26.425
Verfassungsanpassung betreffend die Bilateralen III
Ausgangslage
Medienmitteilung der Staatspolitischen Kommission des Ständerates vom 30.06.2026
Die Staatspolitische Kommission des Ständerates (SPK-S) hat eine Vorlage für eine Verfassungsänderung ausgearbeitet, mit welcher der Bundesrat beauftragt wird, die Abkommen über die Stabilisierung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU zu ratifizieren. Somit findet eine Abstimmung von Volk und Ständen statt und es wird Klarheit geschaffen bezüglich der Verfassungsmässigkeit der Änderungen des Freizügigkeitsabkommens (FZA).
Die Kommission hat die Vorlage, welche sie in Umsetzung ihrer parlamentarischen Initiative 26.425 (Verfassungsanpassung betreffend die Bilateralen III) ausgearbeitet hat, in der Gesamtabstimmung mit 7 zu 6 Stimmen angenommen. Mit einer Übergangsbestimmung in der Bundesverfassung (BV) soll eine Verfassungsgrundlage für die Abkommen über die Stabilisierung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU geschaffen werden. Dadurch können Zweifel der Kommission bezüglich der Verfassungsmässigkeit des FZA beseitigt werden. Indem die Genehmigung der Verträge in der Verfassung vorgesehen wird, wird klargestellt, dass Artikel 121a Absatz 4 BV in Bezug auf die Änderung des FZA nicht zur Anwendung kommt. Auch entfällt mit dieser neuen Verfassungsbestimmung die Diskussion über die umstrittene Anwendung eines obligatorischen Staatsvertragsreferendums sui generis. Für den Fall, dass der Ständerat die Verfassungsänderung ablehnt, zieht die Kommission mit 7 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung ein obligatorisches Referendum sui generis dem fakultativen Referendum vor. Sie hat einen entsprechenden Eventualantrag gestellt.
Mit 9 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen hat die Kommission zudem beschlossen, in der Verfassungsbestimmung festzuhalten, dass die Umsetzungsgesetzgebung nicht dem Referendum untersteht. Damit soll sichergestellt werden, dass die Abkommen zusammen mit der Umsetzungsgesetzgebung ein Paket bilden und die vorgesehenen Begleitmassnahmen nicht in einer späteren Volksabstimmung zu Fall gebracht werden können.
Erst mit einer späteren zweiten Vorlage zur Umsetzung ihrer parlamentarischen Initiative will die Kommission die sogenannte «Schubert-Praxis», wonach neue Bundesgesetze völkerrechtlichen Verpflichtungen vorgehen, hinsichtlich der Stabilisierungsabkommen in der Verfassung verankern. Somit kann zu dieser Frage ein Vernehmlassungsverfahren durchgeführt werden. Die Kommission gab diesem Vorgehen gegenüber einem Antrag für die gesetzliche Verankerung der «Schubert-Praxis» im Rahmen des EU-Pakets mit 9 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen den Vorrang.
Medienmitteilung des Bundesrates vom 12.08.2026
Parlamentarische Initiative «Verfassungsanpassung betreffend die Bilateralen III»: Bundesrat bekräftigt seine Position
An seiner Sitzung vom 12. August 2026 hat der Bundesrat seine Stellungnahme zur parlamentarischen Initiative «Verfassungsanpassung betreffend die Bilateralen III» der Staatspolitischen Kommission des Ständerates (SPK-S) verabschiedet. Die Vorlage schlägt eine Übergangsbestimmung in der Bundesverfassung (BV) vor, welche die Ratifizierung der Genehmigung der Abkommen über die Stabilisierung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU durch den Bundesrat vorsieht. Damit würden diese Abkommen dem obligatorischen Referendum unterstehen. Der Bundesrat hat sich am 30. April 2025 für ein fakultatives Staatsvertragsreferendum ausgesprochen und diesen Beschluss bei der Verabschiedung der Botschaft am 13. März 2026 bestätigt. Er hat heute seinen Standpunkt bekräftigt und beantragt dem Ständerat, nicht auf die parlamentarische Initiative der SPK-S einzutreten.
Die parlamentarische Initiative 26.425 («Verfassungsanpassung betreffend die Bilateralen III») der SPK-S hat zum Ziel, mittels einer Übergangsbestimmung in der Bundesverfassung eine Verfassungsgrundlage für die Abkommen über die Stabilisierung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU zu schaffen. Mit diesem Vorgehen würden die Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU dem obligatorischen Referendum unterstehen.
