Bundesgesetz über die Krankenversicherung. Teilrevision. Prämienverbilligung

Zusammenfassung

Botschaft vom 26. Mai 2004 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (Prämienverbilligung) und zum Bundesbeschluss über die Bundesbeiträge in der Krankenversicherung

Ausgangslage

Mit dem Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) erfolgte eine Systemänderung bei der Subventionierung der Krankenversicherungsprämien. Das System der generellen Senkung der Prämien für alle Versicherten wurde durch die individuellen Prämienverbilligungen an Versicherte in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen ersetzt. Es ging darum, mit der Prämienverbilligung ein soziales Korrektiv zur Kopfprämie einzuführen, welche die Finanzkraft der Versicherten nicht berücksichtigt.

Der Gesetzgeber beauftragte die Kantone damit, die individuelle Prämienverbilligung umzusetzen. Die Studien zum Vollzug der Prämienverbilligung in den Kantonen zeigen die Unterschiedlichkeit der gewählten Lösungen auf, weisen auf die schwierige Vergleichbarkeit hin und kommen zum Schluss, dass die Wirksamkeit gewisser Prämienverbilligungssysteme aus bundesrechtlicher Sicht ungenügend ist.

Es scheint daher zwingend, das System zu überdenken und im KVG eine für die Kantone verpflichtende Mindestnorm festzusetzen, damit bundesweit eine gewisse Vereinheitlichung zustande kommt und die Solidarität zwischen den verschiedenen Einkommensstufen besser gewährleistet ist. Im Rahmen der 2. KVG-Revision war diese Problematik bereits Diskussionsgegenstand.

Die eidgenössischen Räte sprachen sich für ein Modell aus, das den Empfängerkreis der Prämienverbilligung genauer definiert und ein Sozialziel festlegt, indem unterschiedlich gestaffelte Prämienverbilligungen für Familien und andere Leistungsempfänger eingeführt werden. Auch wenn bei den Umsetzungsmodalitäten noch Klärungsbedarf bestand, fand das neue Modell in der parlamentarischen Beratung weitgehende Zustimmung. Der Nationalrat lehnte den Revisionsentwurf im Rahmen der Schlussabstimmung in der Wintersession 2003 jedoch ab.

Der Bundesrat schlägt dem Parlament nun einen KVG-Änderungsentwurf vor, der - mit Blick auf den damaligen Konsens in Bezug auf das Sozialziel - die wichtigsten Punkte der 2. KVG-Revision wieder aufnimmt. Da das vorgeschlagene Sozialziel eine Erhöhung der für die Prämienverbilligung eingeräumten öffentlichen Kredite enthält, schlägt der Bundesrat gleichzeitig einen Entwurf des Bundesbeschlusses über die Bundesbeiträge in der Krankenversicherung vor, der den geltenden Beschluss ersetzen soll.

Im Rahmen dieser Revision schlägt der Bundesrat ausserdem eine formellgesetzliche Grundlage im KVG vor, welche die Nichtbezahlung ausstehender Prämien und Kostenbeteiligungen und deren Folgen regelt. Aufgrund der Entwicklung dieser Problematik in den vergangenen Jahren erscheint eine rasche Lösung unumgänglich. Auch hier wurde auf die bereits im Rahmen der 2. KVG-Revision vorgeschlagene und in diesem Rahmen unbestrittene Lösung zurückgegriffen.

Verhandlungen

Im Ständerat erläuterte die Präsidentin der Sozial- und Gesundheitskommission, Christiane Brunner (S, GE), die Vorgeschichte der Prämienverbilligungsvorlage und den Vorschlag der Kommission.

