Consultation Condensé Le présent projet fait suite à l'adoption par les Chambres fédérales en 2014 de la motion 11.3811 Darbellay « Pour combler les lacunes de l’assurance-accidents ». Il vise à garantir le versement des indemnités journalières régies par la loi fédérale sur l’assurance-accidents (LAA), même en cas de rechute ou de séquelles tardives liées à un accident survenu lorsque le travailleur était jeune et non encore assuré au titre de la LAA.

Département fédéral de l’intérieur DFI

Berne, le 15 septembre 2023

Modification de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l’assurance-accidents (LAA) : mise en œuvre de la motion 11.3811 Darbellay « Pour combler les lacunes de l’assuranceaccidents »

Rapport explicatif relatif à l’ouverture de la procédure de consultation

Condensé

Le présent projet fait suite à l'adoption par les Chambres fédérales en 2014 de la motion 11.3811 Darbellay « Pour combler les lacunes de l’assurance-accidents ». Il vise à garantir le versement des indemnités journalières régies par la loi fédérale sur l’assurance-accidents (LAA), même en cas de rechute ou de séquelles tardives liées à un accident survenu lorsque le travailleur était jeune et non encore assuré au titre de la LAA.

Contexte

Tous les travailleurs occupés en Suisse sont obligatoirement assurés contre les accidents conformément à la loi fédérale sur l'assurance-accidents (LAA). Les personnes actives assurées au titre de la LAA qui ont été victimes d'un accident dans leur jeunesse avant d’être occupées professionnellement n’ont actuellement pas droit aux prestations de la LAA si elles souffrent d’une rechute ou de séquelles tardives de cet accident. En effet, comme elles n’étaient pas couvertes par la LAA au moment de l'accident, ces personnes doivent se tourner vers leur caisse-maladie, qui prend en charge les frais médicaux aux conditions de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal). La perte de gain est quant à elle assurée par l’employeur, mais pour une durée déterminée. Les indemnités journalières prévues par la LAA ne sont donc pas versées à ces personnes.

Déposée le 22 septembre 2011, la motion 11.3811 Darbellay a été adoptée par les Chambres fédérales en 2014. Initialement, elle chargeait le Conseil fédéral de modifier la LAA, mais elle a finalement été adoptée sous une forme modifiée par les Chambres fédérales au terme de leurs délibérations, ouvrant la possibilité à la modification d’autres actes législatifs que la LAA. Elle charge désormais le Conseil fédéral de « modifier la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l’assurance-accidents (LAA) et/ou, le cas échéant, d’autres règlements s’y rapportant, en vue de garantir le versement des indemnités journalières dans les cas où l’incapacité de travail est due à une rechute ou aux séquelles tardives d’une blessure survenue lorsque l’assuré était plus jeune ».

Le Conseil fédéral a analysé dans le détail les différentes possibilités de mettre en œuvre la motion dans toutes les branches d’assurances sociales qui connaissent le principe des indemnités journalières. Il est arrivé à la conclusion que la mise en œuvre de la motion amènerait à déroger à des principes fondamentaux du droit des assurances, introduirait des contradictions systémiques dans les diverses assurances sociales et créerait de surcroît de nouvelles inégalités. En conséquence, dans son rapport détaillé du 28 mars 2018, il a recommandé aux Chambres fédérales de classer la motion.

Le Conseil national (le 19 mars 2019) et le Conseil des États (le 2 mars 2022) ayant refusé de classer la motion, le présent projet a été élaboré conformément à la volonté des Chambres fédérales.

Contenu du projet

La motion 11.3811 Darbellay « Pour combler les lacunes de l’assurance-accidents » charge le Conseil fédéral de garantir le versement des indemnités journalières dans les cas où l’incapacité de travail est due à une rechute ou aux séquelles tardives d’une blessure survenue lorsque l’assuré était plus jeune.

Le Conseil fédéral propose d'ajouter un al. 3 à l'art. 8 LAA. Celui-ci prévoit que les rechutes et les séquelles tardives dont souffre un assuré à la suite d'un accident qui n'a pas été assuré par la LAA et qui est survenu avant l'âge de 25 ans sont réputés accidents non professionnels. Le Conseil fédéral propose également d'ajouter un nouvel al. 2bis à l’art. 16 LAA, lequel prévoit que le droit aux indemnités journalières est donné dans les cas de rechutes et de séquelles tardives susmentionnés. Cette nouvelle disposition règle également la manière dont le droit aux indemnités journalières est concrètement organisé.

Les indemnités journalières nées de cette nouvelle disposition sont subsidiaires aux autres types d'indemnités pour perte de gain, puisqu'elles sont versées uniquement lorsque l'obligation de l'employeur de verser le salaire s'éteint et que la personne n’a plus droit à aucune indemnité journalière d'une quelconque assurance perte de gain. Elles seront financées par une très légère adaptation des primes, celles-ci devant légalement être conformes aux risques.

