Loi fédérale sur la réforme du Ministère public de la Confédération et de son Autorité de surveillance et sur les modifications de la juridiction fédérale

Loi fédérale sur la réforme du Ministère public de la Confédération et de son Autorité de surveillance et sur les modifications de la juridiction fédérale

Rapport explicatif relatif à l’ouverture de la procédure de consultation

Berne, le 24 juin 2026

Condensé

En application des deux motions de même teneur 21.3970 de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États et 21.3972 de la Commission des affaires juridiques du Conseil national (Réforme du Ministère public de la Confédération et de son Autorité de surveillance), l’avant-projet comporte, d’une part, des modifications ponctuelles des bases légales relatives au Ministère public de la Confédération et à son Autorité de surveillance. D’autre part, en se fondant sur les conclusions du Conseil fédéral dans son rapport en réponse au postulat 19.3570 Jositsch « Contrôle de la structure, de l’organisation, de la compétence et de la surveillance du Ministère public de la Confédération », l’avant-projet prévoit de revoir sur certains points les compétences en matière de poursuite pénale de la Confédération et des autorités cantonales et de fixer certaines dispositions de procédure en cas de conflits de compétences entre ces parties.

Contexte

Les deux motions de même teneur 21.3970 de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États et 21.3972 de la Commission des affaires juridiques du Conseil national « Réforme du Ministère public de la Confédération et de son Autorité de surveillance » chargent le Conseil fédéral de présenter une réforme des bases légales relatives au Ministère public de la Confédération (MPC) et à son Autorité de surveillance (AS-MPC). Les éléments découlant du rapport final des deux Commissions de gestion (CdG) du 22 juin 2021 concernant l’inspection consacrée à la relation de surveillance entre le Ministère public de la Confédération et son autorité de surveillance et les expériences faites par la Commission judiciaire (CJ) en matière de révocation, de non-réélection et de poursuite pénale de membres du Ministère public de la Confédération constituent la base des modifications légales.

Le 11 octobre 2023, en se fondant sur les résultats obtenus dans le cadre de son rapport en réponse au postulat 19.3570 Jositsch « Contrôle de la structure, de l’organisation, de la compétence et de la surveillance du Ministère public de la Confédération », le Conseil fédéral a par ailleurs chargé le Département fédéral de justice et police (DFJP), d’une part, d’élaborer un projet destiné à être mis en consultation et prévoyant en particulier une révision ponctuelle de la délimitation des compétences de poursuite pénale entre la Confédération et les cantons (art. 23 ss du code de procédure pénale, CPP, RS 312.0) et l’inscription dans la loi des règles de procédure en cas de conflits de compétences entre le Ministère public de la Confédération et les autorités cantonales (art. 28 CPP). D’autre part, le Conseil fédéral a chargé le DFJP d’examiner si tous les actes terroristes visés par le code pénal (CP, RS 311.0) doivent être soumis sans condition à la juridiction fédérale (art. 23, al. 1, CPP) et de proposer, le cas échéant, les modifications légales nécessaires. Concernant les actes terroristes, la motion 24.3819 de la Commission de la politique de sécurité du Conseil national (CPS-N) « Procédure pénale contre une personne mineure pour infraction terroriste. Introduction d’une obligation d’informer » charge le Conseil fédéral de créer les bases légales d’une obligation d’informer la Confédéra-

tion lorsque des autorités cantonales ouvrent une procédure pénale contre une personne mineure pour infraction terroriste.

Contenu du projet

Pour la mise en œuvre des motions 21.3970 de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États et 21.3972 de la Commission des affaires juridiques du Conseil national « Réforme du Ministère public de la Confédération et de son Autorité de surveillance », l’avant-projet s’appuie sur les douze recommandations des CdG. Une étude approfondie de ces recommandations montre toutefois que, pour certaines d’entre elles, une mise en œuvre n’est pas pertinente ou ne semble pas nécessaire, que ce soit dans l’absolu ou à l’échelon de la loi. C’est le cas des exigences relatives à l’extension du droit d’accès aux dossiers accordé à l’AS-MPC, à la professionnalisation de l’AS-MPC, au rattachement de l’AS-MPC aux Services du Parlement et à l’exclusion de la compensation financière des heures supplémentaires ou des congés non pris par les membres à la tête du MPC. À l’opposé, l’avant-projet introduit les modifications suivantes : un droit de l’AS-MPC d’être entendue par la CJ lors de la nomination des membres du MPC élus par l’Assemblée fédérale, la précision de l’étendue de la surveillance exercée par l’AS-MPC sur le MPC, la compétence de l’AS-MPC d’ordonner l’audition de témoins, la compétence de l’AS-MPC de suspendre à titre préventif des membres élus du MPC, la compétence de l’AS-MPC de charger des personnes externes de mener des enquêtes disciplinaires, l’allongement de la durée de fonction des membres du MPC et des modifications lors du recrutement des autres procureurs fédéraux, des modifications lors de la poursuite d’infractions commises par des membres du MPC élus par l’Assemblée fédérale ainsi que la modification du statut et de la surveillance des procureurs généraux extraordinaires et des procureurs extraordinaires, et enfin l’instauration d’un droit de recours contre la révocation de membres du MPC élus par l’Assemblée fédérale. En exécution du mandat du Conseil fédéral du 11 octobre 2023 en lien avec le rapport en réponse au postulat 19.3570 Jositsch, l’avant-projet propose, pour l’essentiel, les modifications suivantes : - Toutes les infractions, et non plus uniquement certaines d’entre elles, commises contre des personnes jouissant d’une protection spéciale en vertu du droit international seront soumises à la compétence en matière de poursuite pénale de la Confédération (art. 23, al. 1, let. a, AP-CPP).

• Ce principe vaudra aussi pour toutes les infractions concernant des locaux, des archives ou des documents de missions diplomatiques et de postes consulaires. Il s’appliquera également aux missions permanentes et aux organisations internationales.

• Tous les actes terroristes du CP seront soumis sans condition à la compétence en matière de poursuite pénale de la Confédération (art. 23, al. 1, let. hbis et 24, al. 1, AP-CPP).

• Les infractions de violence ou de menace contre les autorités et les fonctionnaires (art. 285 CP) et d’empêchement d’accomplir un acte officiel (art. 286 CP) seront soumises à la compétence en matière de poursuite pénale

des cantons, en tant qu’elles sont commises contre les « employés des transports publics » (art. 23, al. 1, let. hter, AP-CPP).

• Les règles concernant la délégation des infractions et la compétence multiple seront simplifiées ou précisées (art. 25 s. AP-CPP).

• Enfin, certaines règles de procédure, notamment en lien avec les conflits de compétences entre le Ministère public de la Confédération et les autorités cantonales, seront inscrites dans le CPP (art. 28 et 40 AP-CPP). En application de la motion 24.3819 de la CPS-N, l’avant-projet propose enfin d’obliger les autorités d’instruction d’annoncer à la Confédération l’ouverture des procédures pénales contre des mineurs en cas de soupçon d’infraction terroriste.

