich haltlos sind" (s. Art. 32 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 18, Art. 32 Abs. 2 Bst. a, Art. 33 und Art. 34 des Asylgesetzes, AsylG). Dabei gilt ein weiter Verfolgungsbegriff (alle von Menschenhand ausgeführte Verfolgung) und ein tiefer Beweismassstab (was nicht auf den ersten Blick als unglaubhaft erkennbar ist).

Die Untersuchung der SFH zeigt, dass statt des weiten Verfolgungsbegriffs das Vorliegen der Flüchtlingseigenschaft, die Staatlichkeit der Verfolgung oder gar das Vorliegen einer inländischen Fluchtalternative geprüft werden. Statt einer Prima-Facie-Beurteilung finden eigentliche Glaubwürdigkeitsprüfungen statt. Die Hürden für das Eintreten auf die Gesuche sind damit zu hoch gesetzt. Zu oft wird zu Unrecht auf die Gesuche nicht eingetreten.

Die Sprecherin des Bundesamtes für Flüchtlinge bestätigte diese Praxis und wurde in der "NZZ" mit der Aussage zitiert, ".... dass vor einem Nichteintretensentscheid nur im engeren Sinn asylrelevante Gründe beachtet werden" ("NZZ" vom 22. November 2003, Bosnien laut Hilfswerken nicht sicher, Kritik an der Asylpraxis).

In der Zwischenzeit hat die Schweizerische Asylrekurskommission weitere Urteile veröffentlicht, welche die Praxis und den Willen des Gesetzgebers bestätigen: Gemäss EMARK 2003/Nr. 19 und EMARK 2003/Nr. 20 gilt bei der Prüfung von "Hinweisen auf Verfolgung" der weite Verfolgungsbegriff; haltlos sind solche Hinweise nur, wenn sie "bereits auf den ersten Blick als unglaubhaft erkennbar sind".

Damit ist offenkundig, dass die Praxis des Bundesamtes korrigiert werden muss. Der Bundesrat wird dazu eingeladen, das Bundesamt für Flüchtlinge zur korrekten Anwendung des AsylG und zur Beachtung der feststehenden Praxis der Asylrekurskommission anzuhalten.

2. Nach dem im Entlastungsprogramm 2003 beschlossenen Artikel 44a AsylG unterstehen Personen mit rechtskräftigem Nichteintretens- und Wegweisungsentscheid künftig dem Anag. Die Betroffenen werden damit vom Sozialhilfesystem des Asylbereiches ausgeschlossen und nicht dem für den Vollzug zuständigen Kanton zugewiesen (Art. 27 Abs. 3 und 4 AsylG).

Im Rahmen der Diskussion dieser Änderungen wurde u. a. verlangt, besonders verletzliche Personen (insbesondere schwangere und allein stehende Frauen, unbegleitete Minderjährige, Familien mit Kleinkindern, ältere und pflegebedürftige Personen) seien von dieser Regelung auszunehmen. Sie sollten weiterhin Kantonen zugewiesen und im Sozialhilfesystem des Asylbereiches belassen werden. Dabei geht es um Fälle, die keine vorläufige Aufnahme erhalten, weil die Rückkehr in den Herkunftsstaat keine konkrete Gefährdung darstellt und somit zumutbar ist. Wird z. B. auf das Gesuch einer fünfköpfigen Familie aus Bosnien nicht eingetreten, so wird der Vollzug der Wegweisung verfügt, weil die Rückkehr als zumutbar gilt. Es geht nun nicht darum zu verlangen, dass diese Familie vorläufig aufgenommen wird, sondern dass sie in der Schweiz bis zur Rückkehr nach Bosnien nicht auf die Strasse gestellt und dadurch gefährdet wird.

Bundesrat und Bundesamt für Flüchtlinge haben in den Spezialkommissionen und im Plenum zu verstehen gegeben, dass besonders Verletzliche nicht auf die Strasse gestellt würden. So führte Bundesrätin Metzler am 3. Dezember 2003 in der Grossen Kammer aus: "Zuerst möchte ich noch einmal wiederholen, was Frau Leutenegger Oberholzer gesagt hat, nämlich dass bei jedem Entscheid individuell geprüft wird, ob eine Wegweisung zumutbar ist oder eben nicht. Wenn sie nicht zumutbar ist, wird die betreffende Person vorläufig aufgenommen; daran ändert das Entlastungsprogramm nichts. Wenn aber z. B. bei einer schwangeren Frau das Ende der Unzumutbarkeit ersichtlich ist, wird mit dem Rückkehrentscheid zugewartet; eine solche Person muss dann auch nicht vorläufig aufgenommen werden." Nationalrat Rudolf Steiner führt aus: ".. betreffend verletzliche Personen, insbesondere schwangere und allein stehende Frauen usw., konnten wir uns gestern aufgrund der Ausführungen von Herrn Gerber, dem Direktor des Bundesamtes für Flüchtlinge, überzeugen: Es wurde noch nie und es wird in Zukunft auch nie eine hochschwangere Frau an die Grenze gestellt oder über die Grenze abgeschoben; es wird kein schwer- oder todkranker Mensch, der bei uns Hilfe sucht, über die Grenze abgeschoben."

Der Bundesrat und das Bundesamt sind auf diesen Zusicherungen zu behaften. Damit besonders verletzliche Personen, die keine vorläufige Aufnahme erhalten, nicht auf die Strasse gestellt werden, muss auf ihre Gesuche eingetreten werden. Die zuständigen Beamtinnen und Beamten sind anzuweisen, die Gesuche materiell zu prüfen.

