Eine Regelung für transparentes Lobbying im eidgenössischen Parlament

Ausgangslage

Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 11. Oktober 2018

Wie erhalten Vertreterinnen und Vertreter von Interessen Zugang zum Parlamentsgebäude?Heute können sie sich an ein Mitglied der Bundesversammlung wenden, welches für zwei Personen Zutrittsausweise ausstellen lassen kann. Dies will die parlamentarische Initiative von Ständerat Didier Berberat ändern, indem sie eine Akkreditierung von Lobbyistinnen und Lobbyisten fordert.

Die hier vorgeschlagenen Änderungen des Parlamentsgesetztes sehen vor, die Verantwortung für den Zugang von Interessenvertreterinnen und Interessenvertretern nach wie vor bei den Parlamentsmitgliedern zu belassen. Wie von der parlamentarischen Initiative gefordert, sollen die Interessenvertreterinnen und Interessenvertreter allerdings neu Angaben zu ihren Auftraggeberinnen und Auftraggebern und zu ihren Aufträgen machen. Im Weiteren wird gesetzlich festgehalten, dass die Ratsmitglieder von ihnen empfangene Tagesbesucherinnen und Tagesbesucher im Parlamentsgebäude zu begleiten haben: Interessenvertreter sollen nicht als Tagesbesucher die neuen Zutrittsregelungen umgehen können.

Das hier vorgeschlagene System ist einfach, kostengünstig und vollzugstauglich. Es ist informativ, indem sich die Bürgerinnen und Bürger in einem übersichtlichen Register nicht nur über Auftraggeber und Mandate der im Parlamentsgebäude tätigen Lobbyistinnen und Lobbyisten informieren können, sondern auch erfahren, wer diesen den Zugang gewährt hat. Analysen von Zutrittsregelungen in anderen Ländern haben gezeigt, dass sich Systeme, in denen ein parlamentarisches Organ über den Zutritt von Interessenvertreterinnen und Interessenvertretern entscheidet, nicht bewähren. Es gibt keine tauglichen Kriterien für die Gewährung oder Verweigerung des Zutritts. Wer den Zugang nicht erhält, wird gegenüber anderen diskriminiert und würde wahrscheinlich den Rechtsweg beschreiten, welcher im schweizerischen System für Parlamentsentscheide bisher nicht vorgesehen ist. Die meisten Länder sehen deshalb automatisierte Registrierungen vor: Wer alle Angaben macht, erhält den Zugang. Aufgrund der Befürchtung, dass in einem solchen System zu viele Personen Zutritt erhalten, wurde auch dieser Ansatz nicht weiterverfolgt.

Eine Minderheit dagegen möchte, dass die Verantwortung für die Ausstellung von Zutrittsausweisen bei einem parlamentarischen Organ liegt, zumindest wenn es um den Zutritt von kommerziell tätigen Interessenvertretern und -vertreterinnen geht.

Eine weitere Minderheit möchte, dass dem "Badge-Basar" ein Ende bereitet wird: Die Ratsmitglieder sollen keine Zutrittsausweise an Interessenvertreterinnen und -vertreter mehr abgeben können. Letztere sollen sich registrieren, worauf sie für eine Session Zutritt zum Parlamentsgebäude erhalten.

Stellungnahme des Bundesrates vom 14.11.2018

Aus der Sicht des Bundesrates ist es in erster Linie Sache des Parlaments, wie es den Zugang zum Parlamentsgebäude und das Lobbying im Parlamentsgebäude regelt. Er auferlegt sich daher in solchen Fragen Zurückhaltung in seiner Stellungnahme.

Damit die Zusammenarbeit zwischen dem Bundesrat, der Bundesverwaltung und dem Parlament weiterhin in der gewohnten Weise funktionieren kann, ist es für den Bundesrat wichtig, dass die bestehende Praxis der Erteilung der Dauer- und Tagesausweise für Bundesangestellte auch nach der Überführung der Regelung von Artikel 16a ParlVV in Artikel 69a ParlG fortgeführt und nicht eingeschränkt wird.

