Güterverkehrsvorlage

Zusammenfassung

Botschaft vom 8. Juni 2007 zur Güterverkehrsvorlage

Ausgangslage

Die Güterverkehrsvorlage legt den Schwerpunkt auf die Verlagerung des alpenquerenden Güterverkehrs von der Strasse auf die Schiene. Der Bundesrat erfüllt damit die Verpflichtung, dem Parlament eine Botschaft für ein Ausführungsgesetz zu Artikel 84 der Bundesverfassung (sog. Alpenschutzartikel) zu unterbreiten. Weitere Themen der Vorlage sind die Anpassung des Transportrechts und der Anschlussgleis-Gesetzgebung an die Bedürfnisse des Marktes. Gleichzeitig wird die Haftpflicht im Eisenbahngesetz neu geregelt.

Das bis 2010 befristete Verkehrsverlagerungsgesetz gibt die Ziele für die Verlagerungspolitik der Schweiz vor. Spätestens zwei Jahre nach Eröffnung des Lötschberg-Basistunnels, d.h. im Jahr 2009, sollen noch maximal 650 000 schwere Güterverkehrsfahrzeuge die Schweizer Alpen auf den Transitstrassen durchqueren. Als Zwischenziel sieht das Verkehrsverlagerungsgesetz im Jahr 2004 eine Stabilisierung des alpenquerenden Strassengüterverkehrs auf dem Stand des Jahres 2000 vor. Der Verlagerungsprozess befindet sich in vollem Gang. Die strassenseitigen Instrumente, wie die Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA), und die flankierenden Massnahmen zur Förderung des Schienengüterverkehrs wirken: 2006 querten rund 16 Prozent weniger schwere Güterverkehrsfahrzeuge die Schweizer Alpen als im Jahr 2000. Die Tendenz ist weiterhin sinkend, während der alpenquerende Schienengüterverkehr gleichzeitig grosse Wachstumsraten aufweist (2004 18 Prozent, 2005 8 Prozent, 2006 11 Prozent).

Das Ziel von 650 000 alpenquerenden Fahrten ist aber trotz dieser positiven Entwicklung nicht bis 2009 erreichbar. Neben weiteren Produktivitätssteigerungen der Schiene sind deshalb zusätzliche Massnahmen notwendig.

Mit der Güterverkehrsvorlage wird grundsätzlich die Fortsetzung der bisherigen Verlagerungspolitik empfohlen. Am Verlagerungsziel von maximal 650 000 alpenquerenden LKW-Fahrten wird festgehalten. Es soll jedoch neu spätestens zwei Jahre nach Inbetriebnahme des Gotthard-Basistunnels, d.h. voraussichtlich 2019, erreicht werden; dann werden die schienenseitigen Produktivitätsgewinne der NEAT voll zum Tragen kommen. Als Zwischenziel soll die Zahl der alpenquerenden LKW-Fahrten spätestens 2011 die Millionengrenze unterschreiten.

Die Verlagerung soll weiterhin in internationaler Zusammenarbeit angestrebt werden. Die Schweiz will dabei ihre Vorreiterrolle weiter behaupten und die notwendigen Impulse auf internationaler Ebene mit auslösen. Eine Verlagerung auf Kosten der Nachbarländer kann aber nicht im Interesse der Schweiz liegen, deshalb ist eine Abstimmung der Verlagerungspolitik innerhalb des Alpenbogens noch vermehrt anzustreben.

Die Verlagerungspolitik muss auf verschiedenen Ebenen ansetzen: Die bisher ergriffenen Massnahmen haben sich als wirksam erwiesen. Sie sind weiterzuführen und - wo nötig und möglich - zu intensivieren. Das betrifft die strassen- wie die schienenseitigen Massnahmen.

Zentrales neues Verlagerungsinstrument soll eine Alpentransitbörse sein. Diese ist ein innovatives Instrument zur marktwirtschaftlichen Steuerung des alpenquerenden Strassenverkehrs. Mit ihr würde für jede Alpenquerung eines schweren Güterfahrzeugs auf einer Transitstrasse ein Durchfahrtsrecht benötigt. Die Anzahl dieser Rechte für einen bestimmten Zeitraum würde limitiert. Die Börse stellt das institutionelle Forum für die effiziente Vergabe und den Handel der Durchfahrtsrechte dar. Kaufgegenstand ist ein Durchfahrtsrecht auf allen bezeichneten Alpenübergängen.

