Ordonnance sur l'importation d'huile de palme produite de manière durable en provenance d'Indonésie au tarif préférentiel

Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche DEFR Secrétariat d’État à l’économie SECO

18 décembre 2020

Ordonnance sur l’importation au taux préférentiel d’huile de palme de production durable en provenance d’Indonésie

Rapport explicatif relatif à l’ouverture de la procédure de consultation

1 Contexte

Le 16 décembre 2018, les États de l’Association européenne de libre-échange (AELE) – à savoir la Suisse, l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège – et l’Indonésie ont conclu à Jakarta un accord de partenariat économique de large portée (Comprehensive Economic Partnership Agreement, CEPA)1, qui a été approuvé par le Parlement lors de la session d’hiver 2019. Le référendum lancé contre l’approbation de l’accord ayant abouti, une votation aura lieu sur ce sujet le 7 mars 2021. Dans le cadre du CEPA, la Suisse a accordé à l’Indonésie des concessions pour l’huile de palme2 (celles-ci figurent à l’annexe V de l’accord3), qui consistent principalement en des contingents soigneusement définis d’huile de palme brute, de stéarine de palme et d’huile de palmiste, d’un volume total de 10 000 t, qui passera progressivement à 12 500 t au terme de 5 ans. Les droits de douane frappant les produits inclus dans ces contingents ne seront pas supprimés, mais uniquement réduits d’environ 20 à 40 %. Le CEPA prévoit en outre un contingent en franchise douanière de 100 t pour de l’huile de palme du type « Red Virgin » dans des bouteilles de 2 l maximum destinées à la consommation directe. Par ailleurs, des pratiques existantes sont fixées dans l’accord avec l’Indonésie: il s’agit de l’accès au marché en franchise douanière pour l’huile de palme réexportée une fois transformée (ce qui correspond à la pratique actuelle du trafic de perfectionnement actif, qui est maintenue) et pour l’huile de palme utilisée à des fins techniques ou dans l’élaboration de soupes/sauces. De 2012 à 2019, la Suisse a importé une moyenne annuelle de 32 027 tonnes d’huile de palme en provenance du monde entier, avec une tendance à la baisse. Sur cette période, 811 t en moyenne par an, ou environ 2,5 % de l’huile de palme importée, provenaient d’Indonésie ; ce volume est tombé à 35 t (0,1 % des importations totales) en 2019. Fort de ces concessions limitées, le Conseil fédéral estime que les importations totales suisses d’huile de palme ne vont pas augmenter avec l’entrée en vigueur de l’accord. Il est cependant possible qu’à long terme, l’Indonésie gagne grâce à l’accord des parts de marché sur d’autres pays exportateurs d’huile de palme comme la Malaisie. Les concessions accordées pour l’huile de palme dans le CEPA sont assorties d’une série de

conditions. À l’instar des autres produits pour lesquels cet accord prévoit des importations préférentielles, l’huile de palme doit satisfaire aux règles d’origines pour bénéficier des droits de douane préférentiels (l’huile de palme doit être produite intégralement en Indonésie). En outre, des conditions sont prévues afin de garantir que ces préférences ne s’appliquent qu’à l’huile de palme produite de manière durable. Les importations préférentielles relevant de ces contingents doivent être réalisées dans des récipients de 22 t au maximum (exception : l’huile de palme du type « Red Virgin », conditionnée dans des bouteilles de 2 l maximum), ceci afin de garantir la traçabilité. En outre, ces importations préférentielles doivent satisfaire aux objectifs de durabilité définis à l’art. 8.10 du CEPA relatif à la gestion durable du secteur des huiles végétales.

L’art. 8.10 du CEPA a la teneur suivante : Gestion durable du secteur des huiles végétales et commerce associé 1. Les Parties reconnaissent la nécessité de tenir compte des opportunités et défis économiques, environnementaux et sociaux liés à la production d’huiles végétales et que les échanges entre elles peuvent jouer un rôle important dans la promotion d’une gestion et d’une

1 Message du Conseil fédéral : FF 2019 5009 ; texte de l’accord : FF 2019 5067

2 Huile de palme et ses fractions de la position 1511 (stéarine de palme comprise) et huile de palmiste et ses

fractions de la position 1513 3 www.efta.int > Global Trade Relations > Free Trade Agreements > Indonesia > Annexes and Record of Understanding > Schedule of Tariff Commitments - Switzerland and Indonesia

exploitation durables du secteur des huiles végétales.