1 Contexte

1.1 Nécessité d’agir

1.1.1 Motions 21.3970 et 21.3972 des Commissions des

affaires juridiques du Conseil des États et du Conseil national « Réforme du Ministère public de la Confédération et de son Autorité de surveillance » L’avant-projet découle, d’une part, des deux motions de même teneur 21.3970 de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États (CAJ-E) et 21 3972 de la Commission des affaires juridiques du Conseil national (CAJ-N) « Réforme du Ministère public de la Confédération et de son Autorité de surveillance ». Ces motions ont été adoptées le 15 septembre 2021 par le Conseil des États et le 21 septembre 2021 par le Conseil national, puis transmises au Conseil fédéral1. Les deux interventions parlementaires chargent le Conseil fédéral de présenter une réforme des bases légales relatives au Ministère public de la Confédération (MPC) et à son Autorité de surveillance (AS-MPC). La nécessité de légiférer découle, selon elles, des éléments suivants :

• le rapport final des deux Commissions de gestion (CdG) du 22 juin 2021 concernant l’inspection consacrée à la relation de surveillance entre le Ministère public de la Confédération et son autorité de surveillance2,

• les expériences faites par la Commission judiciaire (CJ) en matière de révocation, de non-réélection et de poursuite pénale de membres du Ministère public de la Confédération,

• les travaux de mise en œuvre du postulat Jositsch (19.350). La réforme doit s’inscrire dans le cadre du modèle « statu quo plus » décrit dans le rapport précité des CdG, modèle selon lequel, notamment, le Parlement conserverait la compétence d’élire les membres élus du MPC et les membres de l’AS-MPC. Le ch. 4 du rapport final des CdG présente un total de dix-huit « conclusions et recommandations des CdG » dont six sont de réelles conclusions (rapport final, ch. 4, points 1, 4, 5, 6, 11 et 12), les autres étant des mandats d’étude potentiels ou concrets (« … pourrait éventuellement être étudié » ou « À ce propos, … il vaudrait la peine d’examiner si… ») et des demandes concrètes de modifications de lois. Pour tirer leurs conclusions, les CdG se sont appuyées sur un avis de droit qu’elles avaient confié aux professeurs Christopher Geth et Benjamin Schindler. Il s’agissait de procéder à une appréciation juridique et de soumettre aux CdG des propositions d’amélioration des bases légales de l’AS-MPC et des dispositions d’organisation du MPC, le tout en se

1 www.parlament.ch > Travail parlementaire > Curia Vista > Recherche avancée > Numéros d’objet 21.3970 et 21.3972

2 Rapport final des CdG de 2021 sur la relation de surveillance

fondant sur les conclusions du rapport des CdG du 24 juin 20203. Les experts ont remis leur rapport le 3 février 20214. Dans leur rapport du 28 avril 2021, ils ont répondu aux questions complémentaires des CdG sur deux thèmes : « le transfert à l’AS-MPC des compétences relatives à l’élection, la réélection et la révocation des cadres dirigeants du MPC » et « la direction collective du MPC »5. Les conclusions et recommandations des CdG dans leur rapport final renvoient en partie à cet avis de droit et ne peuvent parfois être pleinement comprises qu’en s’y référant. Dans la mesure où la compréhension l’impose, il sera également fait référence, dans ce qui suit, à l’avis de droit Geth/Schindler. Il en va de même pour le rapport d’activité 2020 de l’AS- MPC du 8 mars 20216. Le rapport final des CdG se réfère parfois également aux explications et propositions de l’AS-MPC qui y figurent. Dans l’ensemble, les CdG arrivent à la conclusion que la surveillance sur le MPC devrait plutôt être renforcée. Les expériences faites par la CJ en matière de révocation ou de non-réélection et de poursuite pénale de membres du MPC qui, selon les deux motions, fondent la nécessité de légiférer, figurent dans la lettre que Georg Müller, professeur émérite, a adressée le 19 septembre 2020 à la CJ. Par cette lettre, l’auteur remplissait la tâche dont l’avait chargé la CJ et qui consistait à recenser les anomalies constatées lors de la procédure de révocation menée contre l’ancien procureur général de la Confédération et à proposer des pistes de solutions. La lettre identifie cinq anomalies législatives dont la résolution proposée nécessite quatre modifications de l’ordonnance de l’Assemblée fédérale du 1er octobre 2010 concernant les rapports de travail et le traitement du procureur général de la Confédération et des procureurs généraux suppléants7. Selon l’art. 3a, al. 1, let. a, de la loi du 18 mars 2005 sur la consultation (LCo)8, il est possible de renoncer à une procédure de consultation lorsque le projet porte principalement sur l’organisation ou les procédures des autorités fédérales ou sur la répartition des compétences entre autorités fédérales. Or c’est le cas pour la modification de l’ordonnance de l’Assemblée fédérale susmentionnée. C’est la raison pour laquelle le Conseil fédéral envisage d’examiner ultérieurement les propositions du professeur

émérite Georg Müller et de soumettre au Parlement les éventuelles modifications de l’ordonnance de l’Assemblée fédérale en même temps que l’avant-projet. C’est le cas également pour la recommandation des CdG visant à modifier le droit en vigueur afin que les membres du MPC élus par l’Assemblée fédérale ne puissent pas faire valoir l’indemnisation des heures supplémentaires ou de soldes de vacances en cas de cessation des rapports de travail. Les rapports de travail et le traitement des membres du MPC élus par l’Assemblée fédérale sont régis par l’ordonnance de l’Assemblée fédérale concernant les rapports de travail et le traitement du procureur général de la Confédération et des procureurs généraux suppléants. Il faudrait donc mo-

3 Rapport des CdG de 2020 sur la relation de surveillance

4 Christopher Geth/Benjamin Schindler, avis de droit

5 Christopher Geth/Benjamin Schindler, compléments à l’avis de droit

6 Rapport d’activité de l’AS-MPC 2020 du 8 mars 2021 adressé à l’Assemblée fédérale conformément à l’art. 29 de la loi fédérale sur l’organisation des autorités pénales de la Confédération ; disponible sur : www.ab-ba.admin.ch > Rapports d’activité > Rapport d’activité 2021 7 RS 173.712.23 8 RS 172.061

difier cette ordonnance de l’Assemblée fédérale pour mettre en œuvre la recommandation des CdG.

