Zweitwohnungen. Bundesgesetz

Umnutzung altrechtlicher Wohnungen zugelassen

Grosse Bedeutung misst der Gesetzesentwurf dem Schutz bestehender Wohnungen bei. Wohnungen, die am Tag der Annahme der Initiative schon bestanden oder rechtskräftig bewilligt waren, dürfen frei umgenutzt werden. Erweitern können Eigentümerinnen oder Eigentümer diese Wohnungen aber nur dann, wenn sie sie als Erstwohnung oder als touristisch bewirtschaftete Wohnung deklarieren. Damit führt der Entwurf eine Regelung weiter, welche die geltende Zweitwohnungsverordnung bereits vorzeichnet. Zweitwohnungen mit so genannten "kalten Betten" dürfen demnach nicht erweitert werden.

Neue Zweitwohnungen bleiben fallweise zulässig

Grundsätzlich verboten ist der Neubau von Zweitwohnungen in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 Prozent. Der bundesrätliche Entwurf erlaubt jedoch unter strengen Voraussetzungen, dass in geschützten Baudenkmälern sowie in ortsbild- und landschaftsprägenden Bauten neue Zweitwohnungen mit "kalten Betten" erstellt werden dürfen. Der Bundesrat geht davon aus, dass solche Bauten und wertvolle Orts- oder Landschaftsbilder häufig nur auf diese Weise erhalten werden können.

Zudem sieht der Gesetzesentwurf vor - wie die geltende Verordnung über Zweitwohnungen - , dass Hotelbetriebe komplett in Zweitwohnungen mit "kalten Betten" umgewandelt werden können, sofern sie bereits seit 25 Jahren bestehen und nicht mehr wirtschaftlich weitergeführt werden können. Ergänzend soll in bescheidenem Umfang das Erstellen neuer Zweitwohnungen auch dann möglich sein, wenn dies für die Finanzierung des Baus oder der Weiterführung des Betriebs nötig ist.

Der neue Verfassungsartikel will insbesondere neue "kalte Betten" verhindern. Vom Zweitwohnungsverbot nicht erfasst sind hingegen "warme Betten". Der Gesetzesentwurf legt deshalb unter klaren Bedingungen fest, wann der Bau so genannter touristisch bewirtschafteter Wohnungen zulässig ist. Damit soll sichergestellt werden, dass die Betten auch tatsächlich gut ausgelastet sind. Erlaubt sind insbesondere solche Wohnungen, die im Rahmen eines strukturierten Beherbergungsbetriebs erstellt werden, worunter Hotels und hotelmässige Residenzen zu verstehen sind. Über die geltende Zweitwohnungsverordnung hinaus soll zudem auch der Bau solcher Wohnungen zulässig sein, die auf einer kommerziellen Vertriebsplattform angeboten werden - dies jedoch nur in Gebieten, die im kantonalen Richtplan ausdrücklich festgelegt sind.

Keine Ausnahme für ausgeschriebene Wohnungen

Die wohl bedeutendste Abweichung betrifft die Ausnahme für touristisch bewirtschaftete Wohnungen. Dieser Vorschlag des Bundesrats hatte im Ständerat eine Mehrheit gefunden. Gegner der Bestimmung kritisierten jedoch, dass die tatsächliche Vermietung gar nicht kontrolliert werden könnte, was unweigerlich zu Umgehungen und zum Bau neuer Zweitwohnungen führen werde.

Grüne und SP verlangten daher schon in der Kommission, die Ausnahme für die so genannten Plattform-Wohnungen aus der Vorlage zu streichen. FDP und SVP stellten mit kurzfristig eingebrachten Anträgen die gleiche Forderung. Dies sei im Sinne einer raschen Umsetzung, sagte SVP-Sprecher Hans Killer (AG). Zudem führe die Ausschreibung allein nicht zu einer besseren Auslastung.

