Massnahmenpaket zur Stärkung des schweizerischen Finanzsystems

Zusammenfassung

Botschaft vom 5. November 2008 zu einem Massnahmenpaket zur Stärkung des schweizerischen Finanzsystems

Ausgangslage

Der Bundesrat, die Schweizerische Nationalbank (SNB) und die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) haben am 15. Oktober 2008 ein Massnahmenpaket beschlossen, um das Schweizer Finanzsystem zu stabilisieren und das Vertrauen in den Schweizer Finanzmarkt nachhaltig zu stärken.

Dieses Paket wurde nötig, weil die seit Spätsommer 2007 andauernde, vom amerikanischen Immobilienmarkt ausgehende Finanzkrise sich Mitte September 2008 deutlich verschärft und auch Staaten erfasst hat, in welchen keine Überhitzungserscheinungen auf den Immobilienmärkten feststellbar sind. Die Finanzkrise hat staatliche Massnahmenpakete zur Stabilisierung des Finanzsystems und zur Rettung einzelner Finanzinstitute in historischen Grössenordnungen nicht nur in den USA, sondern in praktisch allen europäischen Ländern sowie in weiteren wirtschaftlich bedeutenden Industriestaaten notwendig gemacht. Seit Ausbruch der Krise mussten die führenden Notenbanken ausserdem mit umfangreichen, international abgesprochenen Massnahmen die Liquiditätsversorgung sicherstellen, weil der anhaltende Vertrauensverlust zu einem Austrocknen des Interbanken-Geldmarktes geführt hatte. Die starken Verwerfungen auf den globalen Finanzmärkten haben sich in der Schweiz hauptsächlich auf die beiden stark auf dem amerikanischen Markt engagierten Grossbanken ausgewirkt. Die anderen Banken der Schweiz wurden von der Krise in einem weitaus geringeren Mass und lediglich über indirekte Kanäle erfasst.

Von den Schweizer Grossbanken wurde die UBS AG trotz ihrer über dem internationalen Durchschnitt liegenden Kapitalisierung deutlich stärker getroffen als die Credit Suisse. Die Verwundbarkeit der UBS AG manifestierte sich gegen Ende des 3. Quartals 2008 in einer verschlechterten Liquiditätssituation, einem stark erhöhten Abfluss von Kundengeldern, einer nach wie vor unbefriedigenden Ertragsentwicklung und einer trotz Gegenmassnahmen immer noch problematisch hohen Exponierung in illiquiden Aktiven. Es war nicht auszuschliessen, dass die Bank bei sich weiter verschlechternden Märkten in eine verschärfte Vertrauenskrise hätte geraten können. Dies hätte das schweizerische Finanzsystem und die gesamte Schweizer Volkswirtschaft massiv belastet.

Die Grossbanken sind für die Schweizer Volkswirtschaft von systemischer Bedeutung. Im inländischen Kreditmarkt halten sie zusammen einen Marktanteil von 35 Prozent. Bei den Einlagen ist der Marktanteil ähnlich. Zudem entfällt ein Drittel der Verbindlichkeiten auf dem inländischen Interbankenmarkt allein auf die UBS AG.

Bei einem Ausfall einer Grossbank wären Haushalte und Unternehmen infolge der Blockierung ihrer Konten und der Unterbrechung ihrer Kreditbeziehungen nicht mehr in der Lage, laufende Ausgaben und Investitionen zu tätigen. Die Einlagenversicherung könnte die negativen Folgen nur bedingt auffangen, da die durch das Gesetz vorgesehene Obergrenze von 4 Milliarden lediglich einen kleinen Teil der bei der UBS AG gehaltenen privilegierten Einlagen deckt. Der Ausfall einer Grossbank würde daher zumindest kurzfristig die Liquiditätsversorgung gefährden und das Zahlungssystem der Schweiz destabilisieren. Über den Interbankenmarkt würden auch die anderen Schweizer Banken erhebliche Verluste auf ihren Forderungen gegenüber der UBS AG erleiden. Die volkswirtschaftlichen Konsequenzen wären insgesamt gravierend. Aufgrund von internationalen Studien muss davon ausgegangen werden, dass der Ausfall einer Bank von der Grösse der UBS AG kurzfristig Kosten für die Volkswirtschaft in der Höhe von 15-30 Prozent des BIP (75-150 Mrd. Fr.) verursachen könnte. Der langfristige Wachstumsverlust wird gar auf 60 Prozent-300 Prozent des BIP geschätzt (300-1500 Mrd. Fr.).