La solution proposée répond au but de la motion et garantit le versement d’indemnités journalières afin de couvrir la perte de gain consécutive à l’incapacité de travail liée à un événement initialement non assuré. Elle comble ainsi la lacune visée par la motion 11.3811 Darbellay.

5.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les

centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne L’assurance-accidents est financée par les primes des travailleurs et des employeurs. Les modifications proposées n’ont pas de conséquences directes pour les cantons et les communes. Ceux-ci sont concernés par le projet uniquement dans leur fonction d’employeur, s’ils se sont engagés à prendre en charge une partie des primes liées aux accidents non professionnels. Les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne ne sont pas directement concernés par le projet. Par ailleurs, si davantage de cas sont pris en charge par l'assurance-accidents, il est possible que l'aide sociale, potentiellement appelée à prester si aucun autre acteur ne le fait, voie ses charges diminuer.

5.3 Conséquences économiques

Les prestations supplémentaires qui devront être versées par les assureurs-accidents seront inévitablement compensées par une légère hausse des primes. La charge supplémentaire maximale est estimée à 17 millions de francs par an (cf. chap. 5.4).

13 RS 837.0 14 RS 831.20 15/18

5.4 Conséquences pour l’assurance-accidents

Il est difficile de chiffrer le nombre de nouveaux cas à indemniser que représenterait l’ouverture du droit aux indemnités journalières aux assurés souffrant d’une rechute ou de séquelles tardives liées à un accident survenu lorsqu’ils ne bénéficiaient pas encore d’une couverture d’assurance selon la LAA. Par définition, ce chiffre ne peut découler que d’une estimation puisque ces cas potentiels ne s’annoncent pas, faute de bénéficier aujourd’hui du droit à l’indemnité journalière. Sur la base des statistiques actuelles, à savoir du nombre de cas de rechutes ou autres séquelles tardives annoncés pour lesquels la CNA a refusé d’octroyer ses prestations, faute de couverture initiale, et d’une extrapolation à l’ensemble des assureurs LAA, on estime que 1380 cas supplémentaires pourraient annoncés chaque année à l’ensemble des assureurs LAA. Si tous les cas étaient pris en charge, un total de 17 millions de francs par an serait versé à titre d’indemnités journalières pour des rechutes ou séquelles tardives liées à un accident initialement non assuré. Ce scénario paraît toutefois improbable puisque l'exigence d'un lien de causalité entre l'accident initial et la rechute appellera les assureurs à rejeter leur compétence à prester dans une forte proportion des cas. Les primes nettes totales relatives aux accidents non professionnels s'étant élevées en 2021 à 3,49 milliards, un surcoût de 17 millions correspondrait à une hausse des primes de 0,48% environ. Il s'agit là d'un chiffre maximal, estimé sur la base du scénario le plus défavorable aux assureurs.

5.5 Conséquences sanitaires et sociales

Le projet n’a aucune conséquence sociale. Étant entendu qu’il ne prévoit que d’augmenter le cercle des personnes bénéficiaires d’indemnités journalières selon la LAA, sans toucher ni directement ni indirectement aux prestations de soins, il n’a aucune conséquence sanitaire.

5.6 Conséquences environnementales

Le projet n’a aucune conséquence directe pour l’environnement.

5.7 Autres conséquences

Le projet ne devrait entraîner aucune autre conséquence que celles mentionnées.

6 Aspects juridiques

6.1 Constitutionnalité

Le présent projet s’appuie sur les dispositions constitutionnelles qui régissent la compétence de la Confédération de légiférer dans le domaine de l’assurance-accidents (art. 117 de la Constitution [Cst.] 15).

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Depuis l’entrée en vigueur, le 1er juin 2002, de l’accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (Accord sur la libre

