Altlasten. Untersuchungskosten

Ausgangslage

Die Parlamentarische Initiative verlangt, dass die Kosten für die Untersuchung eines im Kataster der belasteten Standorte eingetragenen oder zum Eintrag vorgesehenen Standorts dem Kanton auferlegt werden sollen, wenn sich der Standort im Nachhinein als nicht belastet erweist. 60 Prozent der dadurch anfallenden Kosten sollen den Kantonen aus dem Altlastenfonds des Bundes zurückerstattet werden.

Die bisher geltende Regelung im Umweltschutzgesetz beruht auf einer Revision des Gesetzes vom 21. Dezember 1995. Damals hatten die Eidgenössischen Räte erstmals Vorschriften über Altlasten in das Umweltschutzgesetz (Art. 32c bis 32e USG) eingefügt. Die Kantone wurden damit verpflichtet, einen öffentlich zugänglichen Kataster der belasteten Standorte zu erstellen und dafür zu sorgen, dass sanierungsbedürftige belastete Standorte (Altlasten) saniert werden. Zudem wurde geregelt, wer die Kosten von Altlastensanierungen zu tragen hat. Die gewählte Regelung stützte sich weitgehend auf die langjährige Bundesgerichtspraxis zur Kostentragung bei Massnahmen der Behörden (Ersatzvornahmen) zum Schutz der Gewässer.

Das Altlastenrecht hat sich bisher insgesamt bewährt. Die Erfassung der ca. 50 000 belasteten Standorte wird von den Kantonen zügig vorangetrieben. Einige hundert der vermuteten 3000 bis 4000 Altlasten sind bereits saniert worden (Stand: 2002). Es lässt sich aber kaum vermeiden, dass bei der systematischen Erfassung auch einzelne Standorte im Kataster eingetragen werden, bei denen die spätere Untersuchung zeigt, dass sie nicht belastet sind. Die Kosten für diese Untersuchungen wurden bisher in der Regel den Inhabern auferlegt. Diese oft als ungerecht empfundene Praxis will die Parlamentarische Initiative von Peter Baumberger (C, ZH) korrigieren.

Wortlaut

Gestützt auf Artikel 21bis des Geschäftsverkehrsgesetzes reiche ich folgende Parlamentarische Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes ein, zwecks Ergänzung des Umweltschutzgesetzes mit Vorschriften betreffend die Tragung der Untersuchungskosten für Eintragungen in den Altlastenkataster bzw. Entlassungen aus dem Altlastenkataster:

Art. 32d Abs. 4

Die Kantone tragen die Kosten für die Untersuchung eines im Kataster (Art. 32c Abs. 2) eingetragenen oder für den Eintrag vorgesehenen Standortes, wenn die Untersuchung ergibt, dass dieser nicht durch Abfälle belastet ist.

Art. 32e Abs. 1

.... Der Bund verwendet den Ertrag ausschliesslich für Abgeltungen nach den Absätzen 3 und 3bis. Die Abgeltungen werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt.

Art. 32e Abs. 3

Abgeltungen an die Sanierung von Deponien oder anderen durch Abfälle belasteten Standorten betragen höchstens 40 Prozent der anrechenbaren Kosten und werden nur geleistet, wenn ....

Art. 32e Abs. 3bis

Abgeltungen an Untersuchungen nach Artikel 32d Absatz 4 betragen 60 Prozent der anrechenbaren Kosten.

Art. 32e Abs. 4

Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung sowie über die Höhe der Abgeltungen des Bundes und die anrechenbaren Kosten.

Begründung

Im Rahmen der am 1. Oktober 1998 in Kraft getretenen Altlastenverordnung wurde aus rechtlichen Gründen die Kostentragung unter anderem für Untersuchungsmassnahmen zur Abklärung der Belastung von (möglicherweise in den Altlastenkataster gemäss USG aufzunehmenden) Standorten nicht geregelt.

In vielen Kantonen herrscht die (dem Willen des Gesetzgebers anlässlich der kürzlichen Revision des USG nicht entsprechende) Praxis, die Kosten solcher Abklärungen unabhängig von deren Ergebnis dem Standortinhaber (in der Regel dem Eigentümer des altlastenverdächtigen Grundstückes) aufzuerlegen (vgl. dazu die Zusammenfassung der Praxis in URP 1997 758ff.). Dieses Vorgehen widerspricht den üblichen Verfahrensregeln und bedeutet inhaltlich eine unzulässige "Verschuldens"-Fiktion.

Das USG ist dementsprechend mit Vorschriften zu ergänzen, wonach die Untersuchungskosten im Hinblick auf die Erstellung des Altlastenkatasters oder die Entlassung von Standorten aus diesem Kataster jedenfalls dann zu Lasten der öffentlichen Hand gehen, wenn sich ergibt, dass der Standort nicht in umweltrelevanter Weise durch Abfälle belastet ist.

Zur Entlastung der Kantone soll ein angemessener Teil der Kosten für (je nach Fall) historische und/oder technische Erstuntersuchungen zu Lasten der Sanierungsabgaben gemäss Artikel 32e USG gedeckt werden.

Ausführungsvorschriften sind gestützt auf Artikel 32e Absatz 4 USG vom Bundesrat zu erlassen. Bis Mitte 1999 wird eine Arbeitsgruppe der Kantone und des Buwal Kriterien für Katastereintragungen (bzw. -entlassungen) erarbeiten. Es darf erwartet werden, dass dabei den Kriterien von Umweltrelevanz und Verhältnismässigkeit Rechnung getragen wird.

