Postgesetz

Zusammenfassung

Botschaft vom 20. Mai 2009 zum Postgesetz

Ausgangslage

Mit dem Postgesetz sollen zwei Hauptziele erreicht werden. Zum einen soll der Verfassungsauftrag, die Sicherstellung der Grundversorgung der Bevölkerung mit Dienstleistungen des Post- und Zahlungsverkehrs, umgesetzt, zum anderen der Postmarkt für die privaten Anbieterinnen vollständig geöffnet werden. Die wichtigsten Punkte des Postgesetzes sind die Folgenden:

• Die vollständige Marktöffnung: Das Postgesetz sieht vor, dass ein Jahr nach seinem Inkrafttreten das Briefmonopol mit einem referendumsfähigen Bundesbeschluss vollständig aufgehoben wird. Bis zu diesem Zeitpunkt bleibt das Monopol bei 50 g. Das Gesetz enthält jedoch bereits Bestimmungen für die vollständige Marktöffnung.

• Die Sicherstellung der Grundversorgung: Das Postgesetz enthält den Grundsatz, dass eine flächendeckende, für alle zugängliche und finanzierbare Grundversorgung mit Postdiensten und mit Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs sichergestellt werden muss. Ausserdem definiert es die anzubietenden Produkte der Postdienste. Der Schweizerischen Post wird ein gesetzlicher Auftrag für die Erbringung der Grundversorgung erteilt.

• Die Finanzierung der Grundversorgung: Während der Zeit des Monopols wird die Grundversorgung mit Postdiensten und mit Dienstleistungen des Zahlungsverkehr mit dessen Erträgen finanziert. Nach der vollständigen Marktöffnung sollen die Postdienste grundsätzlich eigenwirtschaftlich erbracht werden. Entstehen der Post aus der Grundversorgungsverpflichtung Nettokosten, so kann sie diese geltend machen. Die Regulationsbehörde richtet daraufhin einen Fonds ein, für den alle meldepflichtigen Anbieterinnen von Postdiensten abgabepflichtig sind. Reicht der Fonds nicht aus, sind staatliche Beiträge vorgesehen.

• Die Marktordnung: Das Postgesetz schafft gleich lange Spiesse für alle Marktteilnehmenden. Alle im Postmarkt tätigen Unternehmen unterstehen derselben Marktordnung. Vom Grundsatz der gleichen Rechte und Pflichten wird nur dort abgewichen, wo es für die Erbringung der Grundversorgung zwingend notwendig ist. Als flankierende Massnahme zur Öffnung des Postmarktes unterliegen alle Anbieterinnen von Postdiensten der Verhandlungspflicht über einen Gesamtarbeitsvertrag und sind verpflichtet, die branchenüblichen Arbeitsbedingungen einzuhalten.

• Die Interoperabilität: Das Postgesetz enthält Bestimmungen über den Zugang zu den Postfachanlagen und den Austausch von Adressdaten. Die Bestimmungen stellen sicher, dass die Postdienste reibungslos funktionieren.

• Die Regulation und die Aufsicht: Das Postgesetz enthält die Grundlagen für die Regulationsbehörde (PostCom) und den Fachdienst, mit einer klaren Kompetenzzuweisung an die Regulationsbehörde und mit den entsprechenden Rechtsmittelverfahren. Die Regulationsbehörde hat insbesondere den Postmarkt bzw. die meldepflichtigen Anbieterinnen zu beaufsichtigen, der Fachdienst nimmt die Policyaufgaben wahr.