Mit der Güterverkehrsvorlage wird die gesetzliche Grundlage für die Einführung der Alpentransitbörse geschaffen. Das Gelingen der Einführung ist aber abhängig von Verhandlungen mit der Europäischen Gemeinschaft und den anderen Alpenländern.

Nur eine international abgestimmte Einführung im gesamten Alpenbogen unter Berücksichtigung der Bedürfnisse der schweizerischen Transportbranche kann erfolgversprechend sein.

Bis durch eine Alpentransitbörse die Rahmenbedingungen zugunsten der Schiene geändert werden können, muss der Schienengüterverkehr weiterhin finanziell gefördert werden. Ein Verzicht auf diese Förderung würde bei gleich bleibenden Rahmenbedingungen zu mehr Strassenverkehr führen und das Ziel von 650 000 Fahrten in weite Ferne rücken lassen.

Mit der Einführung einer Alpentransitbörse kann die finanzielle Förderung des Schienengüterverkehrs schrittweise abgebaut werden, ohne dass dies mehr alpenquerende LKW-Fahrten nach sich zieht und die Erreichung des Ziels von 650 000 Fahrten gefährdet.

Für die finanzielle Förderung des Schienengüterverkehrs in den Jahren 2011 bis 2018 müssen Mittel in Höhe des heutigen Förderniveaus weiterhin eingesetzt werden.

Wird jedoch die Alpentransitbörse vor 2018 eingeführt, so werden die vorgesehenen Mittel voraussichtlich nicht vollständig beansprucht. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Verhandlungen

Der Ständerat beschloss Eintreten auf die Vorlage ohne Gegenantrag. Beim Verlagerungsziel folgte das Plenumseiner Kommissionsmehrheit und dem Bundesrat. Es beschloss, das Ziel von höchstens 650 000 Alpen querenden Lastwagen pro Jahr auf die Zeit nach Eröffnung der NEAT durch den Gotthard zu verschieben. "Spätestens zwei Jahre nach Inbetriebnahme des Gotthard-Basistunnels" (voraussichtlich 2019) soll das Verlagerungsziel erreicht sein (Art. 3 Abs. 2). Eine Kommissionsminderheit Ernst Leuenberger (S, SO) und Pierre-Alain Gentil (S, JU) wollte dieses Ziel bis spätestens 2012 erreicht sehen. Die Minderheit unterlag mit 26 zu 10 Stimmen.

Um das Verlagerungsziel zu erreichen, wollte der Bundesrat auch die Kompetenz, "auf dem alpenquerenden Güterschwerverkehr eine Abgabe für die Benützung besonderer alpiner Infrastrukturen der Transitstrassen" (Alpentransitabgabe) erheben zu können (Art. 4). Auf Antrag der Kommission lehnte der Ständerat es jedoch mit 25 zu 7 Stimmen ab, dem Bundesrat diese Kompetenz zu erteilen und strich Artikel 4 aus dem Gesetzesentwurf.

Der Bundesrat verlangte auch die Kompetenz, eine mit den übrigen Ländern des Alpenbogens abgestimmte Alpentransitbörse einführen zu können, um das Verlagerungsziel 2019 zu erreichen. Dabei würden die Alpen querenden Lastwagenfahrten mit Kontingenten plafoniert. Die Kontingente sollen "auf nicht diskriminierende Weise und nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen versteigert" werden (Art. 6 Abs. 2). Der Ständerat lehnte die Transitbörse nicht rundweg ab. Die Ratsmehrheit beschnitt jedoch mit 21 zu 18 Stimmen die Kompetenz des Bundesrates, dieses Mittel einzuführen. So kann er zwar - unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch die Bundesversammlung - völkerrechtliche Verträge über eine Alpentransitbörse abschliessen. Er muss jedoch für deren Umsetzung dem Parlament eine Gesetzesvorlage unterbreiten (Art. 6 Abs. 1). Bundesrat Moritz Leuenberger befürchtete, das Parlament könne mit diesen Einschränkungen die Transitbörse weiter abschwächen oder verzögern. Er verwies dabei auf entsprechende Erfahrungen bei der Umsetzung des CO2-Gesetzes.