Verhandlungen

Auf Antrag der nationalrätlichen Kommission für Umwelt, Raumplanung, Energie und Kommunikation (UREK) gab der Nationalrat der Initiative in der Herbstsession 1999 Folge. Daraufhin wurde eine Subkommission eingesetzt, welche das ursprüngliche Anliegen der Parlamentarischen Initiative aufnahm und ergänzte. Wesentlicher Streitpunkt zwischen den Räten war die Finanzierung bei Aushubmaterial von belasteten Standorten (Art. 32bbisUSG). Gemäss Nationalrat sollte der Verursacher Mehrkosten für Untersuchung und Entsorgung des verunreinigten Aushubmaterials von einem zwar belasteten, aber nicht sanierungsbedürftigen Standort tragen, wenn dieses Material bei der Erstellung oder Änderung von Bauten anfällt und besonders behandelt oder abgelagert werden muss.

Die Umweltkommission des Ständerats schlug dem Plenum vor, Artikel 32bbiswieder zur streichen. Sie befürchtete wie der Bundesrat bei Annahme von Artikel 32bbis folgende Auswirkungen: bei 40 000 bis 50 000 belasteten Standorten könnte die vorgesehene Regelung dazu führen, dass die Besitzer, welche die Belastung nicht selbst verursacht haben, möglichst rasch ihren Standort aufwendig untersuchen lassen würden, um die Verursacherfrage abzuklären. Im für sie günstigen Fall würden diese Grundstücksbesitzer vom Kanton eine Kostenverfügung (mit Rekursmöglichkeit) verlangen und den belasteten Untergrund möglichst umgehend auf Kosten des Verursachers der Belastung entfernen lassen.

Der Ständerat folgte durchwegs den Anträgen seiner Kommission. Er strich Artikel 32bbis wieder aus dem Entwurf und folgte auch bei den anderen Differenzen, die vor allem redaktionelle Neufassungen und Vereinfachungen der neuen Artikel des Umweltschutzgesetzes betrafen, seiner Kommission.

Der Nationalrat seinerseits hielt bei Artikel 32bbis am Verursacherprinzip fest. Der Verursacher der Bodenbelastung sollte primär in die Pflicht genommen werden. Die Grosse Kammer wollte dem Ständerat teilweise entgegenkommen und fügte auf Antrag ihrer Kommission bei Artikel 32bbis den Absatz 1 hinzu, der bestimmt, dass nur die mit der Sanierung verbundenen "notwendigen Arbeiten" dem Verursacher belastet werden können. Der Inhaber sollte somit dafür sorgen, dass im Rahmen einer geplanten Umnutzung und unter Berücksichtigung der raumplanerischen und baurechtlichen Vorschriften möglichst wenig Aushub anfällt, der besonders behandelt werden muss. Damit sollten die Kosten für den Verursacher möglichst minimiert werden. Zudem müsste der Verursacher der Belastung nur dann die Kosten tragen, wenn der Inhaber beim Erwerb des Grundstückes "bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung und vom Ausmass der Kostenfolge keine Kenntnis haben konnte". In Artikel 32bbis wurde vom Nationalrat festegelegt, dass der Inhaber dann die Kosten tragen soll, wenn die Verursacher nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind.

In allen anderen noch hängigen Differenzen folgte der Nationalrat dem Ständerat.

Der Ständerat wollte auch den Kompromissvorschlag der grossen Kammer bei Art. 32bbis nicht annehmen. Die Kantone standen dieser Regelung ebenfalls negativ gegenüber.

Mit dem Ziel, bei Artikel 32bbis eine Lösung zu erreichen, trat die Kommission für Umwelt, Raumplanung, Energie und Kommunikation (UREK) des Nationalrats direkt mit den Vertretern der Kantone, bzw. mit der Bau-, Planungs-, und Umweltdirektorenkonferenz (BPUK) in Verbindung. Namens der Kommission wiesen Rudolf Rechsteiner (S, BS) und André Reymond (V, GE) darauf hin, dass dadurch eine Annäherung der Positionen herbeigeführt werden konnte. Die von der Kommission vorgeschlagene Lösung soll zeitlich eng befristet sein. Leistungen sollen beim Verursacher nur dann geltend gemacht werden können, wenn der Inhaber das Grundstück zwischen 1972 und 1997 erworben hat. Ansprüche können längstens während 15 Jahren ab Inkrafttreten von Artikel 32bbis geltend gemacht werden, voraussichtlich bis zum Jahre 2021. Zudem muss der Inhaber eines Grundstücks nach Version der Kommission nachweisen, dass er vom Verursacher keine Entschädigung erhalten hat und dass beim Verkauf des Grundstücks wegen der Altlasten keine Preisnachlässe gewährt wurden. Der Verursacher muss mindestens zwei Drittel der Mehrkosten für die Untersuchung und Entsorgung des Materials tragen. Der Inhaber des Standorts muss somit den restlichen Teil der Mehrkosten - in der Regel 10 bis 20 Prozent - übernehmen. Der Nationalrat nahm den Vorschlag seiner Kommission ohne weitere Diskussion an.

Der Ständerat stimmte der Fassung des Nationalrates bei Artikel 32bbisteilweise zu. Die Verursacher und früheren Inhaber sollten jedoch nicht "mindestens zwei Drittel der Mehrkosten für die Untersuchung und Entsorgung des Materials", sondern "einen angemessenen Teil der Mehrkosten" tragen müssen.

Da damit auch nach zwei Runden der Differenzbereinigung keine Einigung hatte erzielt werden können, fand eine Einigungskonferenz statt. Mit 13 zu 11 Stimmen beantragte sie, der Version des Nationalrates zu folgen. Beide Räte folgten diesem Antrag und nahmen die Vorlage ohne Gegenstimmen an.