1.1.2 Postulat 19.3570 Jositsch « Contrôle de la structure, de l’organisation, de la compétence et de la surveillance du Ministère public de la Confédération » Le présent avant-projet prévoit, d’autre part, des modifications du code de procédure pénale (CPP)9 qui trouvent leur source dans le postulat 19.3570 Jositsch « Contrôle de la structure, de l’organisation, de la compétence et de la surveillance du Ministère public de la Confédération ». Ce postulat chargeait le Conseil fédéral d’examiner s’il serait nécessaire ou opportun de modifier la structure, l’organisation, la compétence et la surveillance du Ministère public de la Confédération et de présenter un rapport à ce sujet. Il s’agissait en particulier de déterminer si la structure et l’organisation du Ministère public telles qu’elles sont définies dans le règlement du 11 décembre 2012 sur l’organisation et l’administration du Ministère public de la Confédération étaient appropriées et répondaient aux exigences actuelles (ch. 1 du postulat), si la compétence du Ministère public telle qu’elle est définie aux art. 23 et suivants du code de procédure pénale était appropriée et répondait aux exigences d’une poursuite pénale efficace (ch. 2 du postulat) et si la surveillance du Ministère public telle qu’elle est définie aux art. 23 et suivants de la loi sur l’organisation des autorités pénales répondait aux exigences actuelles (ch. 3 du postulat). L’auteur du postulat indique dans le développement que le Ministère public de la Confédération, et en particulier son chef, fait l’objet de critiques depuis plusieurs années. Selon lui, force est de constater que ces critiques se sont perpétuées malgré les changements qui sont intervenus à la tête de l’institution. Ainsi se pose la question de savoir s’il s’agit d’un problème qui tient aux seules personnes ou s’il ne s’agit pas plutôt d’un problème structurel qui exigerait d’adapter l’organisation, la compétence et la surveillance du Ministère public telles qu’elles existent depuis le début du siècle. Le 14 décembre 2020, le Conseil des États a adopté le postulat, en le limitant toutefois au ch. 2 (contrôle de la compétence du Ministère public de la Confédération)10.

9 RS 312.0 10 www.parlament.ch > Travail parlementaire > Curia Vista > Recherche avancée > Numéro d’objet 19.3570

1.1.2.1 Groupe de travail

Le Département fédéral de justice et police (DFJP) a chargé un groupe de travail 11 d’étudier les problématiques liées au ch. 2 du postulat 19.3570 Jositsch. Celui-ci était placé sous la direction conjointe du professeur Martin Dumermuth, docteur en droit12, et d’Urs Hofmann, docteur en droit13. Le groupe de travail a présenté un état des lieux. Sur cette base, il a vérifié si la structure fondamentale de la répartition des compétences actuelle avait fait ses preuves et déterminé dans chaque domaine de compétences si des adaptations étaient nécessaires. Il a en outre défini l’orientation générale des changements qui s’imposaient. Les résultats de ces travaux ainsi que la position du Conseil fédéral sont consignés dans le rapport en réponse au postulat Jositsch adopté par le Conseil fédéral le 11 octobre 202314.

1.1.2.2 Mandat législatif et mandat d’examen

Convaincu de la nécessité de légiférer constatée dans le rapport en réponse au postulat Jositsch, le Conseil fédéral a chargé le DFJP le 11 octobre 2023 d’élaborer un projet de consultation15. Par ailleurs, il a chargé le DFJP d’examiner en détail s’il fallait impérativement soumettre toutes les infractions ayant un lien avec le terrorisme visées par le code pénal suisse (CP)16 à la juridiction fédérale en application de l’art. 23 CPP17.

1.1.3 Motion 24.3819 de la Commission de la politique de

sécurité du Conseil national « Procédure pénale contre une personne mineure pour infraction terroriste. Introduction d’une obligation d’informer » Enfin, la motion 24.3819 de la CPS-N, « Procédure pénale contre une personne mineure pour infraction terroriste. Introduction d’une obligation d’informer » sera mise

11 Le groupe de travail était composé de praticiens (Ministère public de la Confédération, ministères publics cantonaux, police, barreau, Tribunal pénal fédéral) et de représentants d’organes spécialisés (Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police [CCDJP], Conférence des commandantes et des commandants des polices cantonales de Suisse [CCPCS], Conférence des procureurs de Suisse [CPS], Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération [AS-MPC]). Pour la composition détaillée du groupe de travail, voir le rapport en réponse au postulat Jositsch, ch. 1.3.1, nbp 6. 12 Directeur de l’Office fédéral de la justice jusqu’à fin août 2021 13 Directeur chargé de la justice du canton d’Argovie et ancien président de la CCDJP jusqu’à fin 2020 pour les deux fonctions 14 Rapport en réponse au postulat Jositsch, ch. 6 s. (voir « Appréciation par le groupe de travail » et « Position du Conseil fédéral ») et ch. 9. 15 Rapport en réponse au postulat Jositsch, ch. 9 16 RS 311.0 17 Rapport en réponse au postulat Jositsch, ch. 9

en œuvre dans le cadre du présent avant-projet. Cette motion a été adoptée le 2 décembre 2024 par le Conseil des États et le 18 mars 2025 par le Conseil national, puis transmise au Conseil fédéral18. La motion charge le Conseil fédéral de créer les bases légales d’une obligation d’informer la Confédération lorsque des autorités cantonales ouvrent une procédure pénale contre une personne mineure pour infraction terroriste. Il conviendra de veiller à une conception cohérente par rapport à la poursuite pénale des adultes. La CPS-N fait valoir dans le développement qu’il n’existe pas de ministère public au niveau fédéral qui poursuive les actes terroristes commis par des personnes mineures. Il n’existe aucune obligation pour les cantons responsables dans ces cas-là d’informer les autorités fédérales de l’ouverture d’une telle procédure. Soumettre les autorités cantonales à une obligation d’informer permettrait de renforcer la lutte contre le terrorisme à l’échelle nationale, car les autorités fédérales compétentes auraient ainsi une vue d’ensemble complète des actes terroristes commis.

1.2 Solutions étudiées et solution retenue

Le rapport final des CdG présente dix-huit « conclusions et recommandations ». Le Conseil fédéral propose de mettre en œuvre une partie des modifications recommandées (voir le ch. 2.1), d’autres ont été soumises à un examen approfondi ayant conclu que de telles modifications ne seraient pas pertinentes (voir le ch. 1.2.1). Enfin, le rapport final contient également des recommandations qui prévoyaient un simple examen et dont les résultats sont présentés au ch. 1.2.2.

1.2.1 Renonciation à la mise en œuvre des

recommandations des Commissions de gestion en faveur de modifications législatives

1.2.1.1 Droit d’accès aux dossiers très large de l’AS-MPC

Les CdG recommandent d’inscrire dans la loi que le droit d’accès aux dossiers de l’AS-MPC ne se limite pas aux procédures closes, mais comprend également les procédures en cours. À l’opposé, le Conseil fédéral ne voit aucune nécessité de légiférer dans la mesure où l’art. 30, al. 2, de la loi du 19 mars 2010 sur l’organisation des autorités pénales (LOAP ; RS 173.71) accorde un large droit d’accès aux dossiers aux personnes chargées par l’AS-MPC de procéder aux clarifications auprès du MPC et ne limite pas celui-ci aux seuls dossiers des procédures closes. De l’avis du Conseil fédéral, les explications des auteurs de l’avis de droit Christopher Geth et Benjamin Schindler19 ne se lisent pas non plus comme une exhortation à modifier la loi.

