Für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative). Volksinitiative. Änderung AuG

Zusammenfassung

Botschaft vom 24. Juni 2009 zur Volksinitiative "für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)" und zur Änderung des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer

Ausgangslage

Die vorgeschlagene Änderung des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer ist ein indirekter Gegenvorschlag zur Ausschaffungsinitiative. Einerseits soll vor der Erteilung der unbefristeten und mit keinen Bedingungen verbundenen Niederlassungsbewilligung die Integration der Ausländerinnen und Ausländer berücksichtigt werden. Andererseits werden die Gründe für den Widerruf von ausländerrechtlichen Bewilligungen präzisiert, was zu einer einheitlicheren und konsequenteren Praxis führen soll.

Die Volksinitiative "für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)" will erreichen, dass Ausländerinnen und Ausländer, die wegen bestimmter Straftaten verurteilt wurden oder die missbräuchlich Leistungen der Sozialversicherungen oder der Sozialhilfe bezogen haben, alle Aufenthaltsansprüche verlieren und ausgewiesen werden. Die betroffenen Personen sollen zudem mit einem Einreiseverbot belegt und bei einer Missachtung dieses Einreiseverbots oder bei einer anderen illegalen Einreise bestraft werden. Der bestehende Ermessensspielraum der Behörden bei der Anordnung solcher Massnahmen soll abgeschafft werden.

Die Volksinitiative verstösst nach der Auffassung des Bundesrats nicht gegen zwingendes Völkerrecht. Sie kann so ausgelegt werden, dass insbesondere das zum zwingenden Völkerrecht gehörende "Non-Refoulement-Prinzip" respektiert wird.

Eine Annahme der Initiative würde indessen bei der Umsetzung zu erheblichen Kollisionen mit rechtsstaatlichen Garantien der Bundesverfassung führen, insbesondere mit dem darin enthaltenen Schutz des Privat- und Familienlebens sowie mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit behördlicher Massnahmen. Darüber hinaus könnten auch wichtige Bestimmungen des nicht zwingenden Völkerrechts, zum Beispiel der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) oder des Personenfreizügigkeitsabkommens mit der EU, nicht mehr eingehalten werden.

Die Volksinitiative enthält eine eher zufällige Auflistung von einzelnen Straftatbeständen, die unabhängig vom Strafmass im Einzelfall automatisch zu einem Widerruf der ausländerrechtlichen Bewilligungen führen sollen. Dies könnte bei einer Annahme der Initiative zum Beispiel dazu führen, dass eine geringfügige Strafe wegen eines einmaligen kleinen Einbruchs automatisch zu einem Bewilligungswiderruf führt, nicht jedoch eine mehrjährige Freiheitsstrafe wegen eines sehr schweren Betrugs mit einer hohen Deliktssumme. Dies steht in offensichtlichem Widerspruch zum rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit.

Die Volksinitiative soll dem Parlament daher zur Ablehnung empfohlen werden.

Zudem soll ihr ein indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt werden.

Der vorgeschlagene indirekte Gegenvorschlag beinhaltet eine Anpassung des geltenden Ausländergesetzes. Er soll das Anliegen der Initiantinnen und Initianten aufnehmen, ohne dass ein Widerspruch zu den Grundrechten der Bundesverfassung oder zum Völkerrecht entsteht.

Die Niederlassungsbewilligung ist unbefristet und kann mit keinen Bedingungen verbunden werden. Sie soll generell nur noch erteilt werden, wenn eine gute Integration vorliegt. Dies betrifft auch die ausländischen Ehegatten, die im Rahmen des Familiennachzugs zugelassen wurden.

Eine gute Integration setzt die Respektierung der Rechtsordnung, das Bekenntnis zu den Grundwerten der Bundesverfassung sowie den Willen zur Teilhabe an Arbeit und Bildung voraus. Von grosser Bedeutung sind daneben auch die Sprachkenntnisse.

