Bürgerrechtsgesetz. Änderung

Ausgangslage

Zwei Urteile des Bundesgerichts vom 9. Juli 2003 im Bereich des Bürgerrechts haben in der eidgenössischen und kantonalen Politik zahlreiche Vorstösse provoziert und in der schweizerischen Rechtswissenschaft heftige Diskussionen ausgelöst. Mit dem ersten Urteil kassierte das Bundesgericht erstmals einen als diskriminierend eingestuften Einbürgerungsentscheid einer Gemeinde; mit dem zweiten Urteil qualifizierte es Urnenabstimmungen bei Einbürgerungsentscheiden als verfassungswidrig.

Politisch umstrittene Rechtsfragen sollten nicht allein durch eine Verfassungsauslegung des Bundesgerichts, sondern durch den Gesetzgeber geklärt werden. Der Gesetzesentwurf der Staatspolitischen Kommission (SPK) will das zu Tage getretene Spannungsfeld zwischen der in einigen Kantonen verankerten Einbürgerungsdemokratie einerseits und den Anforderungen des Rechtsstaates andererseits überbrücken. Mit Blick auf die vielerorts üblichen Gemeindeabstimmungen über Einbürgerungen unterbreitet die Kommission eine Lösung, welche die Hoheit über die Einbürgerungsverfahren im Kanton und in der Gemeinde explizit den Kantonen zuweist, die Begründungspflicht für ablehnende Einbürgerungsentscheide festschreibt und gleichzeitig ein Beschwerderecht gegen ablehnende Entscheide auf kantonaler Ebene verankert.

Welches Entscheidorgan eine Einbürgerung vornimmt und durch welches Verfahren eine Begründung beizubringen ist, lässt der Gesetzesentwurf bewusst offen. Der Entwurf sieht einzig vor, dass ein Einbürgerungsgesuch den Stimmberechtigten dann zur Abstimmung unterbreitet werden darf, wenn seine Ablehnung vorgängig beantragt und begründet wird. Schliesslich werden die Kantone verpflichtet, die Privatsphäre der Einbürgerungswilligen so zu schützen, dass nur die für die Beurteilung der Einbürgerungsvoraussetzungen notwendigen Daten bekannt gegeben werden dürfen und bei deren Auswahl der Adressatenkreis zu berücksichtigen ist.

Die Vorlage liegt inhaltlich auf der Linie der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und damit der Verfassung. Im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens stiessen die Vorschläge in den wesentlichen Punkten auf grosse Zustimmung. Schliesslich bringen die Regelungen des Entwurfs eine Klarstellung nach den beiden Grundsatzentscheiden des Bundesgerichts vom 9. Juli 2003. Die Vorlage wurde von der SPK-S einstimmig verabschiedet. (Quelle:Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 27. Oktober 2005).

Der Bundesrat stimmte dem Erlass- und Berichtsentwurf der SPK-S vom 27. Oktober 2005 zur Revision der Bürgerrechtsregelung zu.

Wortlaut

Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und Artikel 21bis des Geschäftsverkehrsgesetzes reiche ich die folgende Parlamentarische Initiative in der Form der allgemeinen Anregung mit dem Antrag ein, das Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechtes (Bürgerrechtsgesetz, BüG) sei für die ordentliche (nicht aber für die erleichterte) Einbürgerung zu ergänzen, und zwar in die folgenden Richtungen:

1. Die Kantone sollen selbständig sein, die Einbürgerung auch dem Volk (Gemeindeversammlung, Urne usw.) oder der Volksvertretung (Parlament) zu unterbreiten. Das BüG soll die rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechend konkretisieren.

2. Das Bundesgericht soll keinen Entscheid auf eine ordentliche Einbürgerung fällen, aber Rügen auf Verletzung der verfassungsmässigen Verfahrensgarantien prüfen.