• Die Schlichtungsstelle: Das Postgesetz sieht eine Schlichtungsstelle vor, die die Konsumentinnen und Konsumenten bei Streitigkeiten mit den Anbieterinnen anrufen können. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Verhandlungen

Im Ständerat erfolgte die Eintretensdebatte gleichzeitig zum Postgesetz (PG) und zum neuen Postorganisationsgesetz (POG) (siehe Geschäft 09.050). Anträge, auf die Vorlage nicht einzutreten, kamen von linker und bürgerlicher Seite. Theo Maissen (CEg, GR) bestritt, dass es überhaupt einen legislatorischen Handlungsbedarf gebe. Das geltende Postgesetz sei gut, die postalische Grundversorgung selbst im ländlichen Raum und in den Berggebieten ausreichend. Die Dienstleistungen seien heute einzig bei der Expresspost schlecht und dort herrsche schon Wettbewerb. In Deutschland, wo der Postmarkt auf den 1. Januar 2008 vollständig geöffnet wurde, hätten sich die Leistungen für die breite Bevölkerung verschlechtert und verteuert. Auch Géraldine Savary (S, VD) beantragte Nichteintreten. Die Konsumenten würden schnelle und verlässliche Postdienstleistungen verlangen. Die komplette Öffnung des Postmarktes gefährde die Finanzierung der Grundversorgung. Der Druck von Seiten der EU werde sich in Grenzen halten, denn die EU-Länder stürzten sich selbst nicht mit grossem Enthusiasmus auf den Liberalisierungskurs. In Ländern wie Grossbritannien, Österreich und Italien herrsche trotz Liberalisierung quasi immer noch ein Monopol. Unterstützt wurden Géraldine Savary und Theo Maissen von Vertretern aus Rand- und Bergregionen.

Befürworter der Marktöffnung wiesen darauf hin, dass diese den Kunden mehr Auswahl und tiefere Preise bringen werde. Zudem müsse auch die Schweiz ihren Markt öffnen, wenn man der Schweizer Post nicht ihre Expansionschancen in der EU verbauen wolle.

Namens der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen (KVF) bat Peter Bieri (CEg, ZG) das Plenum, die Frage der Öffnung des Marktes von den anstehenden Gesetzesrevisionen zu trennen. Letztere seien dringend nötig, denn man könne nicht mit einem Gesetz von vorgestern den Markt von morgen regulieren. Wer für die Beibehaltung des Monopols sei, könne nach Eintreten bei den entsprechenden Artikeln in der Detailberatung daran festhalten.

Bundesrat Moritz Leuenberger wies darauf hin, dass der Markt bei Express-, Paket- und Kurierdiensten sowie bei Briefen über 50 Gramm schon geöffnet sei. Das geltende Gesetz gehe aber immer noch von einer Monopolsituation aus. Das führe zu Ungleichbehandlung zwischen der Post und ihren Konkurrenten. Man habe aus den Erfahrungen mit der Strommarktliberalisierung (und der Ablehnung der ersten Vorlage durch das Volk) gelernt und ein schrittweises Verfahren gewählt: Zuerst werde über das neue Postgesetz entschieden und erst ein Jahr nach dessen Inkrafttreten würde es eine separate Vorlage für die Aufhebung des Briefmonopols geben. Sowohl das Gesetz wie auch der Beschluss für die weitere Marktöffnung sollen dem fakultativen Referendum unterstehen.

Eintreten wurde mit 26 zu 15 Stimmen beschlossen.

In der Detailberatung stellte René Imoberdorf (CEg, VS) im Namen einer Kommissionsminderheit den Antrag, auf die vollständige Marktöffnung zu verzichten. Die Post würde damit das ausschliessliche Recht zur Beförderung von Briefen unter 50 Gramm behalten. Sein Antrag wurde knapp mit 20 zu 19 Stimmen abgelehnt. Auch ein Minderheitsantrag von Claude Hêche (S, JU) die Frist zwischen Gesetzesrevision und Vorlage für die Marktöffnung von einem auf drei Jahre zu verlängern (Art. 42) scheiterte mit 21 zu 17 Stimmen.

Breit diskutiert wurde über die indirekte Presseförderung mittels Verbilligung der Posttaxen für Regional- und Lokalzeitungen sowie Mitgliederzeitschriften. Sie soll unbefristet weitergeführt werden. Der Antrag einer Minderheit Filippo Lombardi (CEg, TI), die Subventionen auszudehnen und von jährlich 30 auf 50 Millionen Franken aufzustocken, scheiterte knapp mit 21 zu 20 Stimmen.