2. En vue d’assurer une gestion et une exploitation du secteur des huiles végétales qui soient saines et bénéfiques sur les plans économique, environnemental et social, les Parties s’engagent, entre autres :

(a) à appliquer efficacement les lois, politiques et pratiques visant à préserver les forêts primaires, les tourbières et leurs écosystèmes, à enrayer la déforestation, le drainage de la tourbe et le brûlis pour gagner des terres, à réduire la pollution de l’air et de l’eau, et à respecter les droits des communautés et travailleurs locaux et autochtones ; (b) à soutenir la diffusion et l’utilisation de standards, pratiques et directives en matière de durabilité favorisant les huiles végétales de production durable ;

(c) à coopérer, le cas échéant, à l’amélioration et au renforcement des normes gouvernementales ; (d) à garantir la transparence des politiques et mesures intérieures relevant du secteur des huiles végétales, et (e) à faire en sorte que les huiles végétales et leurs dérivés échangés entre elles soient produits conformément aux objectifs de durabilité visés à l’al. (a). Contrairement aux conditions relatives aux critères d’origine et au transport en récipients de 22 t au maximum, les conditions de durabilité reposant sur l’art. 8.10 du CEPA doivent être précisées. C’est pourquoi le Conseil fédéral a élaboré la présente ordonnance, qu’il met en consultation en sachant que son entrée en vigueur dépendra du résultat de la votation populaire du 7 mars 2021 : si le peuple accepte le CEPA, l’ordonnance entrera en vigueur en même temps que l’accord ; dans le cas contraire, elle deviendra sans objet.

2 Grandes lignes du projet

L’art. 8.10 du CEPA est déterminant concernant la mise en œuvre des conditions de durabilité pour l’huile de palme. Cette disposition doit être explicitée dans la présente ordonnance afin que les critères de durabilité qu’il contient puissent être vérifiés lors des importations. La mise en œuvre de ces conditions doit être aussi stricte que possible en termes de durabilité, tout en entravant le moins possible les échanges. Il existe divers systèmes largement reconnus qui permettent de certifier l’huile de palme. Dès lors, créer un régime de contrôle parallèle ne serait pas judicieux, d’autant plus que la Suisse ne dispose ni de la compétence, ni de l’expertise, ni des ressources nécessaires pour effectuer des contrôles sur le terrain en Indonésie. Les conditions de durabilité seront donc mises en œuvre sur la base des plus ambitieux de ces systèmes de certification, lesquels font l’objet de contrôles par des organisations accréditées indépendantes. Au printemps 2020, le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) a soumis plusieurs systèmes de certification établis à une évaluation externe en vue d’identifier ceux à même de garantir le respect de critères de durabilité du CEPA. Ce benchmark analyse l’efficacité avec laquelle ces derniers répondent à une liste de critères prédéfinis. Les critères du Certification Assessment Tool (CAT), développé par le Fonds mondial pour la nature (WWF), ont servi de point de départ, auxquels ont été ajoutés d’autres critères définis avec un groupe d’accompagnement composé de représentants du SECO, de l’Office fédéral de l’environnement (OFEV), du WWF et du Réseau suisse pour l’huile de palme. Ces travaux ont donné lieu à une étude, qui met en évidence les forces et les faiblesses des différents systèmes de certification4. En appliquant

4 Cette étude est disponible en ligne sur : www.palmoelnetzwerk.ch > Actualité > Benchmark des standards de

durabilité pour le secteur de l’huile de palme.

les conditions spécifiques figurant à l’art. 8.10 du CEPA et en définissant des exigences contraignantes (bonne gouvernance, transparence et traçabilité de la marchandise), le SECO a retenu quatre systèmes de certification permettant d’établir que les critères de durabilité de l’accord sont remplis :