Begründung

1. Aus den Diskussionen in der Herbstsession:

a. Der Entwurf des Bundesrates zum BüG bzw. die Minderheitsfassung der Staatspolitischen Kommission (SPK) des Ständerates enthielten eine Regelung des Beschwerderechtes. Der Ständerat folgte der Mehrheit der SPK und strich diese Bestimmung. Der Nationalrat stimmte zu. Freilich stützte er sich dabei (anscheinend) auf eine ganz andere Begründung als der Ständerat. Grundlage waren zwei zwischenzeitlich ergangene Bundesgerichtsentscheide, die ein Beschwerderecht bejahen.

b. Der Ständerat hat als Erstrat in den Entwurf zum Bundesgerichtsgesetz die Bestimmung aufgenommen, dass die Beschwerde gegen alle Entscheide über die ordentliche Einbürgerung unzulässig ist. Von dieser Regel machte der Rat aber breite Ausnahmen: Zulässig wäre namentlich die Beschwerde gegen kantonale Entscheide, wenn sich eine Rechtsfrage von grundlegender Bedeutung stellt oder wenn es offensichtliche Anhaltspunkte dafür gibt, dass der angefochtene Entscheid auf der Verletzung eines anderen verfassungsmässigen Rechtes beruht (Art. 78 Abs. 2).

c. Das Bundesgericht ist heute nicht zuständig, Einbürgerungen in den Kantonen anzuordnen. Es darf höchstens kantonale Entscheide bestätigen oder aufheben.

2. Ablehnung des BüG - keine Problemlösung

a. Die Vorlage 5 zum BüG umfasst Regelungen zum Bürgerrechtserwerb von Personen schweizerischer Herkunft und zu den Gebühren. Beide finden wahrscheinlich weite Akzeptanz.

b. Das BüG enthält dem Buchstaben nach keinerlei Neuregelung des Beschwerderechtes. Die Ablehnung des BüG schafft das Beschwerderecht nicht ab; ebenso wenig begründet sie ein Beschwerderecht. Die Rechtslage bedarf der Klärung.

3. Gesetzgeberischer Handlungsbedarf

a. Die Bundesgerichtsentscheide betreffen nur einzelne Fragen der Organisation in den Kantonen. Sie stützen sich auf das geltende Recht. Dem Gesetzgeber ist es freigestellt, seinerseits tätig zu werden.

b. Es sind Standesinitiativen und parlamentarische Vorstösse angekündigt worden.

c. Diese Rechtslage zu klären, ist in erster Linie Sache des Gesetzgebers.

d. Über die Bedeutung der Nichtregelung im BüG gehen die Begründungen in beiden Räten diametral auseinander. Damit ist offen, wie die Praxis mit dieser Regelung umgehen wird.

e. Der Kern der Problematik besteht darin, die Anforderungen von Demokratie und Rechtsstaat aufeinander abzustimmen und dabei Eigenheiten des Einbürgerungsentscheides zu berücksichtigen. Diese Regelung soll im BüG getroffen werden.

f. Im Ständerat ist gefragt worden, welche Weiterungen sich aus einer solchen Regelung im BüG für Entscheide über Konzessionen, Begnadigungen usw. ergäben. Solche möglichen Folgerungen sind zu bedenken.

Verhandlungen

Der Ständerat lehnte sowohl einen Nichteintretensantrag als auch einen Rückweisungsantrag von Christoffel Brändli (V, GR) ab und folgte den Argumenten seiner Kommission, indem er den Gesetzesentwurf mit 31 zu 6 Stimmen bei 2 Enthaltungen unverändert annahm. Mit dieser Vorlage soll in erster Linie ein Kompromiss gefunden werden zwischen den Vorgaben des Bundesgerichts, welches Urnenabstimmungen bei Einbürgerungsentscheiden für verfassungswidrig hält, und den demokratischen Gepflogenheiten von ein paar Dutzend Deutschschweizer Gemeinden, die an der Urne über Einbürgerungsgesuche entscheiden. Konkret bleibt es den Kantonen überlassen, das Einbürgerungsverfahren auf Gemeinde- und Kantonsebene festzulegen; beantragt die Entscheidinstanz allerdings die Ablehnung eines Gesuchs, so muss sie dies begründen. Ein ablehnender Entscheid kann bei einem kantonalen Gericht angefochten werden. Die SVP, die einzige Partei, die sich gegen diese Vorlage aussprach, lehnte im Namen der Souveränität des Volkes die Begründungspflicht und das Beschwerderecht ab.