18 www.parlament.ch > Travail parlementaire > Curia Vista > Recherche avancée > Numéro d’objet 24.3819 19 Christopher Geth/Benjamin Schindler, avis de droit, p. 81. Les auteurs indiquent en substance qu’il est nécessaire que le droit d’accès aux dossiers demeure possible même dans les procédures en cours.

1.2.1.2 Professionnalisation de l’AS-MPC, indemnisation

plus élevée de ses membres, étoffement des ressources à disposition Les recommandations des CdG se fondent sur la volonté de celles-ci de conserver le modèle de surveillance existant, tout en renforçant la surveillance exercée par l’AS- MPC par des mesures ciblées (voir le ch. 2.1.1). L’une d’entre elles concerne la professionnalisation de l’AS-MPC, dont le corollaire serait, selon les CdG, des indemnisations plus élevées et un étoffement des ressources à la disposition du secrétariat. Le rapport final des CdG ne contient pas d’indications détaillées sur cette professionnalisation souhaitée de l’AS-MPC. Celles-ci sont toutefois à chercher dans l’avis de droit Geth/Schindler qui constitue la base du rapport final des CdG. Selon ces experts, il est avéré depuis 2011 que l’AS-MPC n’est pas en mesure d’assumer sa tâche avec le niveau d’approfondissement nécessaire, car ses membres n’en ont pas le temps et le secrétariat ne dispose pas non plus des ressources requises. Les experts estiment par conséquent qu’il serait intéressant d’envisager d’abandonner le système de milice actuel des membres de l’AS-MPC et d’engager ces derniers sur une base fixe. Un taux d’occupation de 60 à 100 % serait à prévoir pour la présidence et de 20 à 30 % pour les autres membres20. Pour diverses raisons, le Conseil fédéral considère un modèle d’engagement fixe des membres de l’AS-MPC comme guère viable et peu pertinent. Tout d’abord, le système actuel inspiré par le principe de milice garantit que l’AS- MPC puisse bénéficier en son sein d’une diversité d’expériences professionnelles issues de la pratique. Le Conseil fédéral doute par ailleurs qu’il soit possible de recruter sur une base fixe un nombre suffisant de personnes qualifiées pour exercer une activité au sein de l’AS-MPC. Il paraît par exemple très improbable qu’un professeur ordinaire abandonne complètement sa charge universitaire pour siéger à la présidence de l’AS- MPC. Même avec une embauche à temps partiel à hauteur de 60 ou 80 %, il est difficilement envisageable de conserver en parallèle une charge de professeur ordinaire pour le temps restant. Se poserait en outre la question de savoir si le professeur pourrait reprendre à temps plein son activité initiale après s’être consacré à sa fonction de président de l’AS-MPC. Ces réflexions valent également, plus ou moins à l’identique,

pour les autres professions représentées au sein de l’AS-MPC. De plus, il serait très difficile d’estimer les capacités dont aura besoin l’AS-MPC à long terme pour exercer ses tâches. L’avis de droit justifie la recommandation en faveur d’embauches fixes par le manque de ressources, notamment lorsque ces dernières sont requises en cas d’événements particuliers. Même pour ceux-ci, les ressources nécessaires restent toutefois difficilement quantifiables puisque, par leur nature même, les événements particuliers ne sont pas prévisibles. Les taux d’occupation des membres de l’AS-MPC ne pourraient donc se référer ni aux besoins moyens ni à ceux engendrés par une charge accrue d’activité liée à des événements particuliers. Les deux cas poseraient problème : dans l’un, les activités exceptionnelles ne pourraient pas être réalisées faute de ressources ; dans l’autre, le risque serait d’avoir une autorité

20 Christopher Geth/Benjamin Schindler, avis de droit, pp. 70 et 76 s.

de surveillance surdotée avec les coûts que cela entraînerait. Dans ce contexte, il convient également de considérer la mesure proposée consistant à confier une enquête disciplinaire à des personnes externes (art. 31b, al. 2, AP-LOAP ; voir le ch. 2.1.6), ce qui permet de faire face à certains pics de travail. Le Conseil fédéral est donc d’avis qu’il n’est pas judicieux de définir des taux d’occupation fixes pour les membres de l’AS-MPC, leur activité nécessitant une certaine souplesse. Il faut toutefois concéder que le système d’indemnisation actuel n’est pas optimal, car l’indemnisation journalière ne rétribue ni le temps nécessaire à la préparation des séances ni les autres activités requises au-delà des séances proprement dites. Pour cette raison, il semble plus approprié d’indemniser les membres de l’AS-MPC en fonction de leur temps de travail effectif. Une adaptation de cette nature ne nécessite aucune modification de la loi ; il suffit, au contraire, de modifier l’ordonnance de l’Assemblée fédérale du 1er octobre 2010 concernant l’organisation et les tâches de l’autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération 21, dont l’art. 15 règle l’indemnisation des membres de l’AS-MPC. Une modification de cette ordonnance en ce sens donnerait également une base juridique claire à l’art. 5 du règlement concernant les frais et les indemnités de l’autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération du 22 novembre 202122. La disposition visée prévoit en effet sous le titre « Forfait horaire » que les membres de l’AS-MPC sont indemnisés en fonction du « temps passé pour l’examen des dossiers, la rédaction des rapports, les appels téléphoniques, les séances en ligne, les activités administratives et autres réunions de service » sur la base d’un forfait horaire de 180 francs pour les membres exerçant une activité lucrative indépendante et de 110 francs pour ceux qui sont salariés. Comme, en vertu de l’art. 3a, al. 1, let. a, LCo23, il est possible de renoncer à une procédure de consultation lorsque le projet porte principalement sur l’organisation ou les procédures des autorités fédérales ou sur la répartition des compétences entre autorités fédérales, ce qui est le cas pour l’ordonnance de l’Assemblée fédérale évoquée, le Conseil fédéral envisage de soumettre au Parlement les modifications nécessaires

de l’ordonnance de l’Assemblée fédérale en même temps que le présent avant-projet. Concernant la fixation des ressources pour le secrétariat, force est de constater que leur volume n’est défini ni dans la LOAP ni dans l’ordonnance de l’Assemblée fédérale concernant l’organisation et les tâches de l’autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération24. Il n’est donc pas nécessaire d’amender de bases légales pour étoffer le secrétariat. Au contraire, une définition légale ou réglementaire de la taille du secrétariat serait préjudiciable dans la mesure où elle ne permettrait plus de s’adapter avec souplesse aux éventuelles fluctuations des besoins en ressources de celui-ci.

