Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte. Bundesgesetz

Zusammenfassung

Botschaft vom 28. April 1999 zum Bundesgesetz über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (Anwaltsgesetz; BGFA)

Ausgangslage

Anfang dieses Jahrhunderts gab es in der Schweiz kaum mehr als 200 Anwälte, 1998 waren es mehr als 6000 Anwältinnen und Anwälte. Deren Mobilität nimmt immer mehr zu und die Notwendigkeit einer Harmonisierung der Voraussetzungen für die Ausübung des Anwaltsberufs wird immer mehr spürbar. Nach Artikel 33 Absatz 2 BV (Art. 95 Abs. 2 nBV) hat der Bund dafür zu sorgen, dass die in einem Kanton erlangten Fähigkeitsausweise in der ganzen Schweiz gültig sind. Der vorliegende Gesetzesentwurf hat deshalb zum Ziel, die Modalitäten der Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte in der Schweiz festzulegen. Der Entwurf umfasst zwei Hauptteile: Einerseits verwirklicht er die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte mit Hilfe von kantonalen Registern; anderseits vereinheitlicht er als Folge dieser Freizügigkeit gewisse Aspekte der Ausübung des Anwaltsberufs, insbesondere im Bereich der Berufsregeln und der Disziplinaraufsicht.

Der Gesetzesentwurf verwirklicht die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, indem er die Einrichtung kantonaler Anwaltsregister vorschreibt, welche das heutige Kontrollsystem mit kantonalen Berufsausübungsbewilligungen ersetzen sollen. Die Anwältinnen und Anwälte, die Parteien vor Gerichtsbehörden vertreten wollen, haben sich im Anwaltsregister desjenigen Kantons, in welchem sie über eine Geschäftsadresse verfügen, eintragen zu lassen. Für den Registereintrag haben sie ein Anwaltspatent vorzuweisen, das auf Grund bestimmter fachlicher Voraussetzungen erteilt wurde (Lizenziat, einjähriges Praktikum, das mit einem Examen abgeschlossen worden ist). Zudem müssen sie gewisse persönliche Voraussetzungen erfüllen. Einmal im Register ihres Kantons eingetragen, können diese Anwältinnen und Anwälte ihren Beruf in der ganzen Schweiz ohne weitere Bewilligung ausüben. Der Gesetzesentwurf enthält Bestimmungen über die Führung und ständige Aktualisierung der kantonalen Anwaltsregister sowie über die Zusammenarbeit unter den Aufsichtsbehörden.

Der Gesetzesentwurf regelt zudem die wesentlichen Grundsätze für die Ausübung des Anwaltsberufs. Es handelt sich um eine Vereinheitlichung auf Bundesebene der heute bereits in den kantonalen Gesetzgebungen enthaltenen Berufsregeln. Die Vereinheitlichung der Disziplinarmassnahmen stellt eine weitere Begleitmassnahme zur Freizügigkeit dar.

Schliesslich regelt der Gesetzesentwurf gestützt auf das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft (EG) sowie ihren Mitgliedstaaten über die Freizügigkeit die grundlegenden Modalitäten für die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, die Angehörige von Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) sind.

Verhandlungen

Der Nationalrat beschloss einstimmig Eintreten auf die Vorlage. Der umstrittenste Punkt der Vorlage war die Unabhängigkeit der Anwälte. Hier folgte der Rat dem Antrag von Peter Baumberger (C, ZH), welche zum Schutz der Klienten die strengsten Anforderungen an die Unabhängigkeit der Advokaten stellte. Demnach können angestellte Anwälte (etwa bei Versicherungen) nicht ins Anwaltsregister aufgenommen werden und mithin auch nicht Klienten ihres Arbeitgebers vor Gericht vertreten. Dies ist ein grosser Erfolg für die freiberuflichen Anwälte. Unterlegen sind sowohl die Mehrheit der Rechtskommission, die angestellte Anwälte von nicht gewinnorientierten Organisationen ins Register aufgenommen hätte, als auch ein Antrag von Lili Nabholz (R, ZH), der angestellten Anwälten die Unabhängigkeit und das Berufsgeheimnis im Arbeitsvertrag zusichern wollte.

