Klare Regelung der Kontrollbefugnisse

Wortlaut

Der Bundesrat wird aufgefordert, einen Entwurf zu einer übersichtlichen, allgemein gültigen und klaren Regelung der Kontrollbefugnisse der Aufsichtsbehörden bei der Wahrnehmung ihrer Kontrollen vorzulegen mit dem Ziel, die Grundrechte der Betroffenen so weit zu schützen, als dies der Zweck der Kontrollen zulässt.

Diese Befugnisse können je nach Kontrollbereich unterschiedliche Eingriffsmöglichkeiten vorsehen, sollen aber in der ganzen Bundesgesetzgebung nach einheitlichen Kriterien ausgestaltet sein.

Begründung

Den Behörden des Bundes und der Kantone ist durch das Bundesrecht eine Vielzahl von Aufgaben übertragen, die es erfordern, Private bzw. deren Tätigkeiten in Bezug auf die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften zu kontrollieren. In zahlreichen Fällen sieht die Gesetzgebung ausdrücklich vor, dass Behörden im Rahmen der Wahrnehmung ihrer Aufsichts- oder Vollzugsaufgaben in grundrechtlich geschützte Positionen Privater eingreifen oder sogar in einem gewissen Ausmass Zwang ausüben dürfen. Regelmässig geht es dabei um den Zugang zu Grundstücken, Gebäuden, Anlagen, Systemen, Gütern, Tieren, Dokumenten usw. In einzelnen Fällen sind die Behörden darüber hinaus befugt, Kontrollhandlungen vorzunehmen, die massiv in grundrechtlich geschützte Positionen eingreifen, etwa bei der Personenkontrolle durch Zollorgane. In der Systematischen Sammlung des Bundesrechtes finden sich mehr als 120 Bestimmungen, die behördliche Kontrollbefugnisse regeln. Eine Systematik besteht nicht; es darf von unkoordinierter Vielfalt und Unübersichtlichkeit gesprochen werden. Die Gefahr besteht, dass die Kontrollbehörden zunehmend auch schwere Eingriffe in die persönliche Freiheit vornehmen dürfen, ohne eine richterliche Verfügung einzuholen. Die Frage der Verhältnismässigkeit von behördlichen Eingriffen muss daher generell geprüft und einheitlich geregelt werden. Im Vordergrund steht nach heutiger Beurteilung der Kommission eine Regelung der verschiedenen Kontrollbefugnisse im Rahmen des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren, worauf die einzelnen Spezialerlasse Bezug nehmen.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Das Bundesamt für Justiz wurde von der SGK-S beauftragt, die Frage des Schutzes der Betroffenen bei behördlichen Kontrollen zu untersuchen. Das Fachamt kommt in seinem Gutachten zu folgenden Schlüssen:

Die Analyse des geltenden Rechtes ergibt, dass zahlreiche gesetzliche Bestimmungen bestehen, welche Kontrollbefugnisse von Behörden vorsehen. Die Regelung dieser Befugnisse ist in ihrer Ausführlichkeit unterschiedlich. In den meisten Fällen sehen die gesetzlichen Grundlagen aber verschiedene, teilweise sehr detaillierte Einschränkungen der Kontrolltätigkeit und Bestimmungen zu den Pflichten der Kontrollierten vor. Dass Behörden aufgrund dieser Bestimmungen auch private Räume betreten oder gar Personenkontrollen vornehmen dürfen, wie dies bei den Zollbehörden der Fall ist, stellt eine Ausnahme dar. Ebenfalls nur in vereinzelten Ausnahmefällen wird Aufsichts- und Vollzugsbehörden die Befugnis erteilt, selbst polizeilichen Zwang auszuüben. In vielen Fällen sind die Kontrollen auf bestimmte Personengruppen, auf bestimmte Räume - in aller Regel Geschäfts- oder Fabrikationsräume - und auf bestimmte Zeiten (in der Regel die üblichen Geschäftszeiten) beschränkt.

Die Ausübung der Kontrollbefugnisse unterliegt darüber hinaus den einschlägigen verfahrensrechtlichen Regelungen sowie - wo keine solchen anwendbar sind - den allgemeinen verfassungsmässigen Schranken des behördlichen Handelns. Dazu gehören namentlich das Legalitätsprinzip und das Verhältnismässigkeitsgebot, der Grundsatz von Treu und Glauben im öffentlichen Recht sowie das Gebot, dass staatliches Handeln im öffentlichen Interesse liegen muss. Zudem sind die Behörden immer gehalten, die Grundrechte der Betroffenen zu wahren. Dazu gehört neben dem Rechtsgleichheitsgebot und dem Willkürverbot namentlich die Garantie der Unverletzlichkeit der Wohnung (die in beschränkterem Ausmass auch für Geschäftsräume gilt).

Die Betroffenen können sich gegen behördliche Kontrollen in der Regel zwar erst im Nachhinein zur Wehr setzen und deren Rechtmässigkeit überprüfen lassen. Der Rechtsschutz ist indessen heute schon gewährleistet und wird künftig noch verdeutlicht. Im Rahmen der Reform der Bundesrechtspflege wird das Verwaltungsverfahrensgesetz angepasst werden. Künftig wird das Gesetz klar regeln, dass und wie behördliches Handeln, welches nicht in der Form der Verfügung, sondern lediglich in der Form eines tatsächlichen Handelns erfolgt (also z. B. die Durchführung einer Kontrolle), angefochten werden kann.

In der Verwaltungspraxis, im Parlament und in der Öffentlichkeit sind die mit der Motion angesprochenen Fragen bis heute nur punktuell als Problem thematisiert worden. Der dabei im Vordergrund stehenden Forderung wird mit der vorgesehenen Klarstellung des Rechtsschutzes bereits Rechnung getragen. Die Praxis zeigt auch, dass einer insgesamt beträchtlichen Anzahl von behördlichen Kontrollen (zu denken ist beispielsweise an die Bereiche Steuern oder Zoll) eine praktisch vernachlässigbare Anzahl von Beschwerden gegenübersteht.

Gemäss obgenanntem Gutachten ist somit ein erheblicher gesetzgeberischer Handlungsbedarf im Sinne der Motion zu verneinen. Die mit der Motion verlangte Vereinheitlichung dürfte kaum gelingen, da die Ausgestaltung der Kontrollbefugnisse eng mit den Besonderheiten des jeweiligen Sachbereiches zusammenhängt.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.