Die Mehrheit der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen (KVF) des Nationalrates empfahl, auf die Güterverkehrsvorlage einzutreten. Eine Minderheit, bestehend aus Mitgliedern der SVP-Fraktion, stellte einen Rückweisungsantrag. Dieser verlangte, nur den Gütertransitverkehr von Grenze zu Grenze einzubeziehen und den Binnenverkehr auszuklammern. Weiter sollten keine Mengenziele festgelegt und die Alpentransitbörse sollte gestrichen werden. Die Mehrheit der Kommission war der Ansicht, dass das befristete Verlagerungsgesetz durch das Güterverkehrsverlagerungsgesetz (GVVG) und die damit zusammenhängenden Erlasse, inklusive Alpentransitbörse, abgelöst werden soll. Sie empfahl, am Verlagerungsziel von 650 000 Alpen querenden LKW-Fahrten gemäss Bundesrat und Ständerat festzuhalten. Das Ziel sollte spätestens zwei Jahre nach Inbetriebnahme des Gotthard-Basistunnels, d.h. voraussichtlich 2019, erreicht werden. Eintreten war nicht bestritten. Der Rückweisungsantrag wurde mit 124 zu 6 Stimmen abgelehnt. Für Rückweisung stimmten sämtliche Mitglieder der SVP-Fraktion.

Arthur Loepfe (CEg, AI) wollte beim Güterverkehrsverlagerungsgesetz (Art. 2) mit einem Einzelantrag explizit die Formulierung, dass das Gesetz für den alpenquerenden Güterschwerverkehr auf der Schiene und der Strasse "von Grenze zu Grenze gemäss Artikel 84 der Bundesverfassung" gilt. Andrea Hämmerle (S, GR), Sprecher der Kommission, wie auch Bundesrat Leuenberger erläuterten, warum die Formulierung des vom Volk 1994 angenommen Alpenschutzartikels ("von Grenze zu Grenze") im Gesetzesentwurf nicht steht und auch im Verkehrsverlagerungsgesetz von 1999, das nun ersetzt werden soll, nicht stand. Das bilaterale Landverkehrsabkommen mit der Europäischen Union, das nach der Abstimmung über den Alpenschutzartikel ausgehandelt wurde, habe eine nicht diskriminierende Umsetzung erfordert. Die Lösung habe - im Einverständis mit den Initianten der Alpeninitiative - darin bestanden, die damalige Anzahl Fahrten von Grenze zu Grenze (650 000) als Zielgrösse für den alpenquerenden Schwerverkehr unabhängig von der Nationalität der Lastwagen festzuschreiben.

Von Seiten der Befürworter des Antrags Loepfe wurde moniert, das Gesetz entspreche nicht der Verfassung. Die Bürger hätten sich bei der Abstimmung 1994 aufgrund der Formulierung, dass der Schwerverkehr von Grenze zu Grenze auf der Schiene erfolgen soll, für die Initiative ausgesprochen. Der Antrag Loepfe wurde ganz knapp - mit 91 zu 89 Stimmen - abgelehnt. Für den Antrag Loepfe votierten alle Mitglieder der SVP-Fraktion, die grosse Mehrheit der RL-Fraktion sowie ein Drittel der CEg-Fraktion.

Eine weitere grössere Diskussion mit mehreren Anträgen gab es beim Verlagerungsziel (Art. 3 GVVG).

Eine Kommissionsminderheit - bestehend aus Mitgliedern der SVP-Fraktion - wollte kein klares Verlagerungsziel. Sie verlangte, die Verlagerung des alpenquerenden Güterschwerverkehrs habe sich an den wirtschaftlichen Bedürfnissen zu orientieren. Die Ziele sollten sich nach den Schienenkapazitäten richten und periodisch überprüft werden. Ihr Antrag wurde mit 111 zu 68 Stimmen abgelehnt und damit das Verlagerungsziel von höchstens 650 000 alpenquerenden Transitfahrten im Gesetz festgeschrieben.

Wie der Ständerat schob auch der Nationalrat das Verlagerungsziel bis zwei Jahre nach Eröffnung des Gotthard-Basistunnels hinaus. Nach aktuellem Planungsstand entspricht das dem Jahr 2019. Eine links-grüne Minderheit wollte ins Gesetz schreiben, dass die 650 000 Transitfahrten "spätestens 2012" erreicht werden (Art. 3 Abs. 2) mit einem Zwischenziel von höchstens 900 000 Fahrten pro Jahr ab 2010. Dieser Minderheitsantrag scheiterte nur knapp mit 89 zu 83 Stimmen.