Mit dieser gesetzlichen Anforderung an die Erteilung der Niederlassungsbewilligung soll für Ausländerinnen und Ausländer ein Anreiz zur besseren Integration und insbesondere zum Erlernen einer Landessprache geschaffen werden. Eine bessere Prüfung der Integration vor der Erteilung der Niederlassungsbewilligung führt auch dazu, dass später langwierige Widerrufsverfahren vermieden werden können, wenn eine mangelhafte Integration zu Rechtsverletzungen führt. Nach dem geltenden Recht ist es bereits möglich, bei schweren oder wiederholten Straftaten die ausländerrechtlichen Bewilligungen zu widerrufen oder nicht zu verlängern sowie Einreiseverbote zu erlassen. Mit dem indirekten Gegenvorschlag sollen die Widerrufsgründe präzisiert und der Integrationsgrad bei den Entscheiden vermehrt berücksichtigt werden. Wird die Ausländerin oder der Ausländer wegen eines Delikts rechtskräftig verurteilt, für welches eine Mindeststrafe von einem Jahr angedroht wird, oder liegt eine Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe von mindestens zwei Jahren vor, soll das Ermessen der Behörden beim Entscheid über den Widerruf der Bewilligung eingeschränkt werden. Vorbehalten bleiben das verfassungsmässige Gebot der Verhältnismässigkeit behördlicher Massnahmen und das Völkerrecht. Der vorgeschlagene indirekte Gegenvorschlag soll zu einer einheitlicheren und konsequenteren Praxis der Kantone führen. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Verhandlungen

Der Ständerat nahm mit 30 zu 6 Stimmen einen Ordnungsantrag seiner Kommission an, der vorsah, dass das Geschäft an die Kommission zurückgeht, damit diese vertieft prüfen kann, ob die Initiative gültig ist und ob ein direkter Gegenentwurf zur Initiative ausgearbeitet werden soll. Die Ergebnisse der Minarett-Abstimmung (vgl. Geschäft 08.061) beeinflussten die Debatte nicht unwesentlich: Verschiedene Vertreterinnen und Vertreter der Linken wie auch der Rechten befürworteten eine Ungültigerklärung. Die Freisinnigen, allen voran Rolf Büttiker (RL, SO), sprachen sich für einen direkten Gegenvorschlag aus. Die SVP-Fraktion ihrerseits prangerte das in ihren Augen wahltaktische Vorgehen an, das, so Maximilian Reimann (V, AG), lediglich bezwecke, die Volksabstimmung über die eidgenössischen Wahlen von 2011 hinaus zu verschieben.

Wie von seiner Kommission beantragt, sprach sich der Ständerat gegen eine Ungültigerklärung aus und lehnte einen entsprechenden Minderheitsantrag Claude Hêche (S, JU) sowie einen Einzelantrag Theo Maissen (CEg, GR) mit 28 zu 13 Stimmen ab. Das Argument von Claude Hêche (S, JU), die Initiative sei mit dem zwingenden Charakter des Non-Refoulement-Gebots nicht vereinbar, vermochte nicht zu überzeugen. Ein Minderheitsantrag Robert Cramer (G, GE), der vorsah, die Initiative nur teilweise gültig zu erklären, wurde ebenso deutlich mit 28 zu 13 Stimmen verworfen. Die kleine Kammer zog es mit 22 zu 6 Stimmen bei 11 Enthaltungen vor, einen direkten Gegenentwurf zu unterstützen, um die Annahme der Initiative durch das Volk zu verhindern. In Artikel 121 Absatz 1ter dieses Gegenentwurfs sind die strafbaren Handlungen aufgezählt, welche die Weg- oder Ausweisung des Täters zur Folge haben. Der Ständerat ergänzte diese Auflistung, indem er sich mit 31 zu 5 Stimmen dafür aussprach, dass Ausländerinnen und Ausländer auch weggewiesen werden bzw. ihr Aufenthaltsrecht verlieren, wenn sie für einen Betrug im Bereich der Wirtschaft oder für eine strafbare Handlung in den Bereichen der Sozialhilfe, der Sozialversicherungen sowie der öffentlich-rechtlichen Abgaben zu einer Freiheitsstrafe von mindestens 18 Monaten verurteilt wurden. Mit 28 zu 5 Stimmen beschloss der Rat, in einem Absatz 1bis des gleichen Artikels eine Integrationsbestimmung einzuführen. Absatz 3, wonach bei den Entscheiden über den Entzug des Aufenthaltsrechts und die Wegweisung die Grundrechte sowie die Grundprinzipien der Bundesversammlung und des Völkerrechts zu beachten sind, wurde mit 33 zu 5 Stimmen angenommen. In der Gesamtabstimmung nahm die kleine Kammer dem Gegenentwurf mit 22 zu 6 Stimmen bei 11 Enthaltungen an. Mit 34 zu 6 Stimmen empfiehlt der Ständerat Volk und Ständen, die Initiative abzulehnen und den Gegenentwurf anzunehmen. Die Beratung des indirekten Gegenentwurfs des Bundesrates, der eine Änderung des Ausländergesetzes (AuG) vorsieht, wurde bis zum Vorliegen der Ergebnisse der Volksabstimmung sistiert (Art. 2 Abs. 2 des Bundesbeschlusses über die Initiative).

