Gesamtschau FinöV (ZEB)

Zusammenfassung

Botschaft vom 17. Oktober 2007 zur Gesamtschau FinöV

Ausgangslage

Das Parlament hat 2005 eine Gesamtschau über die durch den FinöV-Fonds noch zu finanzierenden Eisenbahn-Infrastrukturprojekte verlangt. Mit der vorliegenden Botschaft beantwortet der Bundesrat die Frage, wie die noch nicht verpflichteten Mittel des FinöV-Fonds verwendet werden sollen. Ziel ist es, die NEAT fertig zu bauen und die Weiterentwicklung des schweizerischen Eisenbahnnetzes (Personenfern- und Güterverkehr) sicherzustellen.

Die vier Grossprojekte Neue Eisenbahn-Alpentransversale (NEAT), BAHN 2000, Anschluss der Ost- und Westschweiz an das Europäische Eisenbahnhochleistungsnetz (HGV-A) und Verbesserung des Lärmschutzes sind in der Bundesverfassung verankert. Der Bund bezahlt die Modernisierung der Bahninfrastruktur über den FinöV-Fonds. Dieser wird gespeist aus der Leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA), der Mehrwertsteuer und der Mineralölsteuer für die Mitfinanzierung der NEAT. Um die Investitionsspitzen in den ersten Jahren abzudecken, bevorschusst der Bund den Fonds. Er läuft so lange, bis das Bauprogramm abgeschlossen und Vorschüsse des Bundes sowie Zinsen zurückbezahlt sind. Ursprünglich wurde das Investitionsvolumen des Bauprogramms auf 30,5 Milliarden Franken (Preisstand 1995) geschätzt.

Die Gesamtschau FinöV zeigt, wie die noch nicht verpflichteten Mittel des FinöV-Fonds eingesetzt werden sollen. Die zukünftige Entwicklung der Bahninfrastruktur (ZEB) soll festgelegt und der NEAT-Gesamtkredit angepasst werden.

Im Personenfernverkehr führt ZEB das Knotenkonzept von BAHN 2000 weiter. Bereits getätigte Investitionen werden mit einer grossen Zahl mittlerer und kleiner Projekte ergänzt und führen zu Fahrzeitverkürzungen, besseren Anschlüssen und zu einem dichteren Angebot. Davon profitieren alle Landesteile. Neue Knoten entstehen in Biel, Lausanne, Interlaken, Delsberg, Luzern, Schaffhausen, Kreuzlingen, Romanshorn und St. Gallen. Da sich die Reisezeit zwischen der Ost- und der Westschweiz um eine halbe Stunde verkürzt, wird die West-Ost-Achse attraktiver. Beim Güterverkehr ermöglicht ZEB eine Beschleunigung und den für die Verkehrsverlagerung auf der Nord-Süd-Achse notwendigen Kapazitätsausbau. Massgebend für das Verkehrsangebot sind die erwartete Nachfrage und die Marktchancen.

Das Angebot umfasst den Personenfernverkehr und den Güterverkehr. Die Weiterentwicklung des Regionalverkehrs ist nicht Gegenstand der Vorlage, ZEB schafft dafür jedoch die Voraussetzungen.

Das Angebot ist über die gesamte Schweiz vernetzt. Um den Gesamtnutzen zu generieren, braucht es die gesamte mit ZEB vorgesehene Infrastruktur. Daher können nicht einzelne Teile der Infrastruktur herausgenommen oder ausgetauscht werden.

