Klares Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht

Wortlaut

Der Bundesrat wird beauftragt, folgende Änderungen der Bundesverfassung zu prüfen und darüber Bericht zu erstatten:

1. die Einführung des obligatorischen Referendums für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter;

2. eine innerstaatliche Rangordnung völkerrechtlicher Normen nach ihrer demokratischen Legitimation, sodass eine klare Hierarchie (und damit Konfliktregel) entsteht: a. Bundesverfassung und Völkerrecht, das dem obligatorischen Referendum unterstand; b. Bundesgesetze und Völkerrecht, das dem fakultativen Referendum unterstand; c. Bundesrecht und Völkerrecht, das keinem Referendum unterstand; d. kantonales Recht.

Dabei könnte es opportun sein, dass Völkerrecht, dem bei Inkrafttreten dieser Änderung bereits verfassungsmässiger Charakter zugesprochen wurde (namentlich die EMRK), weiterhin der ersten Stufe zugeordnet wird.

Sodann ist für den Konfliktfall unter Normen gleicher Stufe zu prüfen, ob die später erlassene Norm in der innerstaatlichen Anwendung in allen Fällen vorgehen soll (Lex-posterior-Regel) oder nur in qualifizierten Fällen (z. B. im Sinne der "Schubert-Regel").

Begründung

Die Schweiz ist als weltoffener Kleinstaat auf eine verlässliche Völkerrechtsordnung angewiesen. Es gibt aber auch Spannungsverhältnisse zwischen Normen des Landesrechts und dem Völkerrecht. Staatsrechtlich wie politisch umstritten ist namentlich das Verhältnis von Landesrecht und Völkerrecht im Konfliktfall.

Im Gegensatz zum Landesrecht (mit Abstufung Verfassung, Gesetze, Verordnungen) gibt es im Verhältnis zum Völkerrecht keine klaren Hierarchiestufen - und unsere Verfassung liefert dazu keine eindeutige Antwort ausser der Respektierung des zwingenden Völkerrechts.

Wir schlagen daher einerseits vor, das Völkerrecht den gleichen demokratischen Verfahren zu unterstellen wie das Landesrecht. Zum vollständigen Parallelismus fehlt nur das obligatorische Referendum für Völkerrecht mit verfassungsmässigem Charakter (namentlich Normen, die Grundrechte, Institutionen usw. betreffen). Dies würde eine demokratische Legitimation des Völkerrechts je nach seiner Bedeutung garantieren.

Andererseits schlagen wir vor, in der innerstaatlichen Betrachtung das Völkerrecht - wie bereits beim Landesrecht - nach seiner demokratischen Legitimierung zu hierarchisieren, also den Vorrang im Konfliktfall je nach Normstufe festzusetzen (also entsprechend der demokratischen Legitimationsstufe).

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt die Annahme des Postulates.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Bereits nach geltendem (ungeschriebenem) Verfassungsrecht besteht die Möglichkeit, "Staatsverträge mit verfassungsmässigem Charakter" dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Die Praxis der Bundesbehörden geht im Einklang mit der Lehre davon aus, dass ein Staatsvertrag - neben dem in Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b der Bundesverfassung vorgesehenen Referendum - auch dann der Zustimmung von Volk und Ständen bedarf, wenn ihm eine Bedeutung beigemessen werden muss, die ihn auf die Stufe der Bundesverfassung hebt (vgl. für Näheres BBl 2010 6985ff.).

Der vom Bundesrat in seiner Botschaft zur Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk" unterbreitete Gegenentwurf sah neu auch für völkerrechtliche Verträge das obligatorische Referendum vor, die eine Änderung der Bundesverfassung erfordern oder einer solchen gleichkommen. Dazu zählte der Bundesrat Normen, welche Grundrechte garantieren, die föderale Staatsstruktur sichern oder die Grundzüge der Behördenorganisation regeln (BBl 2010 6984ff.). Damit wäre, gleich wie im Postulat angeregt, das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter im geschriebenen Verfassungsrecht eingeführt worden. Die Bundesversammlung ist dem bundesrätlichen Antrag jedoch nicht gefolgt; sie hat die Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk" ohne Gegenentwurf zur Ablehnung empfohlen. Allerdings haben beim Entscheid des Parlamentes auch abstimmungstaktische Überlegungen eine Rolle gespielt.

2. Dem Verfassungsgeber steht es zwar grundsätzlich frei, für das Landesrecht eine nach der demokratischen Legitimation abgestufte Normenhierarchie des Völkerrechts festzulegen. Aus völkerrechtlicher Sicht können sich die Vertragsparteien jedoch nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines völkerrechtlichen Vertrags zu rechtfertigen (Art. 27 des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge; SR 0.111). Innerhalb dieses verfassungs- und völkerrechtlich vorgegebenen Rahmens können Möglichkeiten geprüft werden, inwiefern das Völkerrecht einer (landesrechtlichen) Hierarchisierung unterstellt werden könnte. Dabei wird tatsächlich die Frage von besonderer Bedeutung sein, wie eine allfällige Konfliktregel auszugestalten wäre, wenn das Landesrecht mit Normen der EMRK in Konflikt gerät und wenn demokratisch gleichermassen legitimierte Normen des Landes- und des Völkerrechts in Widerspruch stehen.

Der Bundesrat ist bereit, die Anliegen zu prüfen und über die Möglichkeiten sowie deren Vor- und Nachteile Bericht zu erstatten.

Der Bundesrat beantragt die Annahme des Postulates.