Die Kommission begründet das Vorgehen damit, dass dadurch die Zweifel an der Verfassungsmässigkeit der Änderung des Freizügigkeitsabkommens (FZA) ausgeräumt werden könnten, indem klargestellt werde, dass Artikel 121a Absatz 4 in Bezug auf die Änderung des FZA nicht zur Anwendung komme. Zudem entfalle mit der neuen Verfassungsbestimmung die Diskussion über die umstrittene Anwendung eines obligatorischen Staatsvertragsreferendums sui generis.
Die SPK-S beschloss zudem, das Referendum für die inländische Umsetzung auszuschliessen. Für den Fall, dass der Ständerat die parlamentarische Initiative ablehnt, sieht die Kommission einen Eventualantrag für ein obligatorisches Referendum sui generis vor.
Fakultatives Referendum als korrekte Lösung
Am 13. März 2026 hat der Bundesrat die Botschaft zum Paket Schweiz–EU zuhanden des Parlaments verabschiedet. Bei dieser Gelegenheit hat er die Struktur der Genehmigungsvorlage dargelegt und begründet. Die Abkommen zur Stabilisierung des bilateralen Wegs sowie die entsprechenden inländischen Umsetzungs- und Begleitmassnahmen wurden in einem Bundesbeschluss eingefasst. Die drei neuen Abkommen zur Weiterentwicklung des bilateralen Wegs in den Bereichen Strom, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit sind Gegenstand separater Bundesbeschlüsse. Gestützt auf seinen Beschluss vom 30. April 2025 hat der Bundesrat für alle Abkommen des Pakets Schweiz–EU ein fakultatives Staatsvertragsreferendum vorgeschlagen.
In seiner heutigen Stellungnahme hat der Bundesrat die Argumentation, die er am 30. April 2025 und am 13. März 2026 vorgebracht hatte, bekräftigt:
Die geltende Bundesverfassung sieht für die Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU ein fakultatives Referendum vor.
Die Abkommen erfüllen die Voraussetzungen für ein sogenanntes obligatorisches Referendum sui generis nicht.
Das fakultative Referendum entspricht der bisherigen Praxis bei den Bilateralen I und II, wobei beim Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen im Fall der Nichtübernahme eines relevanten EU-Rechtsaktes bei der dynamischen Rechtsübernahme sogar die Assoziierung der Schweiz nach Ablauf einer bestimmten Frist automatisch beendet wird.
Das vom Bundesrat vorgeschlagene fakultative Referendum ermöglicht die formelle Verknüpfung der betroffenen Abkommen mit deren innerstaatlicher Umsetzung ohne Ausschluss des Referendums für die inländische Umsetzung, was aus demokratiepolitischer Sicht die saubererste Lösung darstellt.
Das fakultative Referendum sichert den grösstmöglichen Handlungsspielraum für das Parlament und die Kantone.
Im Rahmen der Vernehmlassung zum Paket Schweiz–EU (Juni bis Oktober 2025) sprachen sich 15 der 26 Kantone sowie 5 der 7 politischen Parteien, die im Parlament vertreten sind, für das fakultative Referendum aus.
Staatspolitische Risiken
Der Bundesrat hat das von der SPK-S vorgeschlagene Vorgehen schon in der Botschaft (Ziff. 4.2.2.1.5) eingehend geprüft. Er ist dabei zum Ergebnis gekommen, dass das Vorgehen staatspolitische Risiken mit sich bringt:
Es würde vom verfassungsmässigen Verfahren abgewichen.
Es gibt für dieses Vorgehen keinen vergleichbaren Präzedenzfall.
Es besteht das Risiko, dass ein Präzedenzfall für zukünftige völkerrechtliche Verträge entstünde.
Stabilisierungsabkommen sind verfassungskonform
Der Bundesrat hat zudem in der Botschaft (Ziff. 2.3.10.1.3) ausführlich dargelegt, dass aus seiner Sicht die Abkommen des Stabilisierungsteils des Pakets Schweiz–EU, konkret die Anpassungen am FZA, verfassungskonform sind:
Artikel 121a BV über die Steuerung der Zuwanderung bezieht sich nur auf Ausländerinnen und Ausländer, die neu zuwandern. Das Änderungsprotokoll zum FZA ist mit Art. 121a BV vereinbar, da lediglich eine geringe Anzahl zusätzlicher Personen infolge der Anpassungen am FZA neu in die Schweiz zuwandern könnte.
Der Familiennachzug wird nur leicht erweitert. Das widerspricht dem Steuerungsziel von Artikel 121a BV nicht. Neue Ansprüche gibt es einzig beim Recht auf Familiennachzug von Familienangehörigen von eingetragenen Partnerinnen und Partnern. Zwischen 2012 und 2021 wurden jährlich zwischen 100 und 160 Aufenthaltsbewilligungen an nachgezogene Personen in eingetragener Partnerschaft erteilt. Gemäss Schätzungen könnten solche eingetragenen Paare jährlich ca. 7 bis 12 Kinder nachziehen.