ZEB setzt klare Prioritäten. Investiert werden in der Westschweiz, im Mittelland und in der Nordwestschweiz knapp drei Milliarden, im Raum Ostschweiz einschliesslich Zürich ca. eine Milliarde, im Raum Gotthard sowie zwischen Zürich und Luzern gesamthaft rund 800 Millionen Franken (Preisstand 2005). Inklusive der netzweiten Vorhaben für Abstellanlagen, Strom und Lärmschutz sind insgesamt Investitionen von rund 5,2 Milliarden Franken vorgesehen (Preisstand 2005). Diese Kostenschätzungen enthalten keine Reserven. Um einen möglichst frühen Baubeginn zu ermöglichen, wird das FinöV-Fondsreglement angepasst. Die Rückzahlung der Bevorschussung soll erst mit der kommerziellen Inbetriebnahme des Gotthard-Basistunnels beginnen. Damit kann der Bau voraussichtlich etwa Mitte des nächsten Jahrzehnts beginnen.

Der Bundesrat wird so rasch wie möglich eine weitere Botschaft vorlegen. Thema wird die längerfristige, über ZEB hinausgehende Entwicklung des Verkehrsangebots und der Bahninfrastruktur sein. Mit der vorliegenden Botschaft schafft der Bundesrat dafür eine Rechtsgrundlage und beantragt einen Planungskredit.

Der Lötschberg-Basistunnel ist gebaut, an der Gotthard-Achse der NEAT wird gearbeitet. Das Parlament hat für die NEAT bisher einen Kredit von 15,6 Milliarden Franken (Preisbasis 1998) freigegeben. Bereits 2004 war klar, dass 2007/08 eine weitere Krediterhöhung nötig würde. Der Bundesrat hat deshalb das UVEK beauftragt, die Kosten und Risiken der NEAT zu prüfen. Ziel war es, den Finanzbedarf der NEAT bis zum Projektende (in ca. 10 Jahren) möglichst zuverlässig festzulegen.

Für die NEAT werden neu Endkosten von 19,8 Milliarden Franken (Preisbasis 1998) prognostiziert. Mit der vorliegenden Botschaft schlägt der Bundesrat vor, auf den Zimmerberg-Basistunnel II und den Hirzeltunnel zu verzichten. Beide sind für die Umsetzung des ZEB-Angebots nicht nötig. Die noch nicht im Bau befindlichen Streckenausbauten auf den Zufahrten zum Gotthard werden in die Planung von ZEB einbezogen und über den entsprechenden Gesamtkredit finanziert. Ohne diese Bestandteile belaufen sich die prognostizierten Endkosten für die NEAT auf 18,7 Milliarden Franken (Preisbasis 1998). Eine Reserve von 400 Millionen Franken soll die bei einem derartigen Grossprojekt immer noch bestehenden Unsicherheiten besser abdecken. Somit ergibt sich für die NEAT ein neuer Finanzbedarf in Höhe von 19,1 Milliarden Franken (Preisbasis 1998).

NEAT und ZEB lassen sich nicht innerhalb des ursprünglich geschätzten Investitionsvolumens des FinöV-Fonds von 30,5 Milliarden Franken (Preisstand 1995) umsetzen. Soll ZEB im vollen Umfang realisiert werden, steigt das Investitionsvolumen des FinöV-Fonds um ca. eine Milliarde Franken oder 3 Prozent (Preisbasis 1995). Dies führt zu einer Entkoppelung der Finanzierung dieser beiden Grossprojekte, wie dies in der Vernehmlassung mehrheitlich gefordert wurde. Im Auftrag des Bundes hat das UVEK Möglichkeiten untersucht, ZEB innerhalb eines Finanzrahmens von 4 Milliarden Franken zu verwirklichen. Es zeigte sich jedoch, dass der zwangsläufig damit verbundene Verzicht auf grössere Projektteile gravierende negative Auswirkungen auf die Entwicklung des Personen- und Güterverkehrs in der Schweiz hätte.

In der Vernehmlassung wurden sowohl die vorgesehenen Investitionen in ZEB wie auch die finanzielle Entkoppelung von ZEB und NEAT von einer deutlichen Mehrheit begrüsst. Für die meisten Vernehmlassenden ist das ZEB-Angebot mit 5,2 Milliarden Franken ein Minimum. Zudem werden eine frühere Realisierung des Angebots ZEB sowie eine baldige Umsetzung zumindest einzelner Erweiterungsoptionen erwartet. Ebenfalls klar unterstützt wurde eine erneute Gesamtschau zu einem späteren Zeitpunkt.