Kopfschütteln über Kehrtwende

Links-Grün zeigte sich erfreut über die Kehrtwende, auch wenn sie spät und im Fall der SVP "nur aus Image-Gründen" erfolge, sagte Jacqueline Badran (SP/ZH). Bei mehreren Bestimmungen der Umsetzungs-Vorlage waren nämlich Zweifel an der Verfassungsmässigkeit laut geworden. Verschiedene Redner im Nationalrat äusserten daher den Verdacht, dass die SVP im Hinblick auf die Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative bloss den Eindruck vermeiden wolle, den Volkswillen zu missachten.

Dem Vorwurf trat Fraktionspräsident Adrian Amstutz (BE) entschieden entgegen. Für ihn ist es entscheidend, ein Referendum zu verhindern und Rechtssicherheit herzustellen. Deshalb gelte es, Lösungen mit Hand und Fuss zu präsentieren. Und schliesslich müsse es auch erlaubt sein, gescheiter zu werden, sagte Amstutz.

CVP und BDP wollen die Vorlage ebenfalls möglichst schnell umsetzen. Für das Vorgehen von SVP und FDP hatten sie aber kein Verständnis. Die BDP jedenfalls werde bei den "taktischen Spielen" auf dem Buckel der Berggebiete nicht mitmachen, sagte Hans Grunder (BE), und auch CVP-Sprecher Daniel Fässler (AI) erteilte dem "Kuhandel" eine Absage. Sie unterlagen deutlich: Die Ausnahme für Plattform-Wohnungen wurde mit 146 zu 42 Stimmen bei 6 Enthaltungen aus der Vorlage gestrichen.

Kein Freipass für Umnutzungen

Ähnlich deutlich wurden die beiden anderen Elemente des Kompromissvorschlags angenommen: Nur geschützte oder ortsbildprägende Bauten sollen zu Zweitwohnungen umgenutzt werden dürfen. Der Ständerat hatte beschlossen, dass alle erhaltenswerten Bauten in der Bauzone umgenutzt werden dürfen, wenn sie sonst vom Zerfall bedroht wären.

Das links-grüne Lager lehnte dies ab, weil Kantone und Gemeinden selber definieren könnten, was als erhaltenswert gilt. Sie befürchteten, dass "der Willkür damit Tür und Tor geöffnet" würde, wie Adèle Thorens (Grüne/VD) sagte. SVP-Sprecher Killer sprach sich am Dienstag mit dem Argument gegen die Umnutzung erhaltenswerter Gebäude aus, dass dies zu vielen Rechtsstreitigkeiten führen würde.

Hotels zu Wohnungen

Die ungewohnte Koalition setzte sich auch bei der Umnutzung unrentabler Hotels klar durch. Der Antrag, dass diese nur auf der Hälfte der Fläche Zweitwohnungen bauen dürfen, wurde mit 145 zu 44 Stimmen angenommen. Laut SP-Sprecher Beat Jans (BS) löst das die Probleme der Hotellerie zwar nicht. Aber das sei eben der Deal, sagte er.

CVP und BDP setzten sich vergeblich für eine vollständige Umnutzung ein. Auch Raumplanungsminiserin Doris Leuthard hatte Zweifel an der Lösung. Ein unrentables Hotel rentiere mit der Hälfte der Fläche ja wohl nicht besser, gab sie zu bedenken.

Zudem sei es widersinnig, die Regeln für die Umnutzung zu verschärfen, den Hotels aber den Bau neuer Wohnungen zu erlauben. Tatsächlich waren die vom Ständerat beschlossenen grosszügigen Möglichkeiten zur Erweiterung im Nationalrat unbestritten.

Debatte im Nationalrat, 04.03.2015

Nationalrat verzichtet bei Zweitwohnungs-Gesetz auf Dringlichkeit

(sda) Das Zweitwohnungs-Gesetz wird nicht dringlich in Kraft gesetzt. Das hat der Nationalrat am Mittwoch beschlossen. Mit dem Kompromiss, den die Initianten mit SVP und FDP ausgehandelt haben, erübrigt sich die Dringlichkeit ohnehin. Ihr Teil des Handels besteht nämlich darin, auf ein Referendum zu verzichten.