Wortlaut

Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und auf Artikel 107 des Parlamentsgesetzes reiche ich folgende parlamentarische Initiative ein:

Das Parlamentsrecht muss wie folgt angepasst werden:

1. Lobbyistinnen und Lobbyisten, die Zutritt zum Parlamentsgebäude wünschen, müssen sich akkreditieren lassen; die Voraussetzungen dafür müssen noch bestimmt werden; ihre Anzahl ist allenfalls zu begrenzen.

2. Die Parlamentsdienste erstellen ein öffentlich einsehbares Register der Akkreditierungen und führen es laufend nach.

3. Das öffentliche Register verpflichtet die Lobbyistinnen und Lobbyisten, jedes Mandat und allfällige Arbeitgeber zu melden.

4. Ein Verstoss oder eine Umgehung dieser Regeln wird sanktioniert.

Begründung

Lobbying gibt es, ob wir das wollen oder nicht, und dieser Faktor muss in unserer Demokratie berücksichtigt werden.

Allerdings ist die gegenwärtige Situation hinsichtlich der Transparenz von Lobbying äusserst unbefriedigend, wie im Zusammenhang mit einem unlängst bekannt gewordenen Fall festzustellen war. Diejenigen, die Lobbying betreiben, tun dies nämlich oft im Verborgenen. Sie sind nicht offiziell anerkannt, und ihre Zutrittsberechtigung zum Parlament müssen sie unter unklaren Bedingungen über Ratsmitglieder einholen, die ihnen permanente Zutrittsrechte, die sie für Dritte zur Verfügung haben, verschaffen.

Mit dieser Initiative möchte ich für mehr Transparenz in dieser Angelegenheit sorgen, so wie es beispielsweise bei Medienschaffenden Usus ist. Es ist doch in unserem parlamentarisch-demokratischen System völlig normal, dass Lobbyistinnen und Lobbyisten ihre Tätigkeiten transparent ausführen; gegenüber den Parlamentsmitgliedern, den Parlamentsdiensten und gegenüber der Bevölkerung ganz allgemein.

Deshalb sollten die Interessensvertreterinnen und -vertreter eine permanente oder eine provisorische Zutrittsberechtigung erhalten, die es ihnen ermöglicht, ihre Tätigkeit im Parlament auszuführen, und zwar unter noch zu bestimmenden Bedingungen. Das neue Regime soll nicht zu bürokratisch ausgestaltet werden und die besagte Tätigkeit nicht erschweren. Mit einer solchen Regelung würde erreicht, dass die Dauerzutrittsberechtigungen der Ratsmitglieder nicht mehr für Lobbyistinnen und Lobbyisten genutzt werden dürften und dass Massnahmen bei Missbrauch ergriffen würden.

Sofern Lobbyistinnen und Lobbyisten eine Akkreditierung erhalten, wäre es sinnvoll, den Ratsmitgliedern nur noch eine Dauerzutrittsberechtigung zur Verfügung zu stellen; darüber hinaus haben sie ja immer noch die Möglichkeit, jederzeit Gäste ohne Zutrittskarte zu empfangen.

Ausserdem sollten die Parlamentsdienste ein öffentliches Register erstellen und laufend nachführen, und dieses sollte von jedermann eingesehen werden können.

In diesem Register sollten alle Mandate von unabhängig arbeitenden Lobbyistinnen und Lobbyisten aufgeführt sein, und bei Lobbyistinnen und Lobbyisten in einem Anstellungsverhältnis sollten zusätzlich auch die Arbeitgeber verzeichnet sein.

Im Falle von Verstössen gegen diese Regeln könnten Sanktionen verhängt werden, die bis zum Verweis aus dem Parlament reichen könnten; dabei wäre natürlich das Verhältnismässigkeitsprinzip zu wahren.

Verhandlungen

SDA-Meldung

Debatte im Ständerat, 16.03.2017

Ständerat beharrt auf neuen Regeln für Lobbyisten

Der Ständerat bleibt dabei: Für Bundeshaus-Lobbyisten sollen neue Regeln erlassen werden. Der Rat hat es am Donnerstag abgelehnt, einen Vorstoss abzuschreiben. Damit muss seine Kommission über die Bücher.

