IAO-Konvention Nr. 169 zum Schutze indigener Völker (Ureinwohner)

Wortlaut

Der Bundesrat wird gebeten, dem Parlament eine Botschaft zur Ratifizierung der Konvention Nr. 169 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) vorzulegen.

Begründung

Indigene Völker sind in vielen Teilen der Welt mit unterschiedlichen Formen der Benachteiligung und Unterdrückung konfrontiert, die es ihnen nicht nur verunmöglichen, ihre traditionellen Lebensformen aufrechtzuerhalten, sondern auch ihre seit der Konferenz von Rio anerkannte Rolle bei der Realisierung einer nachhaltigen Entwicklung zu übernehmen.

Die Konvention Nr. 169 der IAO zum Schutze der Ureinwohner verankert die Gleichberechtigung indigener Völker und legt Grundrechte fest, wie das Recht auf ein eigenes Territorium (inkl. Ressourcen), eine eigene Lebensweise, Kultur und Sprache. Sie trat am 27. Juni 1989 in Kraft und ist seither von 13 Staaten ratifiziert worden. Das Europäische Parlament forderte 1994 die EU-Mitgliedstaaten zum Beitritt auf.

Wie sich der eindrücklichen, vor kurzem veröffentlichten Informationsschrift betreffend das Engagement der Schweiz für die indigenen Völker entnehmen lässt, begrüssen der Bundesrat, die Direktion für Völkerrecht, die Politische Abteilung IV, Menschenrechts- und humanitäre Politik, und die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit die Ziele der Konvention Nr. 169. Der Bruno-Manser-Fonds, doCip, die Gesellschaft für bedrohte Völker, Incomindios, Infoe Schweiz, IWGIA, Nouvelle Planète, Traditions pour Demain, zusammengeschlossen in einer Organisation zur Unterstützung der indigenen Völker, unterstützen die Ratifizierung der Konvention Nr. 169 der IAO.

Gerade in der von den Vereinten Nationen ausgerufenen Dekade der indigenen Völker (1995 bis 2004) gilt es auch für die Schweiz, sichtbare Richtlinien für die Aussen-, Wirtschafts- und Entwicklungspolitik zu schaffen. Durch die Ratifizierung der Konvention würde die Schweiz die darin festgehaltenen Rechte der indigenen Völker anerkennen und könnte somit gegenüber anderen Staaten ein wichtiges Zeichen setzen, auch in Bezug auf die Respektierung der indigenen Völker innerhalb ihrer Staatsgrenzen.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.

Stellungnahme des Bundesrates

An ihrer Sitzung von 30. März 1999 wurde der APK-N von Herrn Gysin Remo und Frau Zapfl ein Vorschlag für eine Motion unterbreitet. Ziel dieses Vorschlages ist die Einreichung einer Motion, welche den Bundesrat beauftragt, die Konvention Nr. 169 der IAO zu ratifizieren. Zur Prüfung dieses Vorschlags hat die Kommission die zuständige Bundesstelle (Seco - INDA) beauftragt, die Gründe darzulegen, weshalb die Schweiz dieses Instrument bisher nicht ratifiziert hat.

Am 2. September hat Herr Gysin seine Motion zum gleichen Thema eingereicht, ohne den Bericht der Verwaltung abzuwarten, den die APK-N an ihrer Sitzung vom 29. November 1999 beraten wird.

Der Bundesrat hat den oben erwähnten Bericht, der wie folgt zusammengefasst werden kann, gutgeheissen:

Die Konvention Nr. 169 wurde an der 76. Tagung der Internationalen Arbeitskonferenz 1989 angenommen und ist am 5. September 1991 in Kraft getreten. Die Konvention Nr. 169 verpflichtet die Regierungen, zusammen mit den interessierten Völkern koordinierte und systematische Massnahmen zum Schutz der Rechte von eingeborenen und in Stämmen lebenden Völkern auszuarbeiten und ihre Integrität zu garantieren. Spezielle Massnahmen zum Schutz ihrer Personen, Institutionen, Güter, Arbeitsformen, Kultur und Umgebung sind zu ergreifen.

Der Bundesrat hatte bereits 1991 Gelegenheit, dieses Instrument zu prüfen (BBl 1991 869), und lehnte damals eine Ratifikation ab. Er zog es vor, der Ratifizierung anderer internationaler Verträge Priorität einzuräumen. Der Bericht verweist in diesem Zusammenhang auf die Ratifikation der Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten (BBl 1998 1293), welche für die Schweiz am 1. Februar 1999 in Kraft getreten ist. Der Bericht macht deutlich, dass die Konvention Nr. 169 und die Rahmenkonvention des Europarates zwar auf den gleichen Prinzipien beruhen, doch beinhaltet die Konvention Nr. 169 in den später erwähnten Bereichen viel präzisere und zwingendere Vorschriften, welche vom Mitgliedsstaat zu tragen sind.

Der Bericht erinnert daran, dass es das Ziel der Motion der APK-N ist, den Schutz der eingeborenen und in Stämmen lebenden Völkern auf dem Gebiet eines ihre Rahmenbedingungen und ihre Lebensart durch Zerstörung oder gar Genozid gefährdenden Staates zu sichern; eine Ratifikation sollte in diesem Sinne einen Solidaritätsakt zugunsten dieser Völker darstellen.

Der Bericht macht auf die Frage des Anwendungsbereiches "ratione personae" der Konvention Nr. 169 aufmerksam. Tatsächlich ist es in der Schweiz und in anderen europäischen Staaten nicht möglich, die Frage der Anwendbarkeit der Konvention Nr. 169 auf Fahrende mit absoluter Sicherheit zu klären. Selbst wenn man sich vorstellen könnte, dass Fahrende durch die Bestimmungen der Konvention gedeckt sein könnten, kann eine Bestätigung des Anwendungsbereiches nur durch die Kontrollorgane der IAO gegeben werden, was bis zum heutigen Tag nicht geschehen ist.