Der Entwurf des Bundesrates, der auf einem, im Rahmen der 2. KVG-Revision diskutierten Sozialziel basierte, wurde von den Kantonen heftig bekämpft. Sie schlugen demgegenüber vor, dass Kinder keine und Jugendliche nur noch die Hälfte der Krankenkassenprämien zahlen. Auch dieser Vorschlag war nicht mehrheitsfähig. In der Folge erarbeitete die ständerätliche Gesundheitskommission einen eigenen Kompromissvorschlag. Er besteht darin, dass die Kantone verpflichtet werden, bei Familien mit tiefen und mittleren Einkommen die Prämien von Kindern bis 18 Jahre und Jugendliche in Ausbildung bis 25 Jahre um mindestens 50 Prozent zu verbilligen. Wo die Kantone die Einkommensgrenzen genau ziehen, ist ihnen überlassen. Die Kommission ging bei ihren Berechnungen von einer Einkommensgrenze von 114 000 Franken aus. Dies ergäbe Mehrkosten für die Prämienverbilligung in der Grössenordnung von 317 Millionen Franken pro Jahr für Bund und Kantone. Dabei soll der Bund zwei Drittel der Kosten übernehmen. Bisher profitieren 787 000 Kinder und Jugendliche von der Prämienverbilligung, neu könnten es etwa 1,4 Millionen sein.

Der Ständerat zeigte sich erfreut über diesen Kompromissvorschlag. Er sei "ein Weg aus der Sackgasse", erklärte zum Beispiel Erika Forster (RL, SG). Unbestritten war aber auch, dass mit diesem Modell zwar die Familien entlastet werden, aber die steigenden Kosten im Gesundheitswesen nicht angegangen werden. Der Rat stimmte der Vorlage einstimmig mit 37 zu Null Stimmen zu. Im neuen Bundesbeschluss über die Bundesbeiträge in der Krankenversicherung folgte der Rat ebenfalls einstimmig der Kommission und erhöhte die Prämienverbilligungsbeiträge für 2006 um 100 Millionen und von 2007 bis 2009 um jährlich zusätzliche 200 Millionen Franken.

Der Nationalrat hatte aufgrund eines Nichteintretensantrags von Josef Zisyadis (-, VD) vorerst über das Eintreten auf die Vorlage zu entscheiden. Zisyadis kritisierte das vorgeschlagene Modell scharf und wollte die Prämien für Kinder und Jugendliche gänzlich abschaffen. Der Rat beschloss mit 141 zu 3 Stimmen Eintreten. Erfolglos blieb auch ein Antrag der grünen Fraktion, der die Kinderprämien ganz streichen und die Prämie für Jugendliche zwischen 18 bis 25 Jahren auf höchstens 50 Prozent der Erwachsenenprämie beschränken wollte. Der Nationalrat lehnte diesen Antrag mit 137 zu 14 Stimmen ab und folgte damit dem Vorschlag des Ständerates. Dabei betonte der deutschsprachige Kommissionssprecher Felix Gutzwiller (RL, ZH), dass auf ein explizites Sozialziel verzichtet wird und die Kantone selbständig bestimmen können, bis zu welchen Einkommensgrenzen die Familien entlastet werden. Zur Finanzierung der zusätzlichen Prämienverbilligung schlug die Kommission einen anderen Weg als der Ständerat vor. Demnach sollen die Bundesbeiträge an die Kantone für 2006 um 80 Millionen Franken erhöht werden (auf 2,5 Milliarden Franken) und dann jährlich dem Kostenanstieg der grundversicherten Leistungen angepasst werden. Eine Kommissionsminderheit, vertreten durch Thérèse Meyer (C, FR), bevorzugte die Fassung des Ständerates. Der Nationalrat folgte mit 102 zu 51 Stimmen der Kommissionsmehrheit und trat demzufolge nicht auf den separaten Beschluss zu den Bundesbeiträgen ein. Die Vorlage 1 mit der entsprechenden Ergänzung betreffend Finanzierung wurde in der Gesamtabstimmung mit 124 zu 24 Stimmen angenommen.

In der Differenzbereinigung hielt der Ständerat ohne Opposition an seiner Haltung beim Finanzierungsbeschluss fest. Kommissionssprecherin Erika Forster-Vannini (RL, SG) erläuterte, dass mit dem Ständeratsmodell in den Jahren 2006 und 2007 mehr Bundesbeiträge bereitgestellt werden als mit dem Vorschlag des Nationalrates. Mit dem Inkrafttreten der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA), frühestens 2008, ergäbe sich dann so oder so eine andere Lösung.

Der Nationalrat schloss sich anschliessend auf Antrag seiner Kommission diskussionslos dem Ständeratsmodell an.