21 RS 173.712.24 22 Disponible sur : www.ab-ba.admin.ch > Bases légales > Règlement concernant les frais et les indemnités de l’AS-MPC du 22.11.2021 23 RS 172.061 24 RS 173.712.24

1.2.1.3 Rattachement administratif de l’AS-MPC aux

Services du Parlement Les modifications recommandées par les CdG visent à renforcer la surveillance, et donc l’AS-MPC. Dans cette optique, les CdG recommandent également de rattacher administrativement l’AS-MPC à une unité administrative de la Confédération ou aux Services du Parlement. Le droit en vigueur entend conférer à l’AS-MPC la plus grande indépendance possible ; il prévoit par conséquent qu’elle ne soit rattachée à aucune unité organisationnelle existante, mais qu’elle soumette son budget directement à l’Assemblée fédérale par l’entremise du Conseil fédéral (art. 31, al. 4, LOAP) et qu’elle puisse, le cas échéant, obtenir contre paiement les prestations administratives et logistiques requises auprès d’autres unités de la Confédération dans le cadre de conventions de prestations (art. 10, al. 3, de l’ordonnance de l’Assemblée fédérale concernant l’organisation et les tâches de l’autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération25). La réglementation en vigueur semble parfaitement appropriée s’il s’agit de conférer à l’AS-MPC la plus grande autonomie possible et s’organiser comme elle l’entend. Il est tout à fait concevable qu’elle ait généré au début une certaine charge de travail et financière pour l’AS-MPC qui a dû conclure des conventions avec des tiers pour obtenir l’ensemble des prestations. Mais les flux et les processus avec les prestataires de services sont désormais bien établis et il n’en résulte plus un surcroît de dépenses. Celui-ci serait plutôt à craindre si l’AS-MPC était rattachée à une unité organisationnelle existante. Contrairement aux CdG, le Conseil fédéral ne considère pas qu’il est pertinent de rattacher administrativement l’AS-MPC à une unité organisationnelle existante. Pour lui, il est décisif d’accorder à l’AS-MPC la plus grande autonomie possible dans la mesure où celle-ci est la condition fondamentale à l’exercice de l’activité de surveillance en toute indépendance. Ni un rattachement administratif à la Chancellerie fédérale (comme c’est le cas pour le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence) ni aux Services du Parlement ne semblent souhaitables de ce point de vue.

1.2.2 Recommandations des Commissions de gestion en

faveur d’un examen

1.2.2.1 Compétence de l’AS-MPC de mener des enquêtes

administratives Selon le rapport des CdG, l’AS-MPC demande la possibilité de mener des enquêtes administratives. Les CdG recommandent au Conseil fédéral d’examiner l’opportunité de lui accorder une telle compétence.26

25 RS 173.712.24 26 Rapport final des CdG de 2021 sur la relation de surveillance, p. 163

L’ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (OLOGA)27 définit l’enquête administrative comme suit : « L’enquête administrative est une procédure spéciale du contrôle défini aux art. 25 et 26, qui vise à établir si un état de fait exige une intervention d’office pour sauvegarder l’intérêt public. » (art. 27a, al. 1, OLOGA). Selon l’al. 2, première phrase, de cette disposition, elle n’est pas dirigée contre des personnes déterminées. L’enquête administrative est par conséquent un instrument de la surveillance et du contrôle au sein de l’administration au moyen duquel une personne, qui ne travaille pas dans le domaine de compétences concerné par l’enquête, est chargée de faire la lumière sur les faits. Il peut s’agir d’une personne travaillant dans l’Administration fédérale aussi bien que d’une personne extérieure à celle-ci. La relation entre le MPC et l’AS-MPC se distingue de la situation qui déclenche le recours à l’instrument de l’enquête administrative. La tâche de l’AS-MPC consiste à exercer une surveillance indépendante sur le MPC et elle dispose des instruments nécessaires à cet effet. C’est pourquoi le Conseil fédéral estime que l’enquête administrative n’apporterait aucune une plus-value par rapport à l’inspection. Au contraire, il pourrait s’avérer difficile de délimiter les deux instruments et ceci soulèverait une question connexe : selon quelles règles l’AS-MPC devrait-elle procéder pour clarifier les faits ? C’est la raison pour laquelle le Conseil fédéral trouve qu’il n’est ni indiqué ni nécessaire d’accorder à l’AS-MPC la compétence de conduire des enquêtes administratives.

1.2.2.2 Inscription dans la loi de l’instrument de la

recommandation De l’avis des CdG, l’AS-MPC ne doit pas pouvoir donner d’instructions au MPC dans les domaines où ce dernier dispose de la compétence décisionnelle. Elle pourrait sinon exercer une emprise sur le MPC. En revanche, l’AS-MPC peut, selon les CdG, formuler des recommandations à l’attention du MPC28. Les CdG suggèrent par conséquent d’examiner si l’instrument de la recommandation devrait être expressément inscrit dans la loi. Il ne ressort pas clairement de la position des CdG si l’instrument de la recommandation devrait se limiter aux domaines dans lesquels l’AS-MPC peut donner des instructions générales au MPC ou s’il faudrait prévoir que l’AS-MPC puisse néanmoins formuler des recommandations dans les domaines où elle ne peut pas édicter de directives. Le Conseil fédéral ne voit aucune raison d’inscrire l’instrument de la recommandation dans la loi pour les domaines dans lesquels l’AS-MPC ne peut pas édicter de directives. D’une part, il n’en résulterait aucune clarification dans la mesure où la portée normative d’une telle recommandation formelle reste floue puisqu’en cas de non-respect, l’AS-MPC ne disposerait pas du moyen d’édicter une directive pour faire exé-

27 RS 172.010.1 28 Rapport final des CdG de 2021 sur la relation de surveillance, p. 163

cuter celle-ci. Pourtant, une recommandation de l’AS-MPC n’aurait pas le caractère d’un simple conseil que le MPC serait entièrement libre de suivre ou non. En effet, elle ne serait pas émise par une autorité de même rang hiérarchique, mais bien par l’autorité de surveillance du MPC. D’autre part, il y aurait contradiction à ce que la loi interdise expressément à l’AS-MPC d’édicter des directives dans certains domaines tout en l’autorisant à formuler des recommandations formelles dans ces mêmes domaines. Enfin, ceci ne serait pas conforme à la vision des CdG exposée précédemment selon laquelle il ne faudrait pas que l’AS-MPC puisse exercer une emprise sur le MPC. Tant qu’il s’agit des domaines dans lesquels l’AS-MPC peut donner des instructions générales au MPC, celle-ci a le droit de prendre une mesure plus modérée en édictant une simple recommandation en lieu et place d’une directive. Selon l’avis de droit Geth/Schindler, l’AS-MPC fait rarement usage de la possibilité d’édicter des directives, elle recourt en priorité, quoiqu’également assez rarement 29, à la recommandation. Ce n’est que lorsque le MPC ne la suit pas que l’AS-MPC fait usage de sa compétence d’édicter des directives30. Pour ce qui est de l’édiction de recommandations en lieu et place de directives contraignantes, il n’est pas évident de voir en quoi une inscription expresse dans la loi représenterait une plus-value.