Der Nationalrat trat entgegen dem Antrag der Kommissionsmehrheit mit 103 zu 74 Stimmen auf diesen Gesetzesentwurf ein. Nach Auffassung der Ratsmehrheit soll diese Vorlage als Gegenentwurf zur Volksinitiative "für demokratische Einbürgerungen" (vgl. Geschäft 06.086) dienen. Der Entwurf wurde somit zur Detailberatung an die Kommission zurückgewiesen.

In der zweiten Beratung hatten sich die Fronten im Nationalrat zwischen den von der SVP angeführten Rechtsbürgerlichen, welche Einbürgerungen an der Urne beibehalten wollten, und dem rotgrünen Lager, das sich für einen reinen Verwaltungsakt einsetzte, nicht beruhigt. Für Thérèse Meyer (CEg, FR), Sprecherin der Staatspolitischen Kommission (SPK), sollte der Einbürgerungsentscheid kein reiner Verwaltungsakt, sondern auch ein politischer Akt sein. In diesem Zusammenhang hatte die Kommission beantragt, dass sich Gemeindeversammlungen zu Einbürgerungsentscheiden äussern können. Dieser Antrag wurde mit 111 zu 78 Stimmen angenommen. Entgegen der Meinung der SVP hat der Rat mit 102 zu 86 Stimmen beschlossen, dass jede Ablehnung schriftlich begründet werden muss. Mit 112 zu 75 Stimmen wurde ausserdem beschlossen, dass die Kantone bestimmte Informationen über die Gesuchsteller veröffentlichen müssen. Die Linke sprach sich zudem vergeblich gegen die, wie Marianne Huguenin (-, VD) es nannte, "würdige Nachfolge der Inquisition" aus: Die grosse Kammer folgte dem Ständerat und hielt an der Beschwerdemöglichkeit vor den kantonalen Gerichtsbehörden fest. Die Anträge der SVP, das Einspracherecht einzuschränken, wurden allesamt abgelehnt. In der Gesamtabstimmung wurde der Entwurf mit 77 zu 72 Stimmen angenommen.

In der Differenzbereinigung lehnte der Ständerat sämtliche Änderungen der grossen Kammer ab. Mit 25 zu 13 Stimmen hielt er an seinem Beschluss fest, die Kantone darüber entscheiden zu lassen, ob sie über Einbürgerungen an der Urne abstimmen wollen. Er sprach sich auch dagegen aus, dass der Antrag auf Ablehnung eines Einbürgerungsgesuches schriftlich zu begründen ist. Dieser Beschluss war ganz im Sinne von Bundesrat Christoph Blocher, der das Selbstbestimmungsrecht der Kantone und Gemeinden bei der Wahl des Einbürgerungsverfahrens tangiert sah.

Ferner lehnte es die kleine Kammer erneut ab, die Religionszugehörigkeit in die Liste der Personendaten aufzunehmen, die der Gesuchsteller den Stimmberechtigten bekanntgeben muss.

Der Nationalrat folgte dem Antrag der Kommissionsmehrheit und hielt mit 103 zu 79 Stimmen in Bezug auf die Einbürgerungen an der Urne an seiner Position fest. In seinen Augen ist dieses Einbürgerungsverfahren verfassungs- und völkerrechtswidrig. Bei allen anderen Differenzen schloss sich die grosse Kammer dem Ständerat an.

Um die Vorlage als Ganzes nicht zu gefährden, verzichtete der Ständerat auf das Einbürgerungsverfahren an der Urne und folgte in diesem Punkt dem Nationalrat.

Das somit verabschiedete Gesetz wird im Bundesblatt publiziert, falls die Volksinitiative "für demokratische Einbürgerungen" in der Volksabstimmung vom 1. Juni 2008 verworfen wird.

In der Schlussabstimmung wurde das Bundesgesetz im Ständerat mit 36 zu 5 und im Nationalrat mit 109 zu 73 Stimmen angenommen.