15 RS 101 16/18

circulation des personnes, ALCP)16, la Suisse applique les règles de coordination des systèmes nationaux de sécurité sociale mises en place par l’Union européenne (UE), ainsi que le rappelle l'art. 115a LAA. Ces règles ne prévoient pas d’harmonisation des systèmes nationaux de sécurité sociale. Les États membres peuvent fixer eux-mêmes les modalités de leurs systèmes de sécurité sociale, notamment les prestations d’un régime d’assurance sociale et leurs conditions d’octroi, dans le respect des principes de coordination du droit européen. La Suisse et les autres pays de l’Association européenne de libre-échange (AELE) sont soumis aux mêmes règles en vertu de la Convention du 4 janvier 1960 instituant l’AELE (Convention AELE)17. De plus, la Convention du 9 septembre 2021 sur la coordination de la sécurité sociale entre la Confédération suisse et le Royaume-Uni de Grande- Bretagne et d’Irlande du Nord 18, applicable provisoirement depuis le 1er novembre 2021, prévoit un régime de coordination similaire à celui qui est prévu dans l’ALCP et l’AELE. En vertu de l'ALCP et de la Convention AELE, la Suisse applique notamment le règlement (CE) no 883/2004 19. Celui-ci vise uniquement à coordonner les systèmes nationaux de sécurité sociale et s’appuie sur les principes internationaux correspondants, en particulier l’égalité de traitement entre les ressortissants des autres parties contractantes et les nationaux. Les formes indirectes de discrimination qui, par l'application d'autres critères de distinction que la nationalité, aboutissent en fait au même résultat en affectant essentiellement les personnes ayant fait usage de leur droit à la libre circulation entre l'UE, respectivement l'AELE, et la Suisse sont en principe pareillement prohibés. Les prestations en espèces prévues par la LAA relèvent du champ d’application matériel du règlement précité relatif à la coordination des systèmes de sécurité sociale. Au sens du droit européen, les prestations en cas d’accidents non professionnels font partie des prestations en cas de maladie. Pour concrétiser la prohibition des formes indirectes de discrimination, le règlement (CE) no 883/2004 prévoit notamment à son art. 5 le principe d’assimilation des faits survenus dans un autre État appliquant les règles européennes de coordination. En vertu de ce principe, la Suisse est tenue, en ce qui concerne les personnes couvertes

par l’ALCP ou la Convention AELE, d’assimiler un accident survenu dans un État de l’UE, respectivement de l’AELE, à un accident survenu en Suisse. Ainsi, un droit aux indemnités journalières de la LAA est également ouvert aux travailleurs victimes, en Suisse, de rechutes ou de séquelles tardives liées à un accident survenu dans leur jeunesse dans un État de l’UE ou de l’AELE. Le nouvel art. 8 al. 3 LAA couvre également les rechutes et séquelles tardives dont souffrent les assurés à la suite d’un accident survenu à l’étranger durant leur jeunesse, alors qu’ils n’étaient pas encore assujettis au régime suisse de sécurité sociale. L’égalité de traitement prévue par l’ALCP et la Convention AELE est garantie. La modification prévue par le nouvel art. 8 al. 3 LAA est compatible avec le droit de l’UE applicable à la Suisse sur la base de l’ALCP et de la Convention AELE. Il est également compatible avec la Convention du 9 septembre 2021 sur la coordination de la sécurité sociale entre la Confédération suisse et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, applicable provisoirement depuis le 1er novembre 2021.

16 RS 0.142.112.681 17 RS 0.632.31 18 RO 2021 818 19 RS 0.831.109.268.1 17/18

Par ailleurs, la Suisse est liée par divers instruments internationaux normatifs en matière de sécurité sociale, à savoir en particulier le Code Européen de Sécurité sociale du Conseil de l’Europe 20 et la Convention n° 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale de l’Organisation internationale du Travail 21. Les parties relatives aux indemnités de maladie ne sont pas appliquées par la Suisse. S’agissant des obligations découlant des parties consacrées aux prestations en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles, elles ne sont pas pertinentes en l’espèce dès lors que le projet ne porte pas sur les suites d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle. Il en découle que le présent projet est compatible avec les obligations internationales de la Suisse.

6.3 Forme de l'acte à adopter

Aux termes de l’art. 164, al. 1, Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. Le présent projet respecte cette règle.

6.4 Frein aux dépenses

L’art. 159, al. 3, let. b, Cst. prévoit, afin de limiter les dépenses, que les dispositions relatives aux subventions ainsi que les crédits d’engagement et les plafonds de dépenses doivent être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil s’ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs. Comme le présent projet ne contient ni dispositions de subventionnement ni décisions de financement, il n’est pas soumis au frein aux dépenses.

6.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d'équivalence fiscale

Le projet n’entraîne aucune modification dans la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, ni dans l’accomplissement de ces tâches. Les adaptations prévues n’entraînent pas non plus de transfert de compétences.

6.6 Conformité à la loi sur les subventions

Le projet ne prévoit pas d’aides financières et d’indemnités au sens de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions 22.

6.7 Délégation de compétences législatives

La compétence d’édicter les règles complémentaires nécessaires à la gestion de l’assurance-accidents obligatoire est déléguée, comme d’ordinaire, au Conseil fédéral. Celui-ci se voit attribuer la compétence nouvelle de régler les modalités d’application du nouvel al. 2bis de l’art. 16 LAA.

6.8 Protection des données

Le projet n’a pas de conséquences sur la réglementation en matière de protection des données.

20 RS 0.831.104 21 RS 0.831.102 22 RS 616.1 18/18