1.2.2.3 Introduction d’une direction collective du Ministère

public de la Confédération Les CdG ont chargé les deux experts Christopher Geth et Benjamin Schindler de compléter leur avis de droit du 3 février 2021 et leur ont demandé de clarifier la façon dont une direction collective du MPC pourrait être conçue. Dans les compléments apportés le 28 avril 2021 à leur avis de droit31, les experts ébauchent trois modèles de direction collective du MPC. Pour ce faire, ils partent du constat que le MPC est organisé de manière fortement hiérarchisée et monocratique32, parce que le procureur général de la Confédération jouit non seulement d’une position très élevée sur le plan juridique au sein du MPC mais est également très exposé à l’extérieur de celui-ci. Les ministères publics de certains cantons connaissent des formes de direction collective. Dans le canton de Bâle-Campagne par exemple, la fonction de premier procureur cantonal est actuellement occupée par deux personnes. La spécificité tient ici au fait qu’il y a dissolution du rapport de travail avec les deux co-directrices dès lors que l’une d’entre elles quitte sa fonction. Le canton de Saint-Gall applique lui aussi un modèle intégrant des éléments de direction collective : ainsi, la bonne exécution des tâches par les autorités de poursuite pénale, l’organisation des offices d’instruction et du ministère public des mineurs ainsi que la désignation du suppléant du premier pro-

29 Entre-temps, cette déclaration semble obsolète, l’AS-MPC ayant formulé 44 recommandations à l’adresse du MPC sur la période allant de 2018 à 2023 (rapport d’activité 2024 de l’AS-MPC du 27 janvier 2025 ; disponible sur : www.ab-ba.admin.ch > Rapports d’activité > Rapport d’activité 2024). 30 Christopher Geth/Benjamin Schindler, avis de droit, p. 63 31 Christopher Geth/Benjamin Schindler, compléments à l’avis de droit 32 Christopher Geth/Benjamin Schindler, complément à l’avis de droit, p. 5

cureur cantonal et des procureurs en chef chargés des affaires pénales et des mineurs, entre autres, incombent à la « conférence des procureurs »33. Le premier procureur cantonal assume notamment la direction du ministère public et de la conférence ainsi que la représentation du ministère public à l’extérieur (art. 10 EG-StPO du canton de St-Gall). Dans le canton de Saint-Gall, le premier procureur est donc hiérarchiquement à la tête de l’autorité et la représente seul à l’extérieur, en dépit des compétences de la conférence des procureurs. Les experts esquissent trois modèles (qualifiés de modèle du triumvirat dans les compléments à l’avis de droit) dans lesquels les trois membres du MPC élus par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) exercent en commun la direction du MPC. Les trois modèles ont comme caractéristique commune un collège directorial composé de trois membres de même rang. L’Assemblée fédérale (Chambres réunies) ne devrait donc plus élire le procureur général de la Confédération et ses deux procureurs généraux suppléants, mais trois procureurs généraux de la Confédération. Cette forme de collège directorial est typique des comités qui doivent prendre des décisions politiques. Elle garantit la représentation appropriée des différents points de vue politiques. Ces réflexions ne valent pas pour une autorité de poursuite pénale puisqu’elle ne rend pas de décisions politiques. C’est pourquoi le Conseil fédéral voit un certain danger dans le fait que les considérations politiques (de nature partisane) puissent gagner en importance avec la constitution d’un collège directorial comprenant trois membres de même rang, ce qui favoriserait une évolution que les CdG considèrent comme indésirable pour le choix du procureur général de la Confédération (voir le ch. 2.1.7). En outre, des questions linguistiques ou régionales pourraient également jouer un rôle plus important dans une configuration avec trois sièges. Le Conseil fédéral se montre sceptique sur la possibilité de trouver suffisamment de personnes prêtes à assumer la fonction de procureur général de la Confédération dans ces conditions. En tout état de cause, la recherche de trois personnes qualifiées ne devrait pas s’avérer plus simple que ne l’a été récemment celle d’un seul procureur général de la Confédération. Par ailleurs, il convient d’observer qu’une direction composée de trois membres égaux

en droit ne met pas le collège directorial à l’abri des conflits qui pourraient naître en son sein. Des divergences graves seraient susceptibles de déboucher sur un conflit dont le règlement mobiliserait le MPC, l’empêchant de se consacrer pleinement à ses activités clés pendant un certain temps. Cet inconvénient serait amoindri avec le modèle que les experts qualifient de modèle du Landammann. Dans celui-ci, les trois membres se succèdent périodiquement à la tête du MPC, le « procureur en chef » bénéficiant à dessein d’une position de force. Il assumerait en effet la responsabilité principale de l’autorité et le collège directorial prendrait uniquement des décisions stratégiques isolées. Au regard de la position de force du « procureur en chef » dans ce modèle, le Conseil fédéral n’identifie pas de valeur ajoutée notable par rapport à la situation actuelle. À cela s’ajoute que la rotation

33 Art. 9 de la loi d’introduction au code de procédure pénale et au code de procédure pénale des mineurs du canton de Saint-Gall du 3 août 2010 ; EG-StPO, sGS 962.1 (Einführungsgesetz zur Schweizerischen Straf- und Jugendstrafprozessordnung vom 3. August 2010 des Kantons St. Gallen)

périodique de la direction entraverait la continuité de la conduite du MPC. Comparé aux ministères publics cantonaux, un changement périodique à la tête du MPC semble, en outre, particulièrement préjudiciable dans la mesure où le MPC entretient régulièrement des contacts avec des autorités étrangères. À cet égard, la continuité joue un rôle majeur ; le travail de confiance avec les autorités partenaires étrangères serait compliqué si leur interlocuteur suisse changeait tous les deux ans. Privilégié par les experts, le « modèle adapté en fonction des secteurs d’affaires » prévoit lui aussi la rotation de la direction. En l’occurrence, le collège directorial ne prendrait là aussi que certaines décisions stratégiques en commun et, contrairement au modèle du Landammann, le « procureur en chef » ne disposerait que d’un statut de premier parmi ses pairs (primus inter pares) dont relèverait notamment la représentation du MPC à l’extérieur et la responsabilité de conduite pour les unités non opérationnelles du MPC. En revanche, la responsabilité des activités opérationnelles du MPC incomberait aux deux autres membres de la direction. Ce modèle aussi présente les inconvénients, déjà décrits, d’une rotation. De surcroît, la responsabilité de conduite d’une partie des activités opérationnelles serait transférée périodiquement d’une personne à une autre, ce qui n’est pas optimal au vu de la complexité et de la durée des cas traités par le Ministère public de la Confédération. Par ailleurs, vu de l’extérieur et à l’instar du modèle du Landammann, le MPC serait incarné par le « procureur en chef ». En raison de la forte exposition de ce dernier, il aurait également à assumer la responsabilité des activités opérationnelles à l’extérieur alors même que celles-ci relèvent exclusivement de la responsabilité de conduite des deux autres procureurs généraux. Là non plus, ceci ne paraît pas très judicieux. Enfin, le troisième modèle dépeint par les experts est celui d’une « direction pleinement collégiale ». Dans ce dernier, l’ensemble des décisions que le Procureur général de la Confédération prend actuellement seul seraient arrêtées par le collège directorial. L’inconvénient de ce modèle que pointent les experts tient à la lourdeur de la prise de décision. Il semble pertinent et d’autant plus important qu’en matière de poursuite

