Zwangsanwendungsgesetz

Zusammenfassung

Botschaft vom 18. Januar 2006 zu einem Bundesgesetz über die Anwendung von polizeilichem Zwang und polizeilichen Massnahmen im Zuständigkeitsbereich des Bundes (Zwangsanwendungsgesetz, ZAG)

Ausgangslage

Das geltende Recht sieht vor, dass Personen mit widerrechtlichem Aufenthalt in der Schweiz nötigenfalls zwangsweise in ihr Herkunftsland rückgeführt werden. Für diese Rückführungen sind im Grundsatz die kantonalen Vollzugsbehörden zuständig. Bei der Umsetzung ihres Vollzugsauftrags werden die Kantone durch den Bund aktiv unterstützt, indem er die für den Vollzug notwendigen Reisedokumente beschafft und an den internationalen Flughäfen Zürich und Genf zentral die Ausreise auf dem Luftweg organisiert.

Da es bei solchen Rückführungen zu einigen Zwischenfällen gekommen ist, haben die Kantone und der Bund die Abläufe und die Rechtsgrundlagen überprüft. Sie sind zum Schluss gekommen, dass die Rechtsgrundlagen für die Anwendung von Zwang in diesen Fällen unklar sind. Sie haben daher vorläufige gemeinsame Richtlinien für den Vollzug der Rückführungen erlassen. Gleichzeitig haben die Kantone die Bundesbehörden ersucht, einheitliche Rechtsgrundlagen zu schaffen.

Bei der Vorbereitung der geforderten Rechtsgrundlagen hat sich herausgestellt, dass auch für die Vollzugsorgane des Bundes keine einheitlichen Rechtsgrundlagen für die Anwendung von polizeilichem Zwang (Einsatz körperlicher Gewalt sowie von Hilfsmitteln wie z.B. Fesseln und von Waffen) sowie für die Anwendung polizeilicher Massnahmen (Festhaltung und Durchsuchung) bestehen. Der Gesetzesentwurf soll für die Organe des Bundes und die kantonalen Vollzugsorgane, soweit sie im Bereich des Ausländerrechts oder im Auftrag des Bundes tätig sind, eine formellgesetzliche Grundlage für die Anwendung von polizeilichem Zwang und polizeilichen Massnahmen schaffen. Diese Rechtsgrundlage soll die verfassungsmässigen Anforderungen für die Anwendung von polizeilichem Zwang und polizeilichen Massnahmen näher ausführen und eine hinreichende Ausbildung der beauftragten Organe sicherstellen. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Verhandlungen

Das Zwangsanwendungsgesetz, mit dem die Rückführungspraxis in allen Kantonen vereinheitlicht werden soll, fand im Ständerat gute Aufnahme. Sowohl die Ratslinke als auch die Bürgerlichen waren sich einig, dass ein Gesetz mit klaren Regeln nötig ist. Die Linke beantragte vergeblich, dass nur Hand-, nicht aber Fussfesseln zugelassen und zur Überwachung der ausgewiesenen Personen keine Polizeihunde eingesetzt werden dürfen. Ebenso erfolglos blieb sie mit ihrem Antrag, eine unabhängige Kontrollstelle einzusetzen, wie dies vom Europarat empfohlen wird. Bundesrat Christoph Blocher sprach sich gegen diesen Antrag aus mit der Begründung, dass das Gesetz die Anwendung der Zwangsmassnahmen klar regle. In der Gesamtabstimmung wurde das Gesetz mit 22 Stimmen bei 7 Enthaltungen angenommen.

Der Nationalrat trat mit 124 zu 36 Stimmen auf diese Vorlage ein. Der Nichteintretensantrag von Louis Schelbert (G, LU) und der Rückweisungsantrag der Sozialdemokratischen Fraktion wurden abgelehnt. Letztere begrüsste zwar ein Gesetz, welches die Zwangsanwendung regelt, wandte sich aber gegen einzelne, von Maria Roth-Bernasconi (S, GE) als erniedrigend bezeichnete Massnahmen. Bei der Detailberatung blieben Anträge des links-grünen Lagers zur Beschränkung der zugelassenen Hilfsmittel (Hunde, Handfesseln, Elektroschockpistolen) erfolglos. Die bürgerliche Mehrheit wies darauf hin, dass die Zwangsanwendung und polizeiliche Massnahmen nur eingesetzt werden, wenn alle anderen Mittel vergeblich versucht worden waren. Der Rat lehnte mit 82 zu 63 Stimmen einen Antrag von Ruth-Gaby Vermot-Mangold (S, BE) ab, wonach die Zwangsanwendung bei Kindern gestützt auf das Kinderrechtsübereinkommen zu verbieten sei. Dem hielt Kommissionssprecher Yvan Perrin (V, NE) entgegen, der betreffende Artikel sehe im Absatz 2 vor, dass die Anwendung den Umständen angemessen sein müsse, womit der Schutz von Minderjährigen ausreichend gewährt sei.