Im Nationalrat wurde ein Minderheitsantrag Andreas Gross (S, ZH), der die Initiative für ungültig erklären wollte, mit 118 zu 69 Stimmen verworfen.

Ein Teil der Ratslinken und der Grünen sowie die SVP-Mitglieder bekämpften den direkten Gegenentwurf. Während Erstere nicht auf ihn eintreten wollten, weil er sich in ihren Augen kaum vom Initiativtext unterscheidet, sprach sich die SVP gegen den Entwurf aus, weil er ineffizient sei und nichts an der heutigen Praxis ändere. Mit 97 zu 84 Stimmen trat der Nationalrat auf den direkten Gegenentwurf ein. Die grosse Kammer folgte ihrer Kommission und ergänzte den Teil über die Integration, um sich die Unterstützung eines Teils der Ratslinken zu sichern. Dies hatte eine Änderung der Struktur des Gegenentwurfs zur Folge: Die grosse Kammer befürwortete einen neuen Verfassungsartikel nur über die Integration (Art. 121a) sowie einen eigenen Artikel über die Weg- und Ausweisung (Art. 121b). Mit 102 zu 62 Stimmen folgte der Rat bei Artikel 121a seiner Kommission. Damit wollte der Nationalrat im Gegensatz zum Ständerat, der sich für eine allgemeine Definition von Integration ausgesprochen hatte, den Begriff der Integration präzisiert und konkretisiert haben. Er hielt es für unerlässlich, das Ziel der Integration und die Grundsätze der Chancengleichheit, des friedlichen Zusammenlebens und der Integrationsförderung zu verankern.

Der Ständerat schloss sich dem Nationalrat an, weil er mit einem Integrationsteil in der Verfassung verhindern wollte, dass sich der einzige Verfassungsartikel über Ausländerinnen und Ausländer ausschliesslich mit kriminellen Ausländerinnen und Ausländern befasst. Mit 22 zu 19 Stimmen wurde ein Antrag Jean-René Fournier (CEg, VS) angenommen, wonach Absatz 6 dieses Artikels zu streichen ist, da es übertrieben sei, vom Bund zu verlangen, dass er nicht nur überprüft, was er finanziert, sondern auch wie die Kantone und Gemeinden ihre Aufgaben erfüllen. Ein Minderheitsantrag Urs Schwaller (CEg, FR), wonach an der ursprünglichen Version des Ständerates festgehalten werden sollte, wurde mit 26 zu 17 Stimmen abgelehnt.

Bei Artikel 121a Absatz 6 suchte der Nationalrat einen Kompromiss und sah vor, dass die Kantone und Gemeinden bei der periodischen Überprüfung der Integrationsmassnahmen mit dem Bund zusammenarbeiten. Auch soll der Bund allfällige Vorschriften erst nach Anhörung der Kantone erlassen können. Dieser Kompromissvorschlag wurde mit 101 zu 65 Stimmen angenommen.

Der Ständerat schloss sich dieser Version letztlich mit 31 zu 6 Stimmen an.

In der Schlussabstimmung wurde der Entwurf 2 im Ständerat mit 26 zu 5 Stimmen und im Nationalrat mit 92 zu 82 Stimmen angenommen. Der Entwurf 3 wurde mit 35 zu 6 Stimmen bzw. mit 93 zu 88 Stimmen angenommen.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 28. November 2010 mit 52,3 Prozent Ja-Stimmen und von 15 Kantonen und 5 Halbkantonen gutgeheissen.

Der Gegenvorschlag wurde in der Volksabstimmung vom 28. November 2010 mit 54,2 Prozent Nein-Stimmen und von allen Kantonen abgelehnt.