3. Personen mit Nichteintretensentscheid müssen über ihren Anspruch auf Nothilfe informiert werden (vgl. dazu Dr. Kathrin Amstutz, verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an die Sozialhilfe im Asylwesen, ASYL 2003/Nr. 2, S. 30). Diese Information ist in einer den Betroffenen verständlichen Sprache abzugeben. Zudem müssen die tatsächlichen Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Nothilfe geschaffen werden: Information der zuständigen Stelle, Transport, Übersetzungshilfe usw. Der Bundesrat wird darum ersucht, dies mit einer Anpassung der Verordnung sicherzustellen.

4. Gemäss Artikel 64 Absatz 1 Buchstabe a der Asylverordnung 2 sind Personen mit Nichteintretensentscheiden von jeder Form von Rückkehrhilfe ausgeschlossen. Diese Bestimmung ist nach den Beschlüssen des Parlamentes zum Sozialhilfeausschluss nicht mehr angemessen. Man kann die von Nichteintretensentscheiden Betroffenen nicht gleichzeitig auf die Strasse stellen, in der Erwartung sie würden verschwinden, ohne ihnen auch konkrete Rückkehrhilfe anzubieten. Nur mit Rückkehrhilfe haben sie eine effektive Möglichkeit, legal und in Würde in ihren Heimatstaat zurückzukehren.

Der Bundesrat wird darum ersucht, die Verordnung entsprechend anzupassen. Eine unterstützte und kontrollierte Rückkehr ist der Illegalisierung vorzuziehen.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) wendet das Asylgesetz (AsylG) in Berücksichtigung der herrschenden Lehre und Rechtsprechung, insbesondere der Praxis der Schweizerischen Asylrekurskommission (ARK), an. Auf Asylgesuche wird dementsprechend nur in den gesetzlich vorgesehenen Fällen nicht eingetreten. Wie die ARK in EMARK 2002 Nr. 15 festgestellt hat, sind die Nichteintretenstatbestände (Art. 32-34 AsylG) nicht als "Kann-Bestimmungen" formuliert. Sie räumen somit dem BFF kein Rechtsfolgeermessen ein. Das Entlastungsprogramm 2003 ändert nichts an diesen Gegebenheiten.

Die neuesten Urteile der ARK, welche eine Präzisierung der Anwendung der Nichteintretenstatbestände beinhalten (EMARK 2003 Nr. 19-22), werden vom BFF selbstverständlich beachtet. Die Amtspraxis ist entsprechend angepasst worden. Differenzen zur ARK-Praxis bestehen keine.

Mit den monatlichen Statistiken betreibt das BFF eine offene und transparente Informationspolitik. Auf eine zusätzliche weitere Berichterstattung zuhanden des Parlamentes ist nach Auffassung des Bundesrates zu verzichten.

2. Personen mit einem Nichteintretensentscheid gelten ab Rechtskraft als ausländische Personen mit unbefugtem Aufenthalt und sind für sich und ihren Aufenthalt bis zur Ausreise aus der Schweiz selbst verantwortlich. Das BFF wird jedoch im Rahmen der Einzelfallprüfung der Situation von besonders verletzlichen Personen entsprechend Rechnung tragen. Die diesbezügliche Praxis wird aufgrund der zu machenden Erfahrungen laufend ausgewertet und entwickelt werden.

3. In der Botschaft zum Entlastungsprogramm für den Bundeshaushalt hat der Bundesrat ausgeführt (S. 5691-5692), dass die Festlegung und die Ausgestaltung der Nothilfe Sache der Kantone und der Gemeinden sei. Die eidgenössischen Räte haben das Entlastungsprogramm 2003 in diesem Sinne verabschiedet. Bei dieser Ausgangslage würde die Regelung der Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Nothilfe durch eine bundesrätliche Verordnung einen Eingriff in die Kantonshoheit darstellen. Der Bundesrat lehnt daher den Erlass der von der Motionärin geforderten Verordnung ab. Personen, die einen Nichteintretensentscheid erhalten, werden vom BFF in erster Linie darauf aufmerksam gemacht, dass sie die Schweiz unverzüglich zu verlassen haben. Für eine allfällige Unterstützung bei der Ausreise bzw. bis zur Ausreise in finanzieller oder organisatorischer Hinsicht ist der im Wegweisungsentscheid für den Vollzug als zuständig bezeichnete Kanton verantwortlich.

4. Wie der Bundesrat bereits bei seiner Antwort auf die Interpellation Hofmann Hans 03.3517 ausgeführt hat, richtet sich die Rückkehrhilfe an Asyl suchende Personen, welche im Asylverfahren mitwirken und die Schweiz vor Ablauf der Ausreisefrist selbstständig verlassen wollen. Sie ist nicht für Personen vorgesehen, welche im Asylverfahren Mitwirkungspflichten verletzen oder das Institut des Asyls zu einem anderen Zweck als dem der Schutzgewährung benutzen. Der Bundesrat hat deshalb Personen, deren Verfahren mit einem Nichteintretensentscheid abgeschlossen wurde, von jeder Form der Rückkehrhilfe ausgeschlossen.

Im Entlastungsprogramm 2003 ist vorgesehen, Wegweisungsverfügungen direkt ab der Empfangsstelle zu vollziehen, wenn ein Nichteintretensentscheid bereits dort rechtskräftig wurde. In den anderen Fällen wird ein Kanton mit dem Vollzug der Wegweisung beauftragt und mit einer Vollzugspauschale für jede vollzogene Wegweisung entschädigt. Zudem können alle Personen mit einem Nichteintretensentscheid bei der Planung der selbstständigen Ausreise sowohl in den Empfangsstellen wie auch in den Kantonen beraten und organisatorisch unterstützt werden. Der Bund übernimmt zudem die Ausreise- und Vollzugskosten.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.