Zentral war die Frage der Einführung einer Alpentransitbörse zur Erreichung des Verlagerungsziels (Art. 6). Damit sollte die Zahl der Lastwagenfahrten im alpenquerenden Transitverkehr zielgenau begrenzt und auch marktgerecht verteilt werden. Zur Alpentransitbörse lag dem Plenum eine ganze Palette von Anträgen vor. Linke und Grüne wollten mit ihrem Minderheitsantrag den Bundesrat zu einem möglichst raschen Vorgehen verpflichten und eine Koordination mit den anderen Ländern nur "wenn möglich" voraussetzen. Sie forderten, der Bundesrat müsse die Alpentransitbörse "spätestens zwei Jahre nach Abschluss der Beratungen im Parlament" einführen. Kommissionsmitglieder der SVP-Fraktion beantragten, auf die Alpentransitbörse ganz zu verzichten. Die Alpentransitbörse sei ein Eingriff in die Gewerbefreiheit. Am Ende setzte sich ein Antrag der Kommissionsminderheit Gabi Huber (RL, UR) durch. Der Bundesrat kann somit völkerrechtliche Verträge über eine mit dem Ausland abgestimmte Alpentransitbörse abschliessen. Für deren Einführung muss der Bundesrat dem Parlament eine Gesetzesvorlage unterbreiten.

Die Mehrheit der Verkehrskommission wollte im Gesetzesentwurf eine Bestimmung hinzufügen, wonach der Bundesrat die Durchfahrtsrechte auch unentgeltlich als Bonus für alpenquerende Schienentransporte verteilen kann (Art. 6 Abs. 2). Davon sah der Nationalrat mit 110 zu 80 Stimmen ab.

In der Gesamtabstimmung wurde das Güterverkehrsverlagerungsgesetz im Nationalrat mit 109 zu 68 Stimmen angenommen. Die SVP-Fraktion stimmte geschlossen Nein. Abgelehnt wurde die Vorlage auch von einigen Mitgliedern der RL- und der CEg-Fraktion.

Beim "Bundesbeschluss über den Zahlungsrahmen für die Förderung des alpenquerenden Schienengüterverkehrs" beantragte die Mehrheit der Kommission dem Vorschlag des Bundesrates und dem Beschluss des Ständerates zuzustimmen und für die Jahre 2011 bis 2018 einen Zahlungsrahmen von 1,6 Milliarden Franken vorzusehen. Die Mehrheit argumentierte, dass dieser Betrag für das Erreichen der Verlagerung ausreiche und die Betriebsabgeltungen im Laufe der Zeit gesenkt werden könnten. Verschiedene Minderheits- und Einzelanträge, welche höhere oder tiefere Subventionen verlangten, wurden abgelehnt

Mit dem "Bundesbeschluss über den Zahlungsrahmen für die Förderung des nicht alpenquerenden kombinierten Güterverkehrs" soll dessen Effizienz nach dem Willen einer knappen Ratsmehrheit mit einem Zahlungsahmen von 200 Millionen Franken bis zum Jahr 2015 gefördert werden. Der Ständerat sah dafür 100 Millionen Franken vor.

Bei den weiteren Beschlüssen im Rahmen der Güterverkehrsvorlage folgte der Nationalrat weitgehend den Anträgen des Bundesrates bzw. den Entscheiden des Ständerates.

Anlässlich der Bereinigung der Differenzen diskutierte der Ständerat vor allem die angestrebte Einführung einer Alpentransitbörse. Er schloss sich mit 21 zu 17 Stimmen dem Nationalrat an, wonach der Bundesrat zwar zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge mit dem Ausland über eine Alpentransitbörse ermächtigt wird. Er muss jedoch für deren Umsetzung der Bundesversammlung eine Gesetzesvorlage unterbreiten. Eine Kommissionsminderheit empfahl dem Plenum erfolglos, der Version des Bundesrates zuzustimmen. Demnach sollte dieser die volle Kompetenz zur definitiven Einführung der Alpentransitbörse erhalten, ohne dem Parlament erneut eine Vorlage präsentieren zu müssen.

Bei den anderen Differenzen schloss sich der Ständerat ebenfalls der Version des Nationalrats an.

In der Schlussabstimmung wurde der Entwurf 1 im Ständerat mit 43 zu 0 und im Nationalrat mit 127 zu 65 Stimmen angenommen. Der Entwurf 3 wurde mit 43 zu 0 im Ständerat und mit 142 zu 48 Stimmen im Nationalrat angenommen.

Der Entwurf 4 wurde mit 43 zu 0 im Ständerat und mit 156 zu 31 Stimmen im Nationalrat angenommen.

Das Güterverkehrsverlagerungsgesetz (GWG) wurde im Nationalrat von allen Mitgliedern der SVP-Fraktion abgelehnt. Nein sagte auch ein Viertel der RL-Fraktion. Auch das Bundesgesetz über die Änderung des Transportrechts und das Gütertransportgesetz wurden von der SVP-Fraktion mehrheitlich abgelehnt.