– Roundtable on Sustainable Palmoil (RSPO) Identity Preserved (IP) ;

– RSPO Segregated (SG) ;

– International Sustainability and Carbon Certification (ISCC) PLUS Segregated ;

– Palm Oil Innovation Group (POIG) combiné avec RSPO IP/SG. Ces quatre systèmes de certification sont donc reconnus comme une preuve suffisante de durabilité et figurent à ce titre dans l’ordonnance. Les quatre systèmes de certification garantissent non seulement une production durable, mais aussi une traçabilité complète. Les importations d'huile de palme ou d'huile de palmiste sous le système de chaîne d'approvisionnement "bilan de masse" ne peuvent pas bénéficier du tarifaire préférentiel. La liste des systèmes autorisés sera régulièrement révisée et mise à jour, avec l’aide des acteurs concernés du monde économique et de la société civile. Tout système de certification qui ne répondra plus aux critères de durabilité du CEPA sera retiré de cette liste. A contrario, de nouveaux systèmes ou des versions révisées de systèmes existants pourront y être ajoutés s’il apparaît après examen qu’ils permettent d’établir que les critères de durabilité de l’accord sont remplis. Un importateur certifié par l’un de ces systèmes peut déposer, auprès du SECO, une demande d’approbation de la preuve de durabilité, dans laquelle il doit apporter la preuve qu’il a bien obtenu cette certification. Si sa demande est acceptée, l’importateur en question est autorisé à importer de l’huile de palme indonésienne au tarif préférentiel (les autres critères concernant par exemple la preuve de provenance et les récipients de 22 t au maximum doivent aussi être remplis). Il s’engage, lors de la déclaration en douane, à ce que la marchandise de chaque envoi individuel soit certifiée conforme à la norme de durabilité concernée. L’Administration fédérale des douanes (AFD) vérifiera de manière automatisée, lors du dédouanement, si l’importateur est titulaire de l’autorisation exigée. Pendant une période de cinq ans à compter de la date d'importation, l’AFD a la possibilité de vérifier, dans le cadre de contrôles ultérieurs conformément à l'article 31 de la loi sur les douanes du 18 mars 2005 (LD) (par ex. en cas de soupçon d’utilisation abusive), si la marchandise de l’envoi individuel est effectivement certifiée. Si une irrégularité est constatée lors d’un de ces contrôles, l’importateur peut se voir exiger la restitution de la différence des droits de douane selon l’art. 12 de la loi fédérale du

22 mars 1974 sur le droit pénal administratif (DPA)5. De plus, selon le délit commis, il est passible des sanctions prévues aux art. 117 ss LD.

3 Commentaire par article

Les différentes dispositions de l’ordonnance sont commentées en détail ci-après.

Art. 1 Importation au taux préférentiel d’huile de palme et d’huile de palmiste

L’ordonnance règle les modalités applicables à la preuve de durabilité que doivent apporter les importateurs d’huile de palme (huile de palme et ses fractions de la position 1511, dont la stéarine de palme) et d’huile de palmiste (huile de palmiste et ses fractions de la position 1513) d’Indonésie pour bénéficier des taux préférentiels prévus par le CEPA. Les droits de douane préférentiels sont ancrés dans l’ordonnance du 27 juin 1995 sur le libre-échange 26. Cette

5 RS 313.0

6 RS 632.319

dernière transpose dans le droit interne les concessions octroyées par la Suisse dans le cadre du CEPA et énumère les conditions liées aux concessions relatives à l’huile de palme et à l’huile de palmiste : outre la preuve de durabilité, les règles d’origine doivent être respectées et le transport doit s’effectuer dans des récipients de 22 t au maximum (exception : l’huile de palme du type « Red Virgin », conditionnée dans des bouteilles de 2 l maximum). Les critères de durabilité sont définis dans la présente ordonnance. Si l’accord est approuvé, le Conseil fédéral se chargera d’adapter en conséquence l’ordonnance sur le libre-échange 2.