Daher beantragt der Bundesrat, ZEB im Umfang von rund 5,2 Milliarden Franken (Preisbasis 2005) zu realisieren. Zugleich sieht er für eine Vorlage zur weiteren Angebotsentwicklung eine Rechtsgrundlage und einen Planungskredit vor. Im Hinblick auf den in der Vernehmlassung geforderten Bau von Erweiterungsoptionen und weiteren Grossprojekten bleibt er restriktiv.

Die Vorschläge des Bundesrats sichern den Bau und die Finanzierung sowohl des Jahrhundertwerks NEAT wie auch der übrigen schweizerischen Bahninfrastruktur für den Personenfern- und den Güterverkehr. Beide sind volkswirtschaftlich von grosser Bedeutung und werden langfristig und dauerhaft gestärkt. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Verhandlungen

Der Ständerat trat ohne Gegenantrag auf die Vorlage ein. Damit stimmte er sowohl dem Kernangebot als auch der vom Bundesrat beantragten Etappierung im Grundsatz zu. Unbestritten war die erste ZEB-Etappe, welche rund 30 Projekte umfasst.

Der Bundesrat wollte sich weder zeitlich noch inhaltlich präzis bereits auf die zweite ZEB-Etappe festlegen (Art. 10 ZEBG). Auf Antrag der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen (KVF) erhielt er jedoch vom Ständerat einen verbindlichen Auftrag. Demnach muss er der Bundesversammlung bis 2010 eine "Vorlage über die weitere Angebotsentwicklung und den weiteren Ausbau der Bahninfrastruktur in allen Landesteilen" präsentieren. Ihrer Kommissionsmehrheit folgend definierte die kleine Kammer, welche Massnahmen mit der zweiten Etappe zu prüfen seien. Eine Kommissionsminderheit wollte weitergehen und festlegen, was später auch zu bauen sei. Sie hatte keinen Erfolg. Für ZEB 2 muss der Bundesrat nach der Version des Ständerats somit folgende Massnahmen prüfen:

Verdichtung Jurasüdfuss; Verdichtung Lausanne-Genf; Beschleunigung Luzern-Zürich ohne bzw. mit Zimmerbergbasis-Tunnel II; Halbstundentakt Bern-Visp; Angebotsverbesserung Biel-Basel und Biel-Zürich; Halbstundentakt Intercity Zürich-Chur; Angebotsverbesserungen Biel-Delémont-Delle/Basel; Entlastung Güterverkehr Raum Baden; Entflechtung Basel Ost; Wisenbergtunnel; Neat-Zufahrten im Norden und Süden; Brüttener-Tunnel; Heiterbergtunnel II. Priorität sollen dabei Projekte haben, die in einer Volksabstimmung auf Bundesebene gutgeheissen wurden oder gesamthaft vordringlich sind (Art. 10 Abs. 3).