Vor diesem Hintergrund haben der Bundesrat, die SNB und die EBK ein Massnahmenpaket erarbeitet, in dessen Zentrum die Stabilisierung der UBS AG steht. Ziel ist es, die Funktionsfähigkeit des gesamten schweizerischen Finanzsystems nachhaltig zu gewährleisten. Gleichzeitig beschloss der Bundesrat eine rasch wirkende Verstärkung des Einlegerschutzes. Flankiert wird dieses Paket von Regulierungs- und Aufsichtsmassnahmen bezüglich der Entschädigungssysteme durch eine entsprechende Anreicherung der laufenden Aktienrechtsrevision sowie durch spezifische Vorkehrungen von der EBK für die Finanzbranche im Allgemeinen und die UBS AG im Besonderen. Im Weiteren wird die EBK bereits im November 2008 gegenüber den beiden Grossbanken strengere Eigenmittelvorschriften erlassen. Im Frühjahr 2009 will der Bundesrat dem Parlament ausserdem eine grundlegende Revision des Einlagensicherungssystems unterbreiten. Schliesslich hat er sich bereit erklärt, im Bedarfsfall für neue mittelfristige Bankverbindlichkeiten von Schweizer Banken auf dem Kapitalmarkt zu garantieren.

Das schweizerische Massnahmenpaket setzt damit dort an, wo im schweizerischen Finanzsystem die Hauptprobleme liegen, stimmt aber gleichzeitig in den wesentlichen Punkten mit dem Aktionsplan der G7-Staaten überein: Die Massnahmen dienen dazu, ein wichtiges systemrelevantes Institut zu stützen und durch Stärkung der Eigenkapitalbasis und Bereinigung der Bilanz das Vertrauen in dieses Institut wieder herzustellen. Gleichzeitg werden der Schutz für Einleger aller Banken in der Schweiz gestärkt. Schliesslich reduzieren die ergriffenen Massnahmen die Risiken für die Steuerzahlenden.

Der Teil des Pakets, der auf die UBS AG selbst ausgerichtet ist, beinhaltet zwei aufeinander gestimmte Massnahmen:

Die erste, in der Kompetenz der SNB liegende Massnahme besteht in der Übertragung illiquider Aktiven der UBS AG an eine Zweckgesellschaft für einen maximalen Betrag von 60 Milliarden US-Dollar. Damit wird der Bank zusätzliche Liquidität zugeführt. Gleichzeitig wird sie auf diese Weise von Risiken entlastet. Diese können von der SNB besser getragen werden, insbesondere weil diese über eine längerfristige Perspektive verfügt und daher mit der Verwertung dieser Aktiven zuwarten kann, bis sich die Märkte wieder erholt haben. Diese Unterstützungsmassnahme ist an diverse Bedingungen geknüpft, u.a. an die Ausstattung der Zweckgesellschaft mit einem Eigenkapital von höchstens 6 Milliarden US-Dollar durch die UBS AG.

Mit der zweiten Massnahme wird die Eigenkapitalbasis der UBS AG durch die Zeichnung einer Pflichtwandelanleihe in der Höhe von 6 Milliarden Franken durch den Bund gestärkt. Diese Rekapitalisierung schliesst direkt an die Entlastung der UBS AG von illiquiden Aktiven an und ermöglicht es ihr, die Zweckgesellschaft mit dem nötigen Eigenkapital auszustatten, ohne die eigene Kapitalbasis durch die damit verbundene Abschreibung zu schmälern. Trotz intensiver Bemühungen ist es der UBS AG nicht gelungen, das dafür notwendige Kapital am Markt zu erhalten. Für den Bund hat die Pflichtwandelanleihe den Vorteil, dass sein Engagement angemessen und sicher entschädigt wird (Coupon von 12,5 %) und dass er - zumindest vorerst - nicht Miteigentümer der Bank wird. Dies hätte für den Bund nicht nur grössere Risiken zur Folge, sondern wäre angesichts der Interessenkonflikte zwischen der Miteigentümerschaft an einer Grossbank und der Aufgabe, dem gesamten Finanzplatz zu guten Rahmenbedingungen zu verhelfen und eine wirksame Finanzmarktaufsicht zu garantieren, auch ordnungs- und wettbewerbspolitisch problematisch.

Der Bundesrat strebt daher an, seine Beteiligung zeitlich zu befristen. Es braucht dazu eine klare Exit-Strategie, die u.a. die Möglichkeit beinhaltet, dass sich der Bund bereits während der Laufzeit der Anleihe von seinem Engagement trennt.