So könnte der Bundesrat das Gesetz zur Umsetzung der Zweitwohnungs-Initiative nach Abschluss der parlamentarischen Beratungen zügig in Kraft setzen. Möglicherweise kommt es dabei aber zu Verzögerungen: Wegen der vielen Differenzen sei es fraglich, ob der Ständerat die Vorlage wie geplant in der laufenden Session behandeln werde, sagte Raumplanungsministerin Doris Leuthard.

Sie äusserte sich aber erleichtert, dass der Nationalrat die Dringlichkeit fallen liess. Dies hätte lediglich zu mehr Rechtsunsicherheit geführt, sagte die Bundesrätin. Beim Verzicht auf die Dringlichkeit handelte es sich um den letzten Baustein des Kompromisses mit den Initianten.

Grosszügige Erweiterung

Vor dem Entscheid über die Dringlichkeit hatte der Nationalrat noch andere Fragen zu klären. So hielt er etwa am Grundsatz fest, dass Erstwohnungen frei in Zweitwohnungen umgewandelt werden dürfen. Erfolglos versuchten Grüne und SP durchzusetzen, dass Einschränkungen in gewissen Zonen möglich sein sollten. Sie wollten damit verhindern, dass Dorfkerne wegen hoher Immobilienpreise veröden.

Weiter entschied der Nationalrat, dass Zweitwohnungen in bestehenden Gebäuden um 30 Prozent der Fläche erweitert werden können. Von der Beschränkung auf 30 Quadratmeter, die der Ständerat vorgesehen hatte, wollte die grosse Kammer aber nichts wissen.

Martin Bäumle (GLP/ZH) warnte vergeblich, dass die Verfassungsmässigkeit solcher Erweiterungen fraglich sei. Auch Leuthard erinnerte daran, dass das Parlament nur im Rahmen der Verfassung frei sei, und diese schränke den Bau von Zweitwohnungen in Gemeinden mit mehr als 20 Prozent Zweitwohnungen auch flächenmässig ein.

Breite Unterstützung

In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat das Zweitwohnungsgesetz mit 143 zu 6 Stimmen bei 47 Enthaltungen an. Der Stimme enthielt sich eine Mehrheit der Grünen und der CVP sowie Teile der BDP. Die Vorlage geht mit gewichtigen Differenzen zurück an den Ständerat. Von der kleinen Kammer hängt es nun ab, ob der Kompromiss mit den Initianten Bestand hat.

Die wichtigsten in diesem Rahmen vereinbarten Lösungen hatte der Nationalrat schon am Dienstag beschlossen. Dazu gehört die Streichung der Ausnahme für die zur Vermietung ausgeschriebenen Wohnungen. Für die Initianten wäre es nicht akzeptabel gewesen, dass ein Inserat im Internet ausgereicht hätte, um eine Baubewilligung für eine Zweitwohnung zu erhalten. Kritiker hatten bemängelt, dass diese Nutzungsbeschränkung ohnehin kaum kontrolliert werden könnte.

Weiter sollen nicht wie vom Ständerat beschlossen alle erhaltenswerten Gebäude zu Zweitwohnungen umgenutzt werden dürfen, sondern nur geschützte oder ortsbildprägende. Wegen des unklaren Begriffs waren Bedenken laut geworden, dass Gemeinden willkürlich Gebäude für erhaltenswert erklären könnten.

Schönheitsfehler bei Hotel-Umnutzung

Und schliesslich ging es um die Umnutzung nicht mehr rentabler Hotels. Diese dürfen gemäss Nationalrat nur zu 50 Prozent zu Zweitwohnungen umgebaut werden. Auch wenn dieser arithmetische Kompromiss zur Vereinbarung mit den Initianten gehört, ist sie möglicherweise noch nicht der Weisheit letzter Schluss.

Erstens ist nicht klar, was ein existenziell bedrohter Hotelier mit der anderen Hälfte des Gebäudes anfangen soll. Und zweitens ist es - in den Worten von Bundesrätin Leuthard - unlogisch, dass bestehende Bausubstanz nur eingeschränkt umgenutzt werden soll, während Hotels zur Quersubventionierung neue Zweitwohnungen im grossen Stil bauen dürfen. Dieses vom Ständerat in die Vorlage eingefügte Privileg blieb im Nationalrat nämlich unbestritten.