Wichtigster Streitpunkt im Ständerat bildete die Frage, wie die Unabhängigkeit von angestellten Anwälten umschrieben werden soll. Anhänger einer mehr liberalen Lösung wollten festschreiben, dass Anwälte Interessenkonflikte zu vermeiden hätten. Es gehe nicht an, ein Monopol zugunsten registrierter und freiberuflicher Anwälte zu installieren, da es nicht der vom Gesetz angestrebten Liberalisierung entspreche. Die Ratsmehrheit machte jedoch geltend, angestellte Anwälte seien im Verhältnis zu ihren Arbeitgebern weisungsgebunden und deshalb nicht als unabhängig im Sinne des Gesetzes zu betrachten. Sie sollten daher nicht Parteien vor Gericht vertreten dürfen. Diese restriktive Formulierung, wie sie von der Kommissionsmehrheit vorgeschlagen wurde, obsiegte mit 32:11 Stimmen, nachdem zuvor Bundesrätin Ruth Metzler ebenfalls auf die Linie der Kommissionsmehrheit eingeschwenkt war. Danach gelten Anwältinnen und Anwälte nur dann als unabhängig, wenn keine Bindungen bestehen, die sie bei der Berufsausübung irgendwelchem Einfluss von Dritten, die nicht in einem kantonalen Register eingetragen sind, aussetzen. Einem Antrag Schiesser (R, GL) folgend, erklärte sich der Ständerat damit einverstanden, Anwälte von nicht gewinnorientierten Organisationen für die Rechtsvertretung zuzulassen (30 zu 2 Stimmen). In der Gesamtabstimmung passierte die Vorlage mit 36 zu 3 Stimmen.

In einer zweiten Lesung stand im Nationalrat erneut die komplexe Frage der Unabhängigkeit der Anwältinnen und Anwälte im Zentrum. Der Rat beschloss, dass angestellte Anwälte Angestellte von Personen sein müssen, die ihrerseits in einem kantonalen Register eingetragen sind. Die Formulierung des Ständerates, wonach Anwälte von "nicht gewinnorientierten Organisationen" zugelassen sein sollen, wurde gemäss Antrag der Mehrheit, der diese Variante zu weit ging, abgeändert in "anerkannt gemeinnützige Organisationen". Die Ratsmehrheit betonte, dass bei der Vertretung vor Miet- und Arbeitsgerichten das Anwaltsmonopol ohnehin nicht gelte. Ebenfalls nichts wissen wollte der Rat vom Beschluss des Ständerates, wonach die rechtliche Organisation der Kanzleien frei gewählt werden kann. Der Rat hielt ferner gegen den Willen von Bundesrätin Ruth Metzler an dem von ihm eingefügten absoluten Berufsgeheimnis fest (Artikel 11bis).

Der Ständerat beschloss angesichts der noch immer offenen Fragen auf Antrag von Anton Cottier (C, FR), das Geschäft an die Kommission zurückzuweisen. In der Debatte vom 5. Juni 2000 schuf er dann nochmals drei Differenzen. Bei Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe d hielt der Rat an der Streichung der Bestimmung fest, wonach die die Anwältinnen und Anwälte für den Registereintrag die Voraussetzung erfüllen müssen, dass sie in den vergangenen zehn Jahren keinen Konkurs gemacht haben. In der Frage der Unabhängigkeit der Anwältinnen und Anwälte folgte der Rat mit dem Stichentscheid des Präsidenten dem Nationalrat, ebenso bei der Formulierung, dass sich Anwältinnen und Anwälte, die "bei anerkannten gemeinnützigen Organisationen angestellt sind", ins Register eintragen lassen können. Bei den Bestimmungen über das Berufsgeheimnis (Art. 11 Bst. c) hielt der Rat an seiner Auffassung fest (kein absolutes Zeugnisverweigerungsrecht).

Der Nationalrat folgte der kleinen Kammer bei Artikel 7, hielt aber mit 102 zu 13 Stimmen an seiner Auffassung vom Anwaltsgeheimnis fest.

Der Ständerat schloss sich diesem Entscheid an.

In der Schlussabstimmung lehnten die Sozialdemokraten, die Grünen und einzelne Freisinnige das Gesetz ab, und zwar wegen den beschlossenen Einschränkungen beim Registereintrag für angestellte Anwältinnen und Anwälte.