Um diese Massnahmen zu finanzieren, beauftragte der Ständerat den Bundesrat, für den Fonds zur Finanzierung der Eisenbahngrossprojekte zusätzliche Finanzquellen vorzusehen (Art. 10 Abs. 5). Eine Minderheit Rolf Büttiker (RL, SO) wollte festschreiben, dass die Finanzierung der Projekte nach dem bisherigen FinöV-Finanzierungssystem beantragt werden müsse. Die Grössenordnung der Investitionen solle sich nach den Vorstellungen des Bundes von 1998 richten. Die Liquidität dürfe nur durch Verlängerung der Rückzahlungsfrist bereitgestellt und der Bundeshaushalt dürfe nicht weiter zusätzlich belastet werden. Rolf Büttiker argumentierte, auch künftige Generationen zögen aus den Bahnbauten nutzen und könnten daher etwas an die Amortisation beitragen. Neue oder höhere Steuern und Abgaben kämen für ihn nicht in Frage. Kommissionspräsident Peter Bieri (CEg, ZG) rechnete jedoch vor, dass auf diese Weise bis 2027 kein Geld für ZEB 2 zur Verfügung stehen würde. Nur schon für die ärgsten Engpässe brauche es mehr Mittel. Der Antrag der Kommissionsmehrheit zugunsten neuer Finanzquellen setzte sich gegen den Antrag der Minderheit Büttiker mit 29 zu 6 Stimmen durch. Erfolg hatten Didier Burkhalter (RL, NE) und Rolf Schweiger (RL, ZG) mit ihren Einzelanträgen. Sie wollten bei ZEB 1 und ZEB 2 nebst Vorfinanzierungen durch die Kantone auch die Möglichkeit vorsehen, private Investoren beizuziehen.

Bei den Kreditbeschlüssen folgte der Rat seiner Kommissionsmehrheit. Der vom Bundesrat beantragte Kredit für ZEB 1 wurde zugunsten des Regionalverkehrs um 200 Millionen Franken auf 5,4 Milliarden aufgestockt. Die Anpassung des NEAT-Gesamtkredits (19,1 Milliarden Franken) war ebenso unbestritten wie die Senkung des Kredits für den Lärmschutz der Bahn um rund 500 Millionen. Begründet wurde diese Kreditsenkung damit, dass sich die Ziele dank neuem und leiserem Rollmaterial mit geringeren Investitionen erreichen liessen.

In der Gesamtabstimmung wurden alle Teilvorlagen des Geschäfts einstimmig angenommen.

Der Nationalrat befasste sich in der Herbstsession 2008 nur mit der Vorlage 4 der Gesamtschau FinöV (ZEB). Die weiteren Vorlagen hatte die Verkehrskommission des Nationalrates noch nicht fertig behandelt. Sie sollten für die Wintersession 2008 traktandiert werden. Vorlage 4 beinhaltet den Bundesbeschluss über die Anpassung des Neat-Gesamkredits (Alpentransit-Finanzierungsbeschluss). Das Geschäft musste vordringlich behandelt werden. Die Finanzierung und die reibungslose Fortsetzung der Bautätigkeit auf der Gotthard-Achse sollten damit gewährleistet sowie planerische und bauliche Verzögerung vermieden werden. Die Mittel wurden vor allem für den Bau des Ceneri-Tunnels dringend gebraucht.

Im Nationalrat wurde die Aufstockung von keiner Seite grundsätzlich bestritten. Eine Kommissionsminderheit Peter Föhn (V, SZ), bestehend aus Mitgliedern der SVP-Fraktion, beantragte Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat. Sie verlangte eine Hochrechnung der Preisstände auf das Jahr 2007, "damit das Parlament in Kenntnis des aktuellen Kostenstandes entscheiden kann". Die offiziell beschlossenen 19,1 Milliarden Franken entsprachen noch dem Preisstand 1998 (Volksabstimmung über die FinöV-Vorlage). Bundesrat Leuenberger zeigte in der Eintretensdebatte durchaus Verständnis für das Verlangen nach Kosten-Transparenz. Die Zahlen seien der Kommission auf Nachfrage hin bereits vorgelegt worden. Zum Preisstand von 2007 entspreche der neue Gesamtkredit 22,3 Milliarden Franken. Das Volumen aller FinöV-Projekte, inklusiv Bahn 2000 erste Etappe, Lärmsanierung und gut 5 Milliarden für ZEB betrage zum Preisstand 2007 rund 37,5 Milliarden. Der Rückweisungsantrag der Kommissionsminderheit wurde mit 124 zu 48 Stimmen abgelehnt.