Vor einem Jahr hatte der Rat einer parlamentarischen Initiative des Neuenburger SP-Ständerats Didier Berberat zugestimmt, die ein Akkreditierungssystem und eine Begrenzung der Zahl der Lobbyistinnen und Lobbyisten verlangte. Auch die Nationalratskommission war einverstanden.

Das Sekretariat der Ständeratskommission arbeitete daraufhin eine Änderung des Parlamentsgesetzes aus. Mit Stichentscheid von Kommissionspräsident Peter Föhn (SVP/SZ) beantragte sie ihrem Rat dann aber, auf die Vorlage nicht einzutreten und die parlamentarische Initiative abzuschreiben. Diesen Antrag hat der Rat nun mit 29 zu 13 Stimmen abgelehnt. Damit ist erneut die Kommission am Zug.

Zu viel Aufhebens

Die Gegner argumentierten, das Gesetz sei nicht ausgegoren. Es sei kompliziert und könnte dazu führen, dass sich noch mehr Lobbyistinnen und Lobbyisten im Bundeshaus tummelten. Mit dem neuen System würde alles nur noch schlimmer, sagte Thomas Minder (parteilos/SH).

Um die Lobbyisten im Bundeshaus werde ohnehin viel zu viel Aufhebens gemacht, befand Peter Hegglin (CVP/ZG). Ausserhalb des Hauses werde viel mehr Lobbying betrieben.

Philipp Müller (FDP/AG) stellte fest, als Liberaler könne er dieses Gesetz nicht unterstützen. Er selbst habe kein Problem mit Lobbyisten. Das hänge wahrscheinlich damit zusammen, dass er gegenüber unwillkommenen Interessensvertretern "in der angepassten Dosis unfreundlich" sei.

Schlechtes Signal

Die Befürworterinnen und Befürworter neuer Regeln kritisierten die Kommission. Diese sei von Beginn an gegen neue Regeln gewesen und zeige sich nun stur, sagte Raphaël Comte (FDP/NE). Vom Plenum habe die Kommission vor einem Jahr den klaren Auftrag erhalten, ein Projekt vorzuschlagen. Wenn sie mit dem Vorschlag ihres Sekretariats nicht zufrieden sei, müsse sie diesen verbessern statt das Projekt zu verwerfen.

Auch Pascale Bruderer (SP/AG) rief den Rat dazu auf, am Projekt festzuhalten. Es gebe Mängel bei der Transparenz, stellte sie fest. Andrea Caroni (FDP/AR) und Beat Vonlanthen (CVP/FR) warnten vor dem Signal, das man mit einem Nein aussenden würde. Der Ständerat würde sich berechtigter Kritik aussetzen, wenn er in dieser Sache nicht handle.

SDA-Meldung

Debatte im Ständerat, 11.12.2018

Professionelle Lobbyisten sollen Auftraggeber melden müssen

Professionelle Lobbyistinnen und Lobbyisten, die ins Parlamentsgebäude kommen, müssen nach dem Willen des Ständerates künftig bekanntgeben, für wen sie arbeiten. Ratsmitglieder dürfen aber weiterhin je zwei Zutrittsausweise abgeben.

Die kleine Kammer hiess dazu am Dienstag Änderungen im Parlamentsgesetz und der zugehörigen Verordnung gut. Den Anstoss dazu gegeben hatte Didier Berberat (SP/NE) mit einer parlamentarischen Initiative. Nun ist der Nationalrat am Zug.

Heute darf jedes Ratsmitglied für zwei Personen Zutrittsausweise ausstellen lassen. Das soll mit dem Ständeratsbeschluss so bleiben, aber die Räte müssen neu angeben, ob die Inhaber dieser Karten Familienmitglieder, persönliche Mitarbeiter oder Mitarbeiterinnen oder Interessenvertreterinnen und -vertreter sind.

Interessenvertreter müssen ihren Arbeitgeber angeben; sind sie in einer auf Interessenvertretung spezialisierten Unternehmung tätig, haben sie zusätzlich die Auftraggeberinnen und Auftraggeber sowie die einzelnen Aufträge anzugeben. [Formulierung angepasst durch Parlamentsdienste] Der Ständerat bevorzugte mit dieser Neuerung die von der Mehrheit der Staatspolitischen Kommission (SPK) beantragte Variante.