pénale, certaines situations exigent des décisions rapides. Un « modèle pleinement collégial » n’est donc pas adéquat pour une autorité de poursuite pénale. Dans l’ensemble, le Conseil fédéral est d’avis que les inconvénients d’une direction collective du MPC, quelle que soit la forme concrète qu’elle prenne, sont trop prégnants pour donner suite à cette proposition. Des modèles de responsabilité collective sont indiqués là où différents intérêts politiques doivent être pris en compte et représentés, mais moins pertinents pour des autorités qui, le cas échéant, doivent prendre des décisions et agir de manière rapide et transparente. Ceci ne signifie pas que le procureur général de la Confédération doive prendre ses décisions sans y associer les procureurs généraux suppléants. Le règlement du 26 février 2021 sur l’organisation et l’administration du Ministère public de la Confédération34 prévoit aussi deux organes consultatifs du procureur général. D’une part, la Direction, composée du procureur général, des procureurs généraux suppléants, du secrétaire général ainsi que du chef de l’information (art. 8 du règlement sur l’organisation et l’administration du Ministère public de la Confédération) et d’autre

34 RS 173.712.22

part, la Direction élargie, composée de la Direction à laquelle s’ajoutent les chefs de division et le chef des Ressources humaines (art. 9 du règlement sur l’organisation et l’administration du Ministère public de la Confédération). Le droit en vigueur offre ainsi au procureur général de la Confédération des possibilités d’asseoir davantage ses décisions au moyen de consultations dans un cadre institutionnalisé. Toutefois, le Conseil fédéral ne sait pas si et dans quelle mesure la Direction et la Direction élargie sont effectivement associées à la prise de décision au sein du MPC.

1.2.2.4 Transfert aux procureurs en chef de la compétence

de nommer les procureurs de la Confédération À titre d’élément susceptible d’atténuer la position de force du procureur général de la Confédération, les CdG recommandent d’examiner si la compétence de nommer les procureurs et le reste du personnel ne devrait pas être transférée du procureur général de la Confédération aux procureurs en chef. Les CdG considèrent cette modification comme une alternative à une direction collective du Ministère public de la Confédération et partent du principe que cette règle s’applique déjà dans les offices fédéraux35. Selon le droit en vigueur, le procureur général nomme les autres procureurs (art. 20, al. 2, LOAP). Formellement, le personnel du MPC est donc élu ou engagé par le procureur général de la Confédération. Ceci ne signifie toutefois pas que ce dernier ne peut pas déléguer la nomination d’un procureur de la Confédération au procureur en chef. Celui-ci doit alors mener les entretiens d’embauche et proposer au procureur général de la Confédération d’élire ou de recruter la personne qui lui semble la plus appropriée. Cela correspond à la procédure des offices fédéraux. Le Conseil fédéral considère que la réglementation applicable et la pratique sont correctes et pertinentes. Dans la mesure où le procureur général de la Confédération assume en fin de compte la responsabilité de la bonne marche du Ministère public de la Confédération, il est indispensable qu’il puisse aussi décider de l’élection ou du recrutement du personnel. Sinon, il se pourrait qu’un procureur en chef nomme un procureur que le procureur général de la Confédération serait susceptible de révoquer pour de bonnes raisons. Dans leur demande d’examen, il en va pour les CdG d’une « limitation du pouvoir du procureur général de la Confédération ». À ce sujet, il convient de renvoyer à la modification proposée de l’art. 20, al. 4, AP-LOAP, selon laquelle il faut engager l’ensemble des procureurs de la Confédération sur la base d’un contrat de travail et ne pas les élire pour une période de fonction de quatre ans. Ceci devrait plutôt renforcer le statut de procureur de la Confédération (voir le ch. 2.1.7). Des modifications plus étendues ne sont pas indiquées du point de vue du Conseil fédéral.

35 Rapport final des CdG de 2021 sur la relation de surveillance, p. 166

1.3 Relation avec le programme de la législature et avec

le plan financier, ainsi qu’avec les stratégies du Conseil fédéral L’avant-projet n’est annoncé ni dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 202736, ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 202737. Il n’est pas non plus indiqué dans le budget 2025 ni dans le plan financier 2026 à 2028. L’avant-projet est en accord avec les objectifs du Conseil fédéral de lutter contre toutes les formes de criminalité avec efficacité et au moyen d’instruments appropriés.

2 Présentation de l’avant-projet

2.1 Réforme du Ministère public de la Confédération et

de son Autorité de surveillance|

2.1.1 Remarques préliminaires

Comme évoqué au ch. 1.1.1, les deux motions 21.3970 et 21.3972 déposées par chacune des Commissions des affaires juridiques chargent le Conseil fédéral de présenter des modifications juridiques sur la base des éléments exposés dans le rapport final des CdG. Celui-ci formule expressément dix-huit « conclusions et recommandations », dont six des conclusions sont de simples constats. Ces recommandations visent à mettre en œuvre le modèle de la surveillance que les CdG qualifient de « statu quo plus ».| Il repose sur la structure actuelle avec un MPC indépendant et une autorité de surveillance elle aussi indépendante, mais il entend renforcer notamment le statut et l’efficacité de l’Autorité de surveillance. Dans ce contexte, le Conseil fédéral propose les modifications suivantes.

2.1.2 Information de l’AS-MPC à l’intention de la

Commission judiciaire avant la sélection des membres du MPC qui seront élus par l’Assemblée fédérale Afin que la CJ puisse rendre sa décision, l’ensemble des faits pertinents concernant la sélection des candidats à l’élection à la tête du MPC doit être porté à sa connaissance. Les connaissances et appréciations spécifiques de l’AS-MPC en font assurément partie. Au besoin, la CJ doit pouvoir recourir à ces informations et l’AS-MPC doit avoir la possibilité de lui faire parvenir toutes les informations qui lui paraissent significatives, même si la CJ ne les demande pas expressément. Une nouvelle disposition crée la base légale nécessaire (voir l’art. 31c AP-LOAP38 et le commentaire s’y rapportant au ch. Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden.).