Les importations non préférentielles d'huile de palme et d'huile de palmiste en provenance d'Indonésie et toutes les importations préférentielles et non préférentielles d'huile de palme et d'huile de palmiste en provenance du reste du monde ne sont pas couvertes par la présente ordonnance. Ces marchandises peuvent continuer d’être importées sans preuve de durabilité.

Art. 2 Forme, moment et validité de la preuve de durabilité

L’art. 2 dispose que la preuve de durabilité doit être apportée au moyen du certificat de traçabilité émis par l’un des systèmes de certification admis à l’art. 3. Cela implique que l’importateur soit au préalable certifié par le système de certification en question. Ce certificat de chaîne d'approvisionnement permet à l'importateur d'acheter de l'huile de palme ou de l'huile de palmiste produite selon un système de certification énuméré à l'article 3 et de la revendre comme huile de palme ou huile de palmiste certifiée. Le certificat de la chaîne d'approvisionnement est valable cinq ans et sa conformité est vérifiée chaque année par une société d'audit indépendante. Il doit ensuite déposer, auprès du SECO, une demande d’approbation de la preuve de durabilité, selon les modalités définies à l’art. 4. Si la demande est approuvée, la preuve de durabilité est réputée apportée.

Art. 3 Systèmes de certification admis

Les systèmes de certification suivants ont été reconnus comme une preuve suffisante de durabilité selon les exigences du CEPA :

– Certification Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO), modèle de chaîne d’approvisionnement «Identity Preserved» (IP), basé sur les RSPO Principles and Criteria de 2013 ou de 20187 et sur les Supply Chain Certification Systems de 2017 ou de 20208;

– Certification RSPO, modèle de chaîne d’approvisionnement « Segregated » (SG), basé sur les RSPO Principles and Criteria de 2013 ou de 20189 et sur les Supply Chain Certification Systems de 2017 ou de 202010;

– Certification International Sustainability and Carbon Certification PLUS (ISCC PLUS) «Segregated», basé sur l’ISCC PLUS System Document de 201911, version 3.2 et l’ISCC 203 Traceability and Chain of Custody Document de 201912, version 3.1;

– Certification Palm Oil Innovation Group (POIG) combinée avec le RSPO IP ou le RSPO

7 Disponibles sur www.rspo.org > P&C 2018 > Updates

8 Disponible sur www.rspo.org > Certification > RSPO Supply Chain

9 Disponibles sur www.rspo.org > P&C 2018 > Updates

10 Disponible sur www.rspo.org > Certification > RSPO Supply Chain

11 Disponible sur www.iscc-system.org > Process > ISCC Documents > ISCC PLUS > ISCC PLUS System Document 12 Disponible sur www.iscc-system.org > Process > ISCC Documents > ISCC EU > ISCC EU 203 – Traceability

and Chain of Custody

SG, basé sur les Palm Oil Innovation Group Verification Indicators de 201913.

D’après le benchmark réalisé, ces quatre systèmes de certification sont les plus stricts qui existent actuellement concernant l’huile de palme. En outre, ils satisfont à d’autres critères en matière de gouvernance et de transparence, et ils garantissent la traçabilité (voir à ce sujet les commentaires relatifs à l’art. 6). Les systèmes de certification comprennent chacun des exigences pour la production durable d'huile de palme ou d'huile de palmiste et des exigences pour la traçabilité des chaînes d'approvisionnement.

L’ordonnance fait toujours référence à la version la plus récente de chaque système de certification. Comme une certification est valable plusieurs années et qu’il peut y avoir encore des certificats en circulation qui se fondent sur des versions antérieures, ces dernières sont aussi mentionnées dans la liste des systèmes entrant en ligne de compte. Ainsi, les principes et critères de la RSPO sont révisés tous les 5 ans (la dernière révision remonte à 2018), et les certificats délivrés ont une validité de 5 ans ; partant, un certificat délivré en 2017 sur la base des principes et critères établis en 2013 reste valable jusqu’en 2022 et est donc reconnu par l’ordonnance. Les références aux différentes versions des systèmes seront mises à jour régulièrement afin que seules les versions encore en circulation soient référencées.