Zwei Minderheiten nannten die mit dieser Variante weiterhin bestehende Verbindung zwischen Lobbyisten und einzelnen Ratsmitgliedern "ungesund", "inzestuös" oder "merkwürdig". Ihre Anträge für eine von Ratsmitgliedern unabhängige Vergabe der Zutrittskarten für Profi-Lobbyisten wurden aber deutlich abgelehnt.

Nach wie vor können Ratsmitglieder auch Tagesgäste empfangen, wobei dies auch Interessenvertreterinnen oder Interessenvertreter sein können. Diese Personen müssen im Bundeshaus aber vom Ratsmitglied begleitet werden. Diese an sich schon heute geltende Regelung soll neu gesetzlich verankert und durchgesetzt werden.

SDA-Meldung

Debatte im Nationalrat, 18.06.2019

Nationalrat will keine neuen Regeln für Bundeshauslobbyisten

Der Ständerat möchte Transparenzvorschriften für Bundeshaus-Lobbyisten einführen. Der Nationalrat ist dagegen. Er hat am Dienstag eine von der Ständeratskommission ausgearbeitete Gesetzesänderung abgelehnt.

Gemäss dem Entwurf müssten professionelle Lobbyistinnen und Lobbyisten, die im Parlamentsgebäude arbeiten, ihre Auftraggeber bekannt geben. Ratsmitglieder dürfen weiterhin je zwei Zutrittsausweise abgeben und Tagesgäste empfangen.

Die Vorlage sei ungenügend und nicht zielführend, sagte Kommissionssprecher Marco Romano (CVP/TI). Sie führe zu viel Bürokratie und hohen Kosten und und bringe kaum einen Mehrwert. "Es ist eine Scheinlösung ohne Wirkung." Es liege in der Verantwortung der Parlamentsmitglieder, sich im Gespräch nach dem Auftraggeber zu erkundigen.

Die meisten Kontakte bahnten sich ohnehin ausserhalb des Bundeshauses an. Dort stärkten sie, wenn professionell gehandhabt, das Milizsystem, sagte Romano. Die heutige Regelung sei einfach, klar und effizient.

Legitimation für Lobbyismus

Die Einflussnahme finde vorwiegend vor den Sessionen und auch vor den Kommissionssitzungen statt, sagte auch CVP-Sprecherin Ruth Humbel (AG). Das Lobbying im Bundeshaus werde völlig überzeichnet. Humbel warnte auch davor, das Lobbying im Gesetz zu verankern. Dadurch würde die Branche institutionalisiert.

Die Linke und einige Vertreterinnen und Vertreter von Bürgerlichen Fraktionen kämpften für die Transparenz-Regeln. Die Verantwortung liege weiterhin bei den Parlamentarierinnen und Parlamentariern, erklärte sagte Matthias Jauslin (FDP/AG). Diese könnten weiterhin zwei Zutrittsausweise abgeben. Es sei von Lobbyistinnen und Lobbyisten nicht zu viel verlangt, wenn sie ihre Arbeit- und Auftraggeber deklarieren müssten. Es gehe nur um einen "kleinen Schritt Richtung Transparenz."

"Demokratie verträgt Licht"

Balthasar Glättli (Grüne/ZH) sprach von einem "Trauerspiel". Er kritisierte, dass jedes Mal der Ruf nach Massnahmen laut werde, wenn eine Lobbyisten-Affäre auffliege. Wenn die Schlagzeilen dann verklungen seien, wolle niemand mehr etwas wissen davon. Eine Demokratie vertrage das Licht, sagte Glättli.

Die Vorlage löse nicht alle Probleme, sagte auch Tiana Moser (GLP/ZH). Die stärksten Lobbyistinnen und Lobbyisten sässen ohnehin selber im Parlament. Es gehe aber darum, einen ersten Schritt zu machen. Der Nationalrat beschloss jedoch mit 103 zu 72 Stimmen, nicht auf die Vorlage einzutreten. Diese geht nun zurück an den Ständerat. Dieser muss entscheiden, ob er daran festhält.