In der Vereinbarung mit der UBS AG werden eine Reihe von Rechten von Bund, EBK und SNB bzw. Pflichten der UBS AG festgehalten, so insbesondere die regelmässige Durchführung von Investorengesprächen und das zusätzliche Recht der SNB, innerhalb der Bank jederzeit Überprüfungen des Risikomanagements durchzuführen, solange der Bund an der UBS AG beteiligt ist. Schliesslich wird die UBS AG verpflichtet, ihre Entschädigungssysteme im Einvernehmen mit der EBK neu auszurichten.

Die rechtliche Grundlage für die Massnahme zur Stärkung der Eigenmittelbasis der UBS AG bildet eine Verordnung nach den Artikeln 184 Absatz 3 und 185 Absatz 3 der Bundesverfassung. Der Bundesrat hat damit der Dringlichkeit der Kapitalerhöhung angesichts der ungünstigen Entwicklungen an den Finanzmärkten Rechnung getragen. Die Bewilligung des erforderlichen Kredites zulasten des Nachtrags II zum Voranschlag 2008 erfolgte mit Zustimmung der Finanzdelegation. Er wird mit der vorliegenden Botschaft den eidgenössischen Räten zur nachträglichen Genehmigung unterbreitet.

Als dritte unmittelbar wirkende Massnahme drängte sich angesichts der durch die Staaten weltweit angehobenen Garantien für Bankeinlagen eine Anpassung des schweizerischen Einlegerschutzes auf. Rasch umsetzen lässt sich eine Erhöhung der Limiten im Bankengesetz für die einzelnen geschützten Einlagen und für die Systemobergrenze.

Der Bundesrat legt daher gleichzeitig mit der vorliegenden Botschaft eine Botschaft zur entsprechenden Änderung des Bankengesetzes vor.

Das Massnahmenpaket ist für SNB, Bund, Kantone und die Volkswirtschaft zweifellos mit gewissen Risiken verbunden. Angesichts der verschiedenen eingebauten Sicherungen und gemessen an den weitaus höheren Risiken eines Verzichts auf Massnahmen zur Stärkung des Finanzsystems erachtet der Bundesrat diese aber als absolut vertretbar:

• In Bezug auf die SNB sind zwar die zukünftigen Wertveränderungen der von der UBS AG übernommenen Aktiven schwierig abzuschätzen. Diese sind indes schon stark abgeschrieben worden. Die UBS AG zahlt ausserdem 6 Milliarden US-Dollar in die Zweckgesellschaft ein, und sie erstattet einen Zins (Geldmarktzinssatz plus Risikoprämie von 250 Basispunkten), der über den Refinanzierungskosten der SNB liegen dürfte. Macht die Gesellschaft Gewinn, so erhält die SNB zuerst eine Milliarde, erst der Rest wird mit der UBS AG geteilt. Im Verlustfall wird die SNB mit bis zu 100 Millionen UBS-Aktien entschädigt.

• Allfällige Wertverluste von über 10 Prozent würden bei der SNB zu einer Abnahme der Ausschüttungsreserve führen. Diese betrug Anfang 2008 rund 23 Milliarden Franken. Gestützt auf eine zwischen EFD und SNB abgeschlossene Vereinbarung vom 14. März 2008 werden daraus dem Bund (1/3) und den Kantonen (2/3) insgesamt 2,5 Milliarden Franken jährlich ausgerichtet. Angesichts der hohen Reserve und der Risikoabsicherung der SNB ist aus heutiger Sicht nicht mit einer Reduktion oder gar einer Sistierung der jährlichen Gewinnausschüttung zu rechnen. Sollte dieser Fall wider Erwarten eintreten, so wird der Bundesrat zusammen mit den Kantonen Lösungen für eine möglichst faire Lastenverteilung erarbeiten. Für den Bundeshaushalt führt die Zeichnung der UBS-Pflichtwandelanleihe zu Ausgaben in der Höhe von 6 Milliarden Franken. Da es sich bei der Finanzkrise um eine aussergewöhnliche, vom Bund nicht zu steuernde Entwicklung handelt, beantragt der Bundesrat, diesen Zahlungsbedarf als ausserordentlich anzuerkennen. Die Aufgabenerfüllung des Bundes wird somit zumindest kurzfristig nicht beeinträchtigt. Die Ausgabe sollte auch nicht zu einem dauerhaften Anstieg der Bundesschuld führen, da ihr gleichzeitig ein Nettozinsertrag von 600 Millionen Franken pro Jahr (während 21/2 Jahren) sowie der Erlös aus einer späteren Veräusserung der Anleihe bzw. der Aktien gegenübersteht. Zeichnet sich frühestens ab 2011 ab, dass die Zins- und Veräusserungseinnahmen nicht zur Refinanzierung der ursprünglichen Investitionsausgabe ausreichen, soll die verbleibende Differenz durch strukturelle Überschüsse in der ordentlichen Finanzrechnung ausgeglichen werden.

(Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Verhandlungen

Im Nationalrat wurde das Massnahmenpaket zur Stärkung des schweizerischen Finanzsystems, so wie es der Bundesrat entworfen hatte, angenommen. Beide eingereichten Vorstösse auf Rückweisung wurden klar abgelehnt, auch weil die Linke sich im Gegensatz zu den Grünen für ein Eintreten ausgesprochen hatte. In der darauf folgenden Detailberatung der von Links-Grün geforderten Sondersession wurden alle Minderheitsanträge, die ebenso sämtlich von Links-Grün eingereicht wurden, abgelehnt. Die Vorstösse zielten vorab auf die Bedingungen der Bundeshilfe ab. So forderte die links-grüne Minderheit vergeblich Beschränkungen der Entlöhnung der Topkader und die Sistierung von Parteispenden seitens der UBS AG für die Zeitdauer der Bundeshilfe. Auch der zu verordnende Verzicht auf Auszahlung von Dividenden während der Zeit der Staatshilfe fand bei den bürgerlichen Räten kein Gehör. Denkbar knapp fiel der Entscheid in der Frage der Rückforderung ausbezahlter Boni aus. Der Vorstoss wollte die UBS dazu verpflichten, unverhältnismässige Entschädigungen in der Vergangenheit zurückzufordern. Der Vorstoss wurde nur dank Stichentscheid der Nationalratspräsidentin abgelehnt (91 Stimmen für die Mehrheit, 90 für die Minderheit); ein beachtlicher Teil der bürgerlichen Ratsmitglieder hatte sich mit Links-Grün für den Minderheitsantrag ausgesprochen. In der Gesamtabstimmung passierte die Vorlage mit 116 zu 55 Stimmen die legislatorische Hürde dann mühelos; die Linke, die alle ihre Vorstösse abgelehnt sah, votierte mit den Grünen und vereinzelten Mitgliedern der SVP gegen die Vorlage.

Im Ständerat waren dieselben Punkte, das heisst die Frage der Entschädigungen und der Boni, die Frage der Parteispenden und die Frage nach der Rückforderung bereits ausbezahlter Entschädigungen Thema der Detailberatung. Eintreten war in der "chambre de refléxion" unbestritten. Und auch im Ständerat wurde der Vorstoss, welcher die Rückforderungsverpflichtung der UBS AG in den Beschluss aufnehmen wollte, durch den Stichentscheid des Ratspräsidenten entschieden. Allerdings fiel hier die Entscheidung zugunsten der Minderheit aus. Dies blieb denn auch die einzige Differenz gegenüber dem Nationalrat; auch im Ständerat wurden alle anderen Vorstösse abgelehnt. In der Gesamtabstimmung votierten 22 Räte für und 2 Räte gegen die Vorlage. Es wurden 7 Enthaltungen gezählt.

Damit ging die Vorlage nochmals in den Nationalrat zur Differenzbereinigung. Der gegenüber dem Ständerat leicht modifizierte Vorstoss - man sprach nun nicht mehr von unverhältnismässigen, sondern von ungerechtfertigten Entschädigungen - wurde jedoch erneut und deutlich klarer abgelehnt. Ein Stichentscheid der Ratspräsidentin wurde nicht mehr nötig, da die Bürgerlichen nun geschlossener gegen die Vorlage stimmten. Die Mehrheit erzielte 102 Stimmen, die Minderheit deren 78. Somit hielt der Nationalrat an seinem Entscheid, die Vorlage des Bundesrats in diesem Punkt nicht zu verändern, fest.

Der Ständerat kippte in der folgenden kurzen Differenzbereinigung seinen Entscheid. Mit 17 Stimmen für die Mehrheit und 14 gegen diese folgte er nun den Ratschlägen seiner vorberatenden Kommission und übernahm wie der Nationalrat auch die Version des Bundesrates.