In der Gesamtabstimmung nahm der Ständerat den Entwurf mit 21 zu 10 Stimmen bei 4 Enthaltungen an.

Im Nationalrat beantragte eine grüne Kommissionsminderheit, auf das Postgesetz nicht einzutreten. Die Post arbeite zuverlässig und habe ein breites Angebot an Dienstleistungen. Am Restmonopol (Briefe bis 50 Gramm) müsse festgehalten werden, um eine landesweite Grundversorgung zu ermöglichen und alle Siedlungen zu denselben Preisen zu bedienen. Für die Kommission sprachen Andrea Hämmerle (S, GR) und Chiara Simoneschi-Cortesi (CEg, TI). Andrea Hämmerle wies auf die knappen Mehrheitsverhältnisse in der Kommission bei den zentralen Revisionspunkten hin. Die Kommission empfehle mit grosser Mehrheit, auf das Postgesetz einzutreten, da verschiedene Reformpunkte im Wesentlichen unbestritten seien. Hart umstritten sei die Marktöffnung. Eine knappe Kommissionsmehrheit empfehle eine vorsichtige und mehrstufige Gangart bei der Aufhebung des Restmonopols. Sie tue dies aus der Überzeugung, dass die sofortige und vollständige Liberalisierung den Kunden sowie den Randregionen eher Nachteile als Vorteile bringen würde. Die Post würde empfindlich geschwächt. Eine radikale Postliberalisierungsvorlage wäre vor dem Volk nicht mehrheitsfähig.

In der Eintretensdebatte kündigten neben den Fraktionssprechern von SP und Grünen auch diejenigen der CEg und der BDP an, dass sich ihre Fraktionen gegen die Aufhebung des Restmonopols aussprechen werden - die CEg-Fraktion zumindest mehrheitlich.

Der Nationalrat beschloss mit 157 zu 18 Stimmen, auf das Postgesetz einzutreten. Auf das Postorganisationsgesetz trat er mit 118 zu 57 Stimmen ein (siehe dazu Geschäft 09.050).

In der Detailberatung wurden die Auflagen für die Grundversorgung, welche die Post zu erbringen hat, ausgebaut und ihr unternehmerischer Spielraum wurde eingeengt (Art. 13). Die Kommissionsmehrheit setzte sich gegen weiter- und weniger weit gehende Forderungen von links-grüner bzw. rechtsbürgerlicher Seite durch. Die Post muss demnach während mindestens fünf Wochentagen in allen ganzjährig bewohnten Siedlungen ins Haus gebracht werden. Bundesrat und Ständerat hatten auch Ausnahmen und alternative Zustellformen zulassen wollen. Zudem beschloss der Nationalrat mit knapper Mehrheit, dass ein landesweit flächendeckendes Poststellen- und Postagenturennetz die Grundversorgung für alle Bevölkerungsgruppen in allen Regionen in angemessener Distanz ermöglicht (Art. 13 Abs. 3).

Mit grossem Mehr beschloss der Nationalrat, die Subventionen zur Verbilligung der Zeitungstransporte zu erhöhen. Die Beiträge für die Regional- und Lokalpresse sollen von 20 auf 30 Millionen Franken pro Jahr und jene für Zeitungen und Zeitschriften von nicht gewinnorientierten Organisationen (Mitgliedschafts- und Stiftungspresse) in der Tageszustellung von 10 auf 20 Millionen erhöht werden. Explizit ausgeschlossen wurden Titel, die zu einem Kopfblattverbund mit über 100 000 Exemplaren beglaubigter Gesamtauflage gehören. Die vom Bundesrat beantragte Befristung dieser Subventionen bis Ende 2014 für die Regional- und Lokalpresse bzw. bis Ende 2011 für die Mitgliedschaftspresse wurde vom Nationalrat wie zuvor bereits vom Ständerat gestrichen.