Art. 4 Demande d’approbation de la preuve de durabilité Quiconque souhaite importer de l’huile de palme ou de l’huile de palmiste d’Indonésie aux taux préférentiels doit déposer au préalable une demande d’approbation de la preuve de durabilité auprès du SECO. La requérante doit notamment remettre un formulaire dûment complété où figurent ses coordonnées ainsi que les données relatives au certificat de traçabilité. Le SECO vérifie que les indications ainsi fournies correspondent à celles contenues dans les systèmes de certification et s’assure que le certificat de traçabilité est actif. Il transmet sa décision à la requérante sous forme de décision ; si elle est positive, l’importateur se voit attribuer un numéro de preuve qui lui est propre. Le SECO informe l’AFD en conséquence. Le SECO peut assortir l’approbation de charges, comme exiger de l’importateur qu’il l’informe spontanément lorsque son certificat de traçabilité n’est plus valable. L’approbation est valable tant que le certificat n’a pas perdu sa validité. Le SECO examinera à intervalles réguliers la validité des certificats de traçabilité.

Art. 5 Déclaration en douane

L’importateur dont le certificat de traçabilité a été approuvé par le SECO doit donner son numéro de preuve lors de la déclaration en douane afin de bénéficier de la préférence tarifaire. Celle-ci est accordée lorsque les données sont identiques à celles en possession de l’AFD. Lors de la déclaration en douane, l’importateur confirme que la marchandise est bien certifiée par un système au sens de l’art. 3 et qu’elle satisfait aussi aux autres conditions d’importation préférentielle figurant dans l’accord (p. ex. règles d’origine). Il doit en apporter la preuve lors de contrôles ultérieurs de l’AFD (par ex. en cas de soupçon d’utilisation abusive). Si l’importateur est dans l’incapacité de le faire, il peut être contraint de rembourser la différence des droits de douane (en vertu de l’art. 12 DPA) et est passible des peines prévues aux art. 117 ss LD.

Art. 6 Contrôle des systèmes de certification

Le SECO, en collaboration avec l’OFEV, vérifie régulièrement que les systèmes de certification

13 Disponible sur www.poig.org > The POIG Charter > POIG Verification Indicators

sont à même de certifier le respect des objectifs de durabilité de l’huile de palme définis dans le CEPA. Ce faisant, il veille en particulier à ce que les organisations normatives garantissent la mise en œuvre efficace des systèmes de certification et travaillent de manière transparente ; il vérifie aussi que les systèmes de certification sont examinés par un organisme indépendant. De plus, le système de certification doit garantir la traçabilité de l’huile de palme pour pouvoir figurer sur la liste au sens de l’art. 3. Dans cette perspective, l’administration tiendra compte des éventuelles indications fournies par des tiers (représentants du secteur et personnes issues la société civile, en particulier). De plus, le SECO consultera des experts des domaines concernés si nécessaire. Si un système de certification admis au sens de l’art. 3 ne satisfait plus aux conditions mentionnées à l’art. 6, al. 1, le Conseil fédéral le supprime de la liste de l’art. 3. Un examen visant à vérifier que lesdites conditions sont bien remplies peut être lancé à tout moment, en particulier si l’on suspecte des problèmes systématiques avec un système de certification.

Enfin, les nouveaux systèmes de certification ou les versions révisées des systèmes existants peuvent faire l’objet d’un nouvel examen sur la base des critères énoncés à l’al. 1 et le cas échéant être ajoutés à la liste des systèmes de certification approuvés visée à l’article 3. Une attention particulière sera accordée au développement continu des systèmes de certification. Seuls les systèmes de certification offrant le meilleur niveau de protection seront inclus ou maintenus dans la liste.

Art. 7 Entrée en vigueur L’ordonnance entrera en vigueur à une date qui sera fixée ultérieurement, mais au plus tard en même temps que le CEPA ; ainsi, les conditions de durabilité seront applicables dès le premier jour de l’application du CEPA. L’entrée en vigueur de l’ordonnance est néanmoins conditionnée à l’acceptation du CEPA lors de la votation du 7 mars 2021.