Im neuen Gesamtkredit sind Zimmerberg-Basistunnel und Hirzeltunnel, welche ursprünglich Bestandteil des Neat-Konzeptes waren, nicht mehr enthalten. Sie wurden für das geplante Bahnangebot als nicht mehr dringlich beurteilt und sollten später erneut geprüft werden. Max Binder (V, ZH) beantragte jedoch namens einer Kommissionsminderheit eine zusätzliche Aufstockung des Neat-Kredits um 1,2 Milliarden Franken zugunsten des Zimmerberg-Tunnels (Art. 1 Bst. e). Der Nationalrat lehnte diesen Antrag mit 130 zu 51 Stimmen ab. Unterstützung fand der Antrag bei einer Mehrheit der SVP-Fraktion sowie bei einigen Mitgliedern der CEg- und der RL-Fraktion.

In der Gesamtabstimmung wurde die Anpassung des Neat-Gesamtkredits mit 172 zu 7 Stimmen angenommen.

In der Wintersession 2008 beriet der Nationalrat die weiteren Teilvorlagen der Gesamtschau FinöV (ZEB). Eintreten wurde auf die Vorlagen 1, 2, 5 und 6 ohne Opposition beschlossen. Ein Antrag von Mitgliedern der SVP-Fraktion auf Rückweisung aller Teilvorlagen wurde zurückgezogen. Sie hatten Rückweisung verlangt mit dem Auftrag an den Bundesrat, die Vorlage gemäss aktuellem Preisstand neu zu kalkulieren. Die Zahlen zum Preisstand 2007 lagen jedoch inzwischen vor.

Der Nationalrat schuf beim Kredit für die Lärmsanierung der Eisenbahnen (Vorlage 3) eine Differenz zum Ständerat. Dieser war ohne Diskussion dem Bundesrat gefolgt und hatte den Kredit für den Lärmschutz der Bahn von 1,854 auf 1,33 Milliarden Franken reduziert, weil die Vorgaben dank leiserem Rollmaterial kostengünstiger einzuhalten wären. Die dadurch eingesparten Mittel würden so im FinöV-Fonds verbleiben und stünden für andere Projekte zur Verfügung. Auf Antrag seiner Kommissionsmehrheit trat der Nationalrat mit 93 zu 88 Stimmen nicht auf Vorlage 3 ein und sprach sich damit gegen diese Kürzung aus.

Sonst folgte der Nationalrat weitgehend den Beschlüssen des Ständerates. Er nahm den Etappierungsvorschlag des Bundesrates ebenfalls an. Demnach soll der Ausbau der Bahninfrastruktur aufgeteilt werden in ein erstes Massnahmenpaket (ZEB 1) mit rund 30 Projekten zur Kapazitäts- und Leistungssteigerung (Art. 4 ZEBG) sowie in eine zweite Etappe (ZEB 2). Grosse und teure Projekte wie ein dritter Jura-Durchstich (Basel-Olten), ein zweiter Zimmerberg-Basistunnel oder das dritte Geleise Lausanne-Genf wurden aufgeschoben.

Wie der Ständerat bewilligte auch der Nationalrat 5,4 Milliarden Franken für ZEB 1. Er stimmte damit auch der vom Ständerat beschlossenen Aufstockung um 200 Millionen Franken für Anpassungen im Regionalverkehr zu.

Angenommen wurde ebenfalls die ständerätliche Auflistung der Projekte, welche der Bundesrat im Rahmen der zweiten Ausbauetappe zu prüfen hat (Art. 10 Abs. 2 ZEBG). Auf Antrag ihrer Verkehrskommission ergänzte die grosse Kammer die Liste noch mit dem Ligerzer Tunnel am Bielersee und mit der Freiburger Strecke Siviriez-Villars-sur-Glâne. Ein Westschweizer Antrag, welcher innerhalb der Liste bereits eine Priorisierung vornehmen wollte, wurde ebenso abgelehnt wie ein Antrag von Mitgliedern der SVP-Fraktion, der sowohl den Zeitpunkt wie den Inhalt für die neue Vorlage völlig offen gelassen hätte. Der Bundesrat muss dem Parlament dieses Geschäft somit samt Finanzierungsvorschlägen spätestens 2010 unterbreiten. Bundesrat Leuenberger gab der dann zu präsentierenden Vorlage den Titel "Bahn 2030" (bisher "ZEB 2").