Bei der Frage des Post-Monopols für Briefe bis 50 Gramm folgte der Nationalrat seiner Kommissionsmehrheit und beschloss, daran festzuhalten. Er strich mit 102 zu 82 Stimmen die entsprechenden Bestimmungen zur Aufhebung des Monopols aus dem Gesetzesentwurf (4. Abschnitt) und beauftragte den Bundesrat, drei Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes dem Parlament einen Bericht über die Entwicklung der Post im In- und Ausland sowie Vorschläge für das weitere Vorgehen zu unterbreiten (Art. 42, 42a).

Für Abschaffung des Monopols votierten die geschlossene RL-Fraktion sowie eine grosse Mehrheit der SVP-Fraktion. Die Fraktionen von SP, Grünen, BDP sowie fast alle CEg-Mitglieder wollten es beibehalten. Auch bürgerliche Ratsmitglieder aus Randregionen befürchteten höhere Preise bei schlechteren Dienstleistungen, wenn das Restmonopol aufgehoben würde. Es drohe die Schliessung von Poststellen und ein Abbau bei der Hauszustellung. Private Konkurrenten würden sich bei einer Marktöffnung auf die Agglomerationen und auf die Grosskunden konzentrieren. Die Randregionen hätten das Nachsehen. Die flächendeckende Grundversorgung könne die Post nur mit dem Monopol weiterhin eigenwirtschaftlich und ohne Belastung der Staatskasse erbringen.

Die Vorlage wurde in der Gesamtabstimmung mit 152 zu 26 Stimmen angenommen. Die RL-Fraktion lehnte sie ab.

Bei der Differenzbereinigung kippte der Ständerat die Marktöffnung ebenfalls aus dem Gesetzesentwurf, nachdem er bei der ersten Beratung mit 20 zu 19 Stimmen noch daran hatte festhalten wollen.

Beim Grundversorgungsauftrag der Post waren sich beide Räte weitgehend einig. Der Ständerat wollte jedoch die Bestimmung, wonach die Postzustellung in allen ganzjährig bewohnten Siedlungen an mindestens fünf Wochentagen zu erfolgen hat, ergänzen. Für einzelne Haushalte, die nur mit unverhältnismässigen Schwierigkeiten erreichbar sind, soll der Bundesrat Ausnahmen und alternative Zustellformen vorsehen können. Dabei soll die Post in jedem Fall die Vertraulichkeit und Sicherheit ihrer Dienstleistung gewährleisten.

Der Ständerat folgte bei der Subventionierung von Zeitungstransporten als indirekte Presseförderung dem Nationalrat und stockte die entsprechenden Beiträge ebenfalls auf. Bei der Abstimmung zur Überwindung der Ausgabenbremse wurde jedoch das qualifizierte Mehr aller Ratsmitglieder verfehlt, weshalb diese Differenz zum Nationalrat noch offen blieb.

Gemäss Ständerat sollte der Bundesrat die Voraussetzungen für die Subventionierung des Zeitungstransportes definieren. Der Nationalrat beharrte jedoch mit 98 zu 79 Stimme auf der klaren Bestimmung, dass die Zustellung von Kopfblättern mit über 100 000 Exemplaren beglaubigter Gesamtauflage von der Subventionierung ausgeschlossen wird. Diesem Entscheid schloss sich letztlich auch der Ständerat an. Er gab nun auch die 50 Millionen Subventionen für den Zeitungstransport frei, indem er die Ausgabenbremse mit 29 zu 9 Stimmen löste.

Der Nationalrat stimmte der Vorlage in der Schlussabstimmung mit 154 zu 24 Stimmen zu. Fast alle Freisinnig-Liberalen sowie einige Mitglieder der SVP-Fraktion votierten gegen das Postgesetz. Der

Ständerat nahm die Vorlage mit 36 zu 6 Stimmen an.