SDA-Meldung

Debatte im Ständerat, 09.09.2019

Ständerat beharrt auf Regeln für Bundeshauslobbyisten

Der Ständerat will weiterhin neue Regeln schaffen für transparenteres Lobbying unter der Bundeshauskuppel. Er hat am Montag einem entsprechenden Gesetzesentwurf zum zweiten Mal zugestimmt - mit 29 zu 9 Stimmen deutlich.

Die kleine Kammer hatte bereits im vergangenen Dezember entschieden, dass Interessenvertreter, die mittels Badge eines Parlamentsmitglieds Zutritt zum Bundeshaus möchten, künftig ihre Auftraggeber und ihre Mandate in einem öffentlichen Register einzutragen hätten. Der Nationalrat sprach sich in der Sommersession dagegen aus, weshalb das Geschäft noch einmal im Ständerat traktandiert war.

Wie in der vorberatenden Kommission und wie vor neun Monaten setzte sich dort eine knappe Mitte-Links-Mehrheit durch. Die Offenlegungspflichten für Lobbyistinnen und Lobbyisten nehme ein in der Öffentlichkeit häufig geäussertes Bedürfnis nach mehr Transparenz auf, lautete der Tenor. "Es gibt Handlungsbedarf", sagte Pascale Bruderer Wyss (SP/AG).

Auch die Schweizerische Public-Affairs-Gesellschaft (Spag) hatte sich im Vorfeld in ihrem Sessionsbrief "für etwas mehr Transparenz im Parlamentsbetrieb" eingesetzt. Das wäre "ein Signal für die transparente Interessenvertretung, die ein wichtiger Teil des demokratischen Entscheidungsprozesses ist".

"Keine weitere Ehrenrunde"

Die Gegner der neuen Transparenzvorschriften sprachen dagegen von einer "Scheinlösung", die bloss zu viel Bürokratie und hohen Kosten führe. Es liege in der Verantwortung der Parlamentsmitglieder, sich im Gespräch nach dem Auftraggeber zu erkundigen. Die heutige Regelung sei einfach, klar und effizient. Zudem könne das Büro über den Verordnungsweg immer noch bessere Regeln ausarbeiten.

"Es braucht keine weitere Ehrenrunde mehr", sagte Peter Föhn (SVP/SZ). Im Nationalrat eine Mehrheit für den Gesetzesentwurf zu finden, sei aussichtslos.

SDA-Meldung

Debatte im Nationalrat, 02.12.2019

Zugang für Lobbyisten: Nationalrat will nun neue Regeln diskutieren

Bereits beim ersten Sachgeschäft der neuen Legislatur hat der frisch zusammengesetzte Nationalrat ein erstes Zeichen gesetzt. Anders als bisher will die grosse Kammer nun neue Regeln für Bundeshauslobbyisten diskutieren. Eine Allianz aus SP, Grünen und GLP setzte sich zusammen mit Stimmen der FDP durch. Mit 107 zu 66 Stimmen bei 4 Enthaltungen sprach sich der Nationalrat deutlich für neue Regeln aus. Nun sei "offensichtlich, dass in der Frage der Transparenz Handlungsbedarf besteht", sagte Matthias Jauslin (FDP/AG). Nach dem Eintretens-Entscheid befasst sich nun die Staatspolitische Kommission im Detail mit der Vorlage.

SDA-Meldung

Debatte im Nationalrat, 30.10.2020

Nationalrat verwirft neue Lobbying-Regeln in Gesamtabstimmung

Der Nationalrat hat am Freitag eine Vorlage, die den Zugang von Lobbyisten zum Bundeshaus neu regeln sollte, in der Gesamtabstimmung abgelehnt. Die Vorlage hat sich damit erledigt.

Da sich der Nationalrat nun zwei Mal ablehnend zum Gesetzesprojekt äusserte, ist die Vorlage vom Tisch.

Wirklich zufrieden war mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf keine Fraktion mehr. Ausgearbeitet hatte die Vorlage die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S). Die vorberatende Kommission des Nationalrats hatte Änderungen in zentralen Punkten vorgenommen.