Neuer Zweitwohnungs-Begriff

Gegen den Widerstand von links-grün hatte der Nationalrat auch dem Antrag seiner Kommission zugestimmt, dass touristisch bewirtschaftete Wohnungen nicht als Zweit-, sondern als Erstwohnungen gelten. Da der Begriff nur noch Einliegerwohnungen und Zweitwohnungen mit hotelähnlichem Betriebskonzept umfasst, verliert der Entscheid aber etwas an Bedeutung.

Die Rückwirkungsklauseln bleiben ebenfalls in der Vorlage. So darf eine neue Zweitwohnung gebaut werden, falls die Bauherren vor Einreichung der Initiative im Dezember 2007 konkrete Abklärungen für ein Bauvorhaben getroffen haben, das Projekt aber unverschuldet nicht haben weiter verfolgen können. Zudem sollen Zweitwohnungen ohne Einschränkung gebaut werden dürfen, wenn das Baugesuch vor Ende 2013 eingereicht wurde.

Debatte im Ständerat, 10.03.2015

Ständerat stimmt Kompromiss im Zweitwohnungs-Gesetz zu

Umsetzung der Initiative auf der Zielgeraden

(sda) Der Kompromiss des Nationalrats zur Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative hat sich am Dienstag auch im Ständerat durchgesetzt. Die verbleibenden Differenzen dürften noch in der laufenden Session ausgeräumt werden. Da die Initianten auf ein Referendum verzichten, könnte das Gesetz Anfang 2016 in Kraft gesetzt werden.

Für diese rasche Lösung war die bürgerliche Mehrheit beider Kammern zu vielen Konzessionen bereit. Erklärtes Ziel des Kompromisses ist es, für Berg- und Tourismuskantone so bald wie möglich Rechtssicherheit herzustellen, damit diese ihre verbleibenden Entwicklungsmöglichkeiten nutzen können.

Kern der Vereinbarung, die SVP und FDP letzte Woche mit Mitinitiantin Vera Weber ausgehandelt haben, ist die Streichung der so genannten Plattformwohnungen aus dem Zweitwohnungsgesetz. Es handelt sich um Ferienwohnungen, die auf einer kommerziellen Plattform zur Vermietung ausgeschriebenen werden.

Streit um Plattformwohnungen entschieden

Nachdem sich der Ständerat dem Nationalrat mit 36 zu 6 Stimmen bei 1 Enthaltung angeschlossen hat, gelten solche Wohnungen nicht mehr als touristisch bewirtschaftet. Eine Ausnahme vom Bauverbot für Zweitwohnungen ist damit nicht mehr möglich.

Eine Minderheit wollte sich der Lösung nicht anschliessen. Es gelte, den Schaden in Grenzen zu halten, sagte der Walliser René Imoberdorf (CVP). Mit Plattformwohnungen könnten in kleineren Tourismusgemeinden, in welchen keine grösseren Überbauungen mehr geplant seien, einzelne Wohnungen angeboten werden.

Auch andere Ratsmitglieder schluckten hart am Kompromiss. "Ich finde es unwürdig, wenn so Gesetze gemacht werden", sagte Stefan Engler (CVP/GR), der sich bei der ersten Beratung für zusätzliche Ausnahmen eingesetzt hatte.

Jean-René Fournier (CVP/VS) klagte, dass der Kompromiss hinter dem Rücken der Berggebiete ausgehandelt worden sei. Dieser verhindere jede Entwicklung in Gemeinden, die auf sanften Tourismus setzen wollten. "Es sind strukturschwache Gebiete, die den Preis bezahlen", bestätigte Bundesrätin Doris Leuthard.

Beschränkte Umnutzung

Der Kompromiss umfasst weiter die beschränkte Umnutzung nicht mehr rentabler Hotels. In der Version des Nationalrats soll nur die Hälfte der Hauptnutzfläche zu Zweitwohnungen umgebaut werden dürfen. Es gehe darum, die Entleerung der Dorfkerne zu verhindern, sagte Ivo Bischofberger (CVP/AI), Präsident der ständerätlichen Raumplanungskommission (UREK). Keine Mehrheit fand der Antrag, dass Hotels in bestimmten Zonen vollständig umgenutzt werden dürfen.