Mitglieder der SVP-Fraktion versuchten ohne Erfolg die Finanzierungsbedingungen für alle über den FinöV-Fonds abgewickelten Eisenbahngrossprojekte (Neat, Bahn 2000/2030, ZEB, Anschlüsse an Hochleistungsstrecken im Ausland, Lärmschutz) restriktiver zu gestalten. Es sollten nur noch verzinsliche Darlehen gewährt werden und die Vorschüsse aus der Bundeskasse, welche in der kostenintensiven Phase des Neat-Baus beansprucht werden, sollten rascher zurückbezahlt werden (Artikel 6 der Verordnung der Bundesversammlung über das Reglement des Fonds für die Eisenbahngrossprojekte - Vorlage 5).

Die einzelnen Vorlagen wurden in den Gesamtabstimmungen mit wenigen Gegenstimmen angenommen. Am meisten ablehnende Stimmen gab es beim "Bundesbeschluss über den Gesamtkredit für die zukünftige Entwicklung der Bahninfrastruktur" - Vorlage 2. Die Hälfte der SVP-Fraktion lehnte diese Vorlage ab.

Einzelanträge führten im Ständerat bei der Differenzbereinigung zum Bundesgesetz über die Zukünftige Entwicklung der Bahninfrastruktur (ZEBG) - Vorlage 1 - zu einer grösseren Diskussion. Der Nationalrat hatte für die "Bahn 2030" eine offene Projektliste ohne Prioritätensetzung beschlossen (Art. 17). Claude Janiak (S, BL) und Verena Diener (CEg, ZH) beantragten indes, die einst mit der Bahn 2000 und der NEAT beschlossenen, später aber hinausgeschobenen Projekte, quasi als Faustpfand in den alten Beschlüssen aufrecht zu erhalten, bis sie im Rahmen von Bahn 2030 definitiv beschlossen würden. Namentlich handelt es sich dabei um Projekte wie den zweiten Zimmerberg-Basistunnel, den dritten Juradurchstich (Wisenbergtunnel) und den Brüttener Tunnel auf der Strecke Zürich - Winterthur. Diese Anträge wurden vom Plenum jedoch knapp abgelehnt.

Bei einer letzten Differenz setzte sich der Nationalrat durch. Dem Antrag einer Kommissionsminderheit (bestehend aus Mitgliedern der CEg-, der SP- und der grünen Fraktion) folgend, hielt er beim Bundesbeschluss über die Finanzierung der Lärmsanierung der Eisenbahnen mit 87 zu 81 Stimmen an seinem früheren Beschluss fest und trat auf die Kürzung des entsprechenden Kredits nicht ein. Die Kommissionsminderheit monierte, es sei nicht garantiert, dass sich das gesetzliche Ziel des Lärmschutzes mit dem um 0,5 Milliarden Franken gekürzten Kredit tatsächlich erfüllen lasse. Sprecher der Kommissionsmehrheit argumentierten, dank besserem Rollmaterial müsse weniger Geld investiert werden, um den Bahnlärm gesetzeskonform zu dämpfen. Mit der Beibehaltung des hohen Lärmkredits würden 500 Millionen Franken unnötig blockiert. Damit verzögere man den Ausbau der Bahninfrastruktur.

In der Schlussabstimmung wurde der Entwurf 1 im Ständerat mit 43 zu 0 und im Nationalrat mit 182 zu 0 Stimmen angenommen. Der Entwurf 5 wurde mit 43 zu 0 im Ständerat und mit 173 zu 14 Stimmen im Nationalrat angenommen.