Die Verpflichtung zur dynamischen Rechtsübernahme führt nicht zur Preisgabe der eigenständigen Steuerung der Zuwanderung gemäss Artikel 121a BV und damit verbunden zu einem Verlust oder einer Übertragung der Kontrolle über die Zuwanderung. Die Schweiz muss auch in Zukunft der Übernahme von neuen EU-Rechtsakten ins FZA jeweils explizit zustimmen.
Aus Sicht des Bundesrats behalten die oben genannten Überlegungen weiterhin ihre Gültigkeit. Der Bundesrat beantragt dem Ständerat deshalb, nicht auf die parlamentarische Initiative der SPK-S einzutreten.
Stabilität der Beziehungen zur EU
Mit dem Paket Schweiz–EU (Bilaterale III) will der Bundesrat die Kontinuität der wirtschaftlichen, wissenschaftlichen und gesellschaftlichen Beziehungen zur EU, der wichtigsten Handelspartnerin der Schweiz, gewährleisten. Angesichts der internationalen Lage sind stabile und verlässliche Beziehungen zu den europäischen Nachbarstaaten von strategischer Bedeutung.
Wortlaut
Die Bundesverfassung wird mit einer Übergangsbestimmung ergänzt, welche folgende Punkte enthält:
Die Abkommen gemäss Art. 1 Abs. 1 Bst. a-n des Bundesbeschlusses 1 der Vorlage 26.023 über die Genehmigung und die Umsetzung der Abkommen über die Stabilisierung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU (Bilaterale III) werden genehmigt und der Bundesrat wird ermächtigt, diese zu ratifizieren.
[Optional]: Art. 121a Abs. 4 gilt nicht für die Abkommen gemäss Ziff. 1.
Bei einem Widerspruch zwischen den Abkommen gemäss Art. 1 Abs. 1 Bst. a-n des Bundesbeschlusses 1 bzw. den neuen Abkommen in den Bereichen Elektrizität, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit der Vorlage 26.023 über die Genehmigung und die Umsetzung der Abkommen über die Stabilisierung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU (Bilaterale III) einerseits und der Bundesverfassung oder einem Bundesgesetz andererseits findet das innerstaatliche Recht Anwendung, wenn der Verfassungs- oder Gesetzgeber bewusst vom Abkommen abgewichen ist.
Es ist sodann sicherzustellen, dass die zur Umsetzung der Abkommen gemäss Ziff. 1 notwendigen Erlasse bzw. Änderungen von Bundesgesetzen nur in Kraft treten, wenn die Verfassungsänderung von Volk und Ständen angenommen worden ist.
Begründung
Ziff. 1-2: Mit einer Übergangsbestimmung in der Bundesverfassung soll eine Verfassungsgrundlage für die Abkommen über die Stabilisierung der bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU geschaffen werden. Dadurch können namentlich Unklarheiten bezüglich der Verfassungsmässigkeit der Änderung des Freizügigkeitsabkommens beseitigt werden. So wurde die Frage aufgeworfen, ob die neuen Bestimmungen im Zusammenhang mit der Unionsbürgerrichtlinie Art. 121a BV betreffend die Steuerung der Zuwanderung widersprechen. Aufgrund der neuen Übergangsbestimmung kommt Art. 121a Abs. 4, wonach keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden dürfen, die gegen Art. 121a BV verstossen, in jedem Falle nicht zur Anwendung – wahlweise bereits implizit via Ziff. 1 (spätere Verfassungsnorm) oder explizit via die optionale Ziff. 2. Auch entfällt damit die Diskussion über die umstrittene Anwendung eines obligatorischen Staatsvertragsreferendums sui generis.
Ziff. 3: Zudem sollen die Unsicherheiten bezüglich der Anwendbarkeit der Schubert-Praxis bei der Anwendung des Freizügigkeitsabkommens und weiterer Abkommen über die Stabilisierung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU (Bilaterale III) sowie der davon erfassten Erlasse der EU beseitigt werden. Der Verfassungs- und der Bundesgesetzgeber sollen innerstaatlich den nötigen Spielraum haben, wenn nötig von diesen Abkommen abzuweichen und die entsprechenden völkerrechtlichen Konsequenzen in Kauf zu nehmen.
Verhandlungen
Auskünfte
Sekretariat der Staatspolitischen Kommissionen (SPK)
spk.cip@parl.admin.ch