Zur Bedingung für den Verzicht auf ein Referendum machten die Initianten zudem Korrekturen bei den Regeln für die Umnutzung bestehender Gebäude. Der Ständerat hatte zunächst beschlossen, dass alle "erhaltenswerten" Gebäude zu Zweitwohnungen umgebaut werden dürfen. Gemeinden hätten damit weiten Spielraum gehabt, die Umnutzung bestehender Gebäude zuzulassen.

Gemäss dem Kompromiss ist nun lediglich der Umbau von "geschützten oder ortsbildprägenden" Bauten möglich. Bischofberger wies allerdings darauf hin, dass es auch zum Begriff "ortsbildprägend" keine Praxis gebe - dieser müsse in der Verordnung präzisiert werde.

Verfassungsmässig fragwürdig

Umstritten war, in welchem Umfang bestehende Wohnungen erweitert werden dürfen. In dieser Frage hatten die Initianten keine Zugeständnisse herausschlagen können. Mit 25 zu 15 Stimmen blieb der Ständerat darum bei der Lösung, dass Gebäude um 30 Prozent erweitert werden dürfen, ohne eine Beschränkung auf 30 Quadratmeter. SP, Grüne und Bundesrätin Leuthard warnten vergeblich, dass die flächenmässig unbegrenzte Erweiterung im Widerspruch zur Verfassung stehe.

Einige Differenzen verbleiben. Nicht übernommen hat der Ständerat beispielsweise den Entscheid des Nationalrats, dass touristisch bewirtschaftete Wohnungen nicht als Zweit-, sondern als Erstwohnungen gelten. Weiter hielt die kleine Kammer daran fest, dass alle Gemeinden jährlich ein Wohnungsinventar erstellen müssen. Und schliesslich lehnte sie es ab, dass Zweitwohnungen gebaut werden dürfen, wenn das Baugesuch bis Ende 2012 eingereicht worden ist.

Die Vorlage geht nun wieder an den Nationalrat. Dessen Kommission will sich am Mittwochnachmittag damit befassen, ins Plenum kommt das Zweitwohnungsgesetz voraussichtlich am Donnerstag. Die von der Nationalratskommission vorgeschlagene Dringlichkeit steht nicht mehr zur Diskussion. Die Vorlage soll aber noch in der laufenden Session bereinigt werden.

Debatte im Nationalrat, 12.03.2015

Nationalrat bereinigt Zweitwohnungsgesetz

Rechtssicherheit und neuer Spielraum für Gemeinden

(sda) Das Zweitwohnungsgesetz ist bereinigt. Der Nationalrat hat am Donnerstag die letzten Differenzen ausgeräumt. Damit steht fest, wo und unter welchen Bedingungen noch neue Ferienwohnungen gebaut werden dürfen. Gegenüber heute erhalten die betroffenen Gemeinden wieder etwas mehr Spielraum.

Seit Anfang 2013 wird die Zweitwohnungsinitiative durch eine Verordnung des Bundesrats vorläufig umgesetzt. So verlangt es der am 11. März 2012 von Volk und Ständen angenommene neue Verfassungstext. Für 440 Gemeinden, deren Zweitwohnungsanteil aktuell über 20 Prozent liegt, gilt grundsätzlich ein Bauverbot für Zweitwohnungen. Die meisten liegen in den Kantonen Wallis, Graubünden, Tessin, Bern und Waadt.

Gemäss den Fürsprechern der Berg- und Tourismuskantone hat die Verordnung faktisch zu einem Baustopp geführt. Sie versuchten daher, ein mit Ausnahmen gespicktes Gesetz dringlich, also noch vor einem allfälligen Volksentscheid, in Kraft zu setzen. Das Risiko eines Referendums und damit eines Totalabsturzes nahmen sie in Kauf.