Marco Romano (CVP/ TI) erklärte für die Mitte-Fraktion: "Wir haben hier eine sehr unbefriedigende Vorlage, die das System verkompliziert und keinen Mehrwert generiert."Die Vorlage, wie sie hier vorliegt ist, ist abzulehnen."

Matthias Samuel Jauslin (FDP/AG) sprach für seine Fraktion und erklärte, dass die zahlreichen Einzelanträge zeigen würden, dass die vorberatende Kommission ihre Arbeit nicht abgeschlossen habe. Ein Teil der FDP werde in der Gesamtabstimmung die Vorlage annehmen, der andere Teil nicht. "Geniessen sie die Diskussion, sie werden sehen, dass wir keinen Schritt weiter kommen", sagte Jauslin.

Kommissionssprecher Andri Silberschmidt (FDP/ZH) entgegnete, dass die Kommission sehr wohl ihre Arbeit gemacht habe. Und er ergänzte: "Wenn man sich fragt: Wer hat sonst noch seine Arbeit gemacht? - dann waren es die Lobbyisten, die fleissig bis gestern spätabends andere Mitglieder des Rates motivieren konnten, mit Einzelanträgen das Konzept durcheinanderzubringen." So sei versucht worden, der Vorlage die Zähne zu ziehen.

Die SVP machte keinen Hehl daraus, dass sie die Vorlage ablehnt: Barbara Steinemann (SVP/ZH) sagte: "Lobbying im Bundeshaus wird meines Erachtens überzeichnet und überbewertet. Es findet - sofern es überhaupt in einem negativen, unstatthaften Ausmass stattfindet - insbesondere vor den Kommissionssitzungen und ausserhalb des Bundeshauses statt."

Grünliberale, SP und Grüne für Vorlage

Für die Vorlage stark machte sich die Grünliberale Fraktion. Corina Gredig (ZH) sagte: "Die Vorlage stärkt das Vertrauen in die Legislative." Die Grünliberalen teilten das zentrale Anliegen der Vorlage: Es solle eine bessere Transparenz darüber herrschen, welche Interessen im Parlamentsgebäude vertreten seien.

Auch SP und Grüne unterstützten die Vorlage. Samira Marti (SP/BL) sagte: "Seit 1999 haben die rot-grünen Fraktionen Dutzende von Vorschlägen für mehr Transparenz gemacht. Alle wurden von den bürgerlichen Mehrheiten abgelehnt." Schlussendlich gehe es wohl nur über eine Volksinitiative, die mehr Transparenz fordere: "Die Bevölkerung wird uns wohl via Volksabstimmung helfen müssen, Verfilzungen sichtbarer zu machen, was ja auch bereits in Kantonen und Städten passiert ist."

Und Irène Kälin (Grüne/AG) sagte im Zusammenhang mit der vorgeschlagenen Erweiterung der Offenlegungspflichten über die Interessenbindungen von Parlamentariern: "Im Namen der Grünen lade ich Sie ein: Lassen wir die Hosen runter. Transparenz über unsere Interessenbindungen ist eine wesentliche Information für alle Menschen, die wir hier drin nach bestem Wissen und Gewissen vertreten."

Detailberatung vor Gesamtabstimmung

Der Nationalrat hatte bereits in der Wintersession 2019 beschlossen, auf die Vorlage einzutreten. Deshalb beriet er am Freitag die Details.

Dabei sprach sich eine Mehrheit für die Einführung eines öffentlichen Registers für Lobbyisten aus. Sind die Lobbyisten für ein spezialisiertes Unternehmen tätig, sollten sie auch ihre Arbeitgeberin oder Arbeitgeber sowie die einzelnen Aufträge angeben, für die sie im Parlamentsgebäude tätig sind. Nicht registrieren müssten sich Angestellte des Bundes und Fraktionssekretariate.

Mit 116 zu 58 Stimmen bei 4 Enthaltungen sprach sich der Nationalrat zudem dafür aus, dass jedes Ratsmitglied weiterhin zwei Dauer-Badges erstellen lassen kann - für persönliche Mitarbeiterinnen oder Mitarbeiter, Familienmitglieder oder Interessenvertreterinnen und Interessenvertreter.