Unter Berücksichtigung unserer Ratifikationspraxis analysiert der Bericht im Weiteren die voraussehbaren Konsequenzen im Falle einer Anwendbarkeit der Konvention auf Fahrende. Anschliessend werden die notwendigen Gesetzesänderungen und praktischen Anpassungen aufgelistet, welche zu unternehmen wären, um den Anforderungen der Konvention Nr. 169 entsprechen zu können: diese sind v.a. im Bereich der Raumplanung, der Ausbildung, der Justizorganisation und der Arbeitsbedingungen (Kinderarbeit) zu finden. Der Bericht erwähnt ausserdem, dass diese Umsetzung eine finanzielle Belastung von Bund, Kantonen und Gemeinden zur Folge haben könnte.

Der Bericht führt aus, dass die Annahme der von der Konvention Nr. 169 vorgesehenen Massnahmen im Rahmen eines Spezialgesetzes zugunsten der Fahrenden erfolgen könnte: Dies könnte zu einer Intervention des Bundes in die traditionell den Kantonen und Gemeinden vorbehaltenen Kompetenzen führen oder eine verstärkte Zusammenarbeit mit kantonalen und kommunalen Stellen notwendig machen. Unabhängig von der gewählten Lösung würde eine Spezialgesetzgebung in den oben erwähnten Bereichen den Fahrenden spezifische Rechte zugestehen, welche generell über jene der restlichen Bevölkerung hinausgingen. Unser Land hat bereits viele Massnahmen getroffen, welche die besonderen Bedürfnisse der fahrenden Bevölkerung berücksichtigen, wie z.B. die Gründung der Stiftung "Sicherung der Zukunft der Fahrenden in der Schweiz", Subventionen für Fahrende vertretende Organisationen oder verschiedene kantonale Initiativen zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Fahrenden. Der zurzeit verfolgte Ansatz der Mehrheit der betroffenen Personen und Organisationen ist durch ihre föderalistische und angemessene Art gekennzeichnet, wie sich am Beispiel der Parlamentarischen Initiative zur Gründung der Stiftung "Sicherung der Zukunft der Fahrenden in der Schweiz" zeigt.

Der Bericht erinnert daran, dass die Übereinkommen der IAO Auswirkungen auf dem Territorium des Mitgliedsstaates haben. Im Rahmen ihrer Politik zur Förderung der Menschenrechte könnte die Schweiz, nach einer Ratifikation der Konvention Nr. 169, diese in bilateralen Beziehungen mit einem Staat anwenden, der die Konvention ratifiziert hat und diese nicht einhält. Die Untersuchung der Ratifikation der Konvention Nr. 169 in diesem Lichte hängt von der Klärung der Frage des genauen Anwendungsbereiches der Konvention durch die IAO ab, was zurzeit nicht der Fall ist.

Der Bundesrat begrüsst den juristischen Ansatz des Berichtes und schliesst sich den Schlussfolgerungen der Bundesverwaltung an.

Der Bundesrat ist im Übrigen der Meinung, dass es zurzeit nicht möglich ist, genau auf die oft komplexen im Bericht aufgeworfenen Fragen einzugehen, die mit den Verpflichtungen und den Folgen einer eventuellen Ratifizierung der Konvention Nr. 169 zusammenhängen, namentlich was die Finanzen und die Kompetenzverteilung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden angeht. Die Unsicherheit im Zusammenhang mit dem Anwendungsbereich der Konvention Nr. 169 ist noch nicht behoben, da die IAO die nötigen Angaben noch nicht geliefert hat. Ausserdem gibt es in diesem Bereich weder in praktischer noch in rechtlicher Hinsicht vergleichbare Anwendungen, da erst drei europäische Staaten die Konvention Nr. 169 ratifiziert haben (Dänemark, Norwegen und die Niederlande).

Der Bundesrat ist der Ansicht, dass sich angesichts der Tatsache, dass die Formulierung einer interpretierenden Erklärung oder von Vorbehalten nicht möglich ist, zum jetzigen Zeitpunkt eine gewisse Zurückhaltung hinsichtlich der Ratifizierung der Konvention Nr. 169 aufdrängt, ohne dass jedoch die Türe für eine solche Möglichkeit definitiv geschlossen wird.

Abschliessend erinnert der Bundesrat an seine Unterstützung der allgemeinen Ziele der Konvention Nr. 169, wie er sie bereits in seiner Botschaft von 1991 erklärt hat. Der Bundesrat schlägt vor, die allgemeinen Prinzipien der Konvention Nr. 169 ins Leitbild der schweizerischen Zusammenarbeit aufzunehmen. Innenpolitisch lässt er sich von diesen Prinzipien inspirieren und lädt die Kantone dazu ein, dasselbe zu tun. Eine Ratifizierung der Konvention ist somit zu diesem Zeitpunkt nicht nötig. Ferner ist der Bundesrat der Ansicht, dass zusätzlich zu den Schlussfolgerungen des Berichtes die Deza den Auftrag erhalten soll, zusammen mit dem EDA und dem EDI - mit Konsultation der Stiftung "Sicherung der Zukunft der Fahrenden in der Schweiz" - die Zweckmässigkeit der Ratifizierung der Konvention Nr. 169 zu prüfen, sobald die Präzisierungen der IAO zum Anwendungsbereich "ratione personae" bekannt sind. Diese Lösung würde dem von der Motion angestrebten Ziel entsprechen. Sie wäre auch ein klares politisches Signal und ein Akt der konkreten, der Situation angemessenen Solidarität.

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.