Kompromiss statt Konfrontation

Die Vorlage steuerte tatsächlich auf eine neue Abstimmung zu: Schon der Bundesrat hatte nach eigenem Bekunden den Spielraum des Verfassungsartikels vollständig ausgereizt. Der Ständerat baute trotzdem weitere Ausnahmen ein, und die Nationalratskommission wollte noch mehr Erleichterungen für die betroffenen Gemeinden. Das Referendum war so gut wie beschlossen.

In dieser aufgeheizten Stimmung gelang es SVP und FDP, mit Vera Weber einen Kompromiss auszuhandeln. Die Initiantin sicherte im Austausch gegen substanzielle Zugeständnisse den Verzicht auf ein Referendum zu. SP und Grüne frohlockten, CVP und BDP blieben auf Konfrontationskurs und wurden überstimmt.

Mit dem Kompromiss kehrt in den betroffenen Regionen nun wieder Rechtssicherheit ein. Zur Verunsicherung von Grundeigentümern und Baubranche hatten allerdings auch einige Kantone und Gemeinden beigetragen. Noch bis Ende 2012 bewilligten sie Baugesuche im Widerspruch zur neuen Verfassungsbestimmung. Ein Bundesgerichtsentscheid war nötig, um diese Praxis zu stoppen.

Spielraum für Gemeinden

Die seit 2013 geltende vorläufige Verordnung regelt nur die Grundsätze des Bauverbots, lässt aber viele Fragen offen. Nun stehen die neuen Regeln fest. Das gibt den betroffenen Gemeinden nun wieder Spielraum für Baubewilligungen.

Eine Erleichterung gegenüber heute ist vor allem die Möglichkeit, bestehende Gebäude zu erweitern. Nach geltendem Recht ist das nicht möglich. Das Zweitwohnungsgesetz hingegen erlaubt den Ausbau von Wohnungen um bis zu 30 Prozent der Fläche. Die Verfassungsmässigkeit dieser Lösung ist allerdings umstritten.

Auch die Umnutzung bestehender Gebäude ist einfacher möglich als heute. Derzeit ist nur der Umbau von landschaftsprägenden Bauten ausserhalb von Bauzonen erlaubt. Neu sollen auch "schützenswerte und ortsbildprägende" Gebäude in Bauzonen umgenutzt werden können.

Was das genau bedeutet, muss zwar noch konkretisiert werden. Klar ist aber, dass damit auch Umnutzungen in Ortskernen möglich werden. Da es ohnehin erlaubt ist, bestehende Erst- in Zweitwohnungen umzuwandeln, betrifft dies vor allem Gewerbe- und Landwirtschaftsbauten, die bisher nicht bewohnt wurden.

Strenger als in der vorläufigen Umsetzung ist die Umnutzung nicht mehr rentabler Hotels geregelt. Diese dürfen nicht mehr vollständig, sondern nur noch zur Hälfte zu Zweitwohnungen umgebaut werden.

Die Ausnahmen für touristisch bewirtschaftete Wohnungen sind schon in der Verordnung vorgesehen. Diese betreffen Zweitwohnungen, die im Haus des Eigentümers liegen, sowie Zweitwohnungen im Rahmen eines strukturieren Beherbergungsbetriebs. Die Ausnahme für Wohnungen, die auf einer kommerziellen Plattform zur Vermietung ausgeschriebenen werden, ist am Widerstand der Initianten gescheitert.

Kein neuer Zweitwohnungs-Begriff

Zuletzt ist noch darüber gestritten worden, ob touristisch bewirtschaftete Wohnungen als Zweitwohnungen gelten sollten oder nicht. Der Nationalrat wollte sie zu den Erstwohnungen zählen, was in einigen Gemeinden den Zweitwohnungsanteil wohl unter 20 Prozent gedrückt hätte. Am Donnerstag ist er nun aber dem Ständerat gefolgt. Touristisch bewirtschaftete Wohnungen werden damit zu den Zweitwohnungen gezählt.

Die Definition von Erst- und Zweitwohnungen in der geltenden Verordnung deckt sich damit im Wesentlichen mit jener des Gesetzes. Beim Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) geht man daher nicht davon aus, dass es bei den betroffenen Gemeinden zu Verschiebungen kommt.