Die grosse Kammer lehnte den Minderheitsantrag von Serge Beck (RL, VD) ab, wonach der Medikamenteneinsatz zur Ruhigstellung renitenter Personen zuzulassen sei. Sie verbot auch den Einsatz von Hilfsmitteln, welche die Atemwege behindern.

In der Gesamtabstimmung nahm der Rat das Gesetz mit 96 zu 60 Stimmen an.

Hauptgegenstand der Differenzbereinigung im Ständerat war der Einsatz von Elektroschockpistolen (Tasern). Kommissionssprecher Hansheiri Inderkum (CEg, UR) wies darauf hin, dass noch nicht bekannt sei, welche Spätfolgen der Einsatz des Tasers haben könne, und dass die Waffe bereits zu Todesfällen geführt habe, weshalb sie nicht als "nicht tödlich wirkendes Destabilisierungsgerät" bezeichnet werden könne. Zudem hätten die Ergebnisse der Vernehmlassung gezeigt, dass der Taser sehr umstritten sei. Man könne sich sogar fragen, ob er nicht eine Form von Folter sei. Aus all diesen Gründen empfahl die Kommissionsmehrheit, dem Beschluss des Nationalrates nicht zu folgen.

Eine Minderheit Alex Kuprecht (V, SZ) hielt es für übertrieben, den Taser als Folterinstrument zu bezeichnen. Ihrer Meinung nach ist er eine gute Alternative zur Schusswaffe. Damit der Ständerat seinen Beschluss in vollständiger Kenntnis der Sachlage fassen könne, hielt Dick Marty (RL, TI) einen wissenschaftlichen Bericht über die Folgen von Tasern für unabdingbar. Zudem ist es in seinen Augen unvernünftig, eine solche Bestimmung im Rahmen der Differenzbereinigung einzuführen. Bundesrat Christoph Blocher empfahl im Namen des Gesamtbundesrates ebenfalls, diese Bestimmung aufgrund der zahlreichen Unsicherheiten abzulehnen. Mit 28 zu 11 Stimmen folgte der Rat dem Antrag der Mehrheit. Die andere Differenz wurde diskussionslos bereinigt.

Im Nationalrat hielten beide Lager an ihrer Position fest. Letztlich folgte der Rat der Kommissionsmehrheit, die mit 12 zu 11 Stimmen und Stichentscheid des Präsidenten an ihrem Antrag festgehalten hatte, mit 93 zu 89 Stimmen.

Der Ständerat bekräftigte seine früheren Beschlüsse mit 23 zu 14 Stimmen.

Im Nationalrat blieben die Differenzen zwischen Linken und Bürgerlichen über die Aufnahme des Tasers als zugelassenes Hilfsmittel bestehen. Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf bedauerte, dass die Kontroverse über den Taser in dieser Debatte so viel Gewicht bekommen hat. Sie wies darauf hin, dass dieses Gesetz den gesetzlichen Rahmen für die Zwangsanwendung bilde und deshalb unerlässlich sei. Der Nationalrat hielt mit 92 zu 85 Stimmen an seiner Position fest, auch wenn mit diesem Beschluss die Vorlage als Ganzes gefährdet wurde.

Die darauf einberufene Einigungskonferenz folgte mit 17 zu 9 Stimmen dem Antrag des Nationalrates. Mit 14 zu 11 Stimmen lehnte sie den Antrag ab, wonach der Einsatz von Tasern stark einzuschränken sei.

Im Ständerat plädierten die Sozialdemokraten vergeblich für die Ablehnung dieses Gesetzes. Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf versuchte, die Gegner zu beschwichtigen, indem sie darauf hinwies, dass die Bedingungen für den Einsatz von Tasern in einer Verordnung klar geregelt würden. Der Ständerat folgte dem Antrag der Einigungskonferenz mit 26 zu 13 Stimmen.

Im Nationalrat hielten die beiden Fronten an ihren bisherigen Argumenten fest. Schliesslich folgte die Grosse Kammer der Einigungskonferenz mit 115 zu 71 Stimmen.

In der Schlussabstimmung wurde das Bundesgesetz im Ständerat mit 26 zu 9 und im Nationalrat mit 123 zu 61 Stimmen angenommen.