4 Conséquences de l’ordonnance

4.1 Conséquences pour la Confédération

L’examen de la preuve de durabilité ainsi que des systèmes de certification autorisés entraînera une charge de travail supplémentaire pour les offices concernés. Celle-ci devrait néanmoins rester limitée, sachant que l’examen de la validité des certificats de traçabilité est une tâche relativement peu exigeante et que plusieurs années s’écoulent entre deux examens d’un même système de certification. Les ressources actuelles devraient donc suffire, raison pour laquelle il n’y a pas lieu de s’attendre à des conséquences sur le plan des finances ou du personnel pour la Confédération. L’ordonnance n’a pas d’autre conséquence pour la Confédération.

4.2 Conséquences pour les cantons

L’ordonnance n’a aucune conséquence pour les cantons.

4.3 Conséquences économiques

L’ordonnance n’a aucune conséquence pour l’économie, car elle ne concerne qu’un nombre très restreint d’entreprises et ne s’applique qu’à l’huile de palme indonésienne bénéficiant du régime préférentiel à l’importation. En outre, elle va dans le sens de la pratique actuelle sur le marché suisse, qui consiste à importer de l’huile de palme durable sur la base de certificats de traçabilité : la charge de travail pour les entreprises concernées devrait donc être très réduite. Enfin, l’ordonnance permet d’exploiter les concessions relatives à l’huile de palme et à

l’huile de palmiste selon les conditions du CEPA, ce qui permet aux entreprises concernées de faire des économies.

4.4 Conséquences sociales et environnementales

L’ordonnance n’a aucune conséquence sociale ou environnementale en Suisse. Elle permet de mettre en œuvre les conditions de durabilité applicables aux concessions faites par la Suisse à l’Indonésie s’agissant de l’huile de palme : concrètement, elle incite à rendre plus durable la production d’huile de palme indonésienne et garantit que le CEPA n’a pas un impact social et environnemental négatif en Indonésie dans ce domaine. En appliquant les conditions de durabilité aux concessions accordées pour l’huile de palme dans le CEPA et en prenant les dispositions contenues dans la présente ordonnance, la Suisse soutient les efforts globaux en faveur d’une production d’huile de palme durable. Enfin, comme il se fonde sur des systèmes de certification existants faisant l’objet de contrôles réguliers, le nouveau régime va intensifier la concurrence entre les organisations normatives pour plus de durabilité.

5 Aspects juridiques

5.1 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

La présente ordonnance se fonde sur les engagements internationaux pris par la Suisse dans le CEPA. Elle régit la mise en œuvre des conditions de durabilité applicables aux concessions faites par la Suisse à l’Indonésie s’agissant de l’huile de palme. Les systèmes de certification sélectionnés satisfont aux critères de durabilité du CEPA. Lors de l’élaboration de l’ordonnance, les exigences ont été définies de manière aussi directe et claire que possible, pour simplifier au maximum leur mise en œuvre par les exportateurs, les importateurs et les autorités chargées des contrôles. Les conditions de durabilité sont mises en œuvre aussi strictement que possible, tout en ménageant au mieux la bonne marche des échanges. La présente ordonnance est compatible avec les règles de l’OMC. Le CEPA est un accord commercial préférentiel au sens de l’art. XXIV, al. 8, let. b, du GATT ; le traitement préférentiel convenu dans l’accord constitue donc une dérogation autorisée à la clause de la nation la plus favorisée (NPF). Il peut être assorti de conditions supplémentaires pour autant que l’autre partie à l’accord les accepte ; il en est ainsi des conditions de durabilité applicables aux concessions relatives à l’huile de palme accordées par la Suisse à l’Indonésie dans le cadre du CEPA. Les concessions contenues dans le CEPA et les conditions qui leur sont applicables n’ont aucun impact sur les droits de douane appliqués par la Suisse sur l’huile de palme produite par d’autres pays membres de l’OMC.

5.2 Base juridique

La présente ordonnance du Conseil fédéral se fonde sur l'article 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur les mesures économiques extérieures14 et sur l'article 130 de la loi du 18 mars 2005 sur les douanes15.

14 RS 946.201

15 RS 631.0