36 FF 2024 525 37 FF 2024 1440

2.1.3 Précision de l’étendue de la surveillance et du droit

de l’AS-MPC d’édicter des directives Si le droit en vigueur confie la surveillance du MPC à l’AS-MPC, il ne précise pas plus avant en quoi consiste cette surveillance ni à quels domaines de l’activité du MPC elle s’applique. Une modification de l’art. 29 LOAP (voir le ch. Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden.) précisera que la surveillance de l’AS-MPC porte tant sur les aspects administratifs que sur les aspects matériels de l’activité du MPC.

2.1.4 Compétence de l’AS-MPC d’ordonner des auditions

de témoins À l’art. 30, al. 1, LOAP, le droit en vigueur définit que l’AS-MPC peut exiger du MPC qu’il lui fournisse des renseignements, mais ne prévoit aucune obligation expresse pour les personnes travaillant au MPC de communiquer des renseignements à l’AS- MPC. Selon le message du 10 septembre 2008 relatif à la loi fédérale sur l’organisation des autorités pénales de la Confédération (loi sur l’organisation des autorités pénales, LOAP)39, les membres du MPC sont tenus de donner des informations véridiques. Cette obligation se rapporte néanmoins aux renseignements fournis à l’autorité de surveillance dans le cadre de son activité ordinaire de surveillance, et non dans le cadre d’une procédure disciplinaire. Une procédure de cette nature donne toutefois l’opportunité de faire figurer expressément cette obligation de renseigner dans la loi, comme le demandait l’AS-MPC dans son rapport d’activité concernant l’exercice 202040.| En effet, dans le cadre de l’enquête disciplinaire visant l’ancien procureur général Michael Lauber, des collaborateurs du MPC ont soutenu qu’ils n’étaient pas tenus de renseigner l’AS-MPC. Les CdG sont favorables à la demande de l’AS-MPC41. Du point de vue du Conseil fédéral, il n’y a pas de raison de prévoir des règles dérogatoires applicables aux procédures disciplinaires contre des membres du MPC ou contre des membres de l’Administration fédérale. Les enquêtes disciplinaires visant ces deux catégories de personnes suivent les règles de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)42. Conformément à l’art. 14 PA, d’autres autorités ont la compétence d’entendre des témoins. Cette compétence sera aussi dévolue à l’AS-MPC de sorte que les collaborateurs du MPC soient tenus de la renseigner. C’est pourquoi un ajout à l’art. 14, al. 1, PA est proposé (voir l’art. 14, al. 1, let. i, AP-PA et le commentaire s’y rapportant au ch. 3.1.1). |

39 Message sur la LOAP, p. 7403 40 Rapport d’activité de l’AS-MPC 2020, p. 26 41 Rapport final des CdG de 2021 sur la relation de surveillance, p. 163 42 RS 172.021

2.1.5 Compétence de l’AS-MPC de suspendre à titre

préventif des membres élus du MPC En vertu de l’art. 31, al. 2, LOAP, si un membre du MPC élu enfreint ses devoirs de fonction, l’AS-MPC peut lui infliger un avertissement ou un blâme ou ordonner une réduction de son salaire. L’AS-MPC dispose donc de certains instruments relevant du droit disciplinaire ; toutefois, il ne lui est pas possible de procéder à une suspension de la fonction à titre préventif telle qu’elle est prévue à l’art. 103, al. 1, de l’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération (OPers)43 pour le personnel de la Confédération, mais également à l’art. 22, al. 2, LOAP pour les autres procureurs et le personnel du MPC. Selon la disposition de l’OPers citée, si l’exécution correcte des tâches est compromise, l’autorité compétente peut immédiatement, à titre préventif, prononcer la suspension d’un employé lorsque des événements graves susceptibles de justifier une mesure pénale ou une mesure disciplinaire sont constatés ou soupçonnés, lorsque l’existence d’irrégularités répétées est établie, ou lorsqu’une procédure en cours est entravée. Il n’est pas exclu qu’une situation qui requérait une suspension à titre préventif d’un membre du MPC élu se présente. Le Conseil fédéral considère donc, comme les CdG, qu’il est matériellement correct d’accorder à l’AS-MPC, en sa qualité de détentrice du pouvoir disciplinaire à l’encontre des membres élus du MPC, la compétence de prononcer une suspension de fonction à titre préventif (voir l’art. 31b, al. 4, AP-LOAP et le commentaire s’y rapportant au ch. Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden.).

2.1.6 Compétence de l’AS-MPC de confier la conduite

d’enquêtes disciplinaires à des personnes externes De l’avis des CdG, « l’AS-MPC devrait […] avoir la possibilité de confier l’enquête disciplinaire à un chargé d’enquête externe »44. Cette demande trouve son origine dans un arrêt du Tribunal administratif fédéral du 29 juillet 201945, dans lequel celuici arrivait à la conclusion que ni la LOAP ni l’ordonnance de l’Assemblée fédérale concernant l’organisation et les tâches de l’autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération46 ni le règlement du 4 novembre 2010 de l’autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération47 ni même le droit du personnel de la Confédération ne contenaient une base légale permettant de confier l’enquête disciplinaire à des personnes externes. Dans la mesure où les enquêtes disciplinaires présentent souvent une certaine urgence et qu’elles tendent à excéder les capacités en ressources humaines de l’AS-MPC, dont les membres œuvrent tous à titre accessoire, le Conseil fédéral considère qu’il est ju-

43 RS 172.220.111.3 44 Rapport final des CdG de 2021 sur la relation de surveillance, p. 163 45 Arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3612/2019 du 29 juillet 2019 46 RS 173.712.24 47 RS 173.712.243

dicieux et approprié de permettre à l’AS-MPC de déléguer l’enquête disciplinaire à des personnes externes. Reste à trancher si, et dans quelle mesure, la personne externe recevra également la compétence d’édicter des décisions. Il est manifeste pour le Conseil fédéral que le prononcé de mesures disciplinaires et de la nouvelle suspension de fonction à titre préventif prévue (voir le ch. Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden.) relèveront exclusivement de la compétence de l’AS-MPC. À l’inverse, une personne externe chargée de mener une enquête disciplinaire doit pouvoir édicter en toute indépendance les décisions nécessaires aux avancées de l’enquête (voir l’art. 31b, al. 1, AP-LOAP et le commentaire s’y rapportant au ch. Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden.).

2.1.7 Allongement de la période de fonction des membres

du MPC et engagement des autres procureurs de la Confédération Dans leur rapport final, les CdG constatent en se fondant sur les résultats de l’avis de droit Geth/Schindler que le système actuel, qui prévoit une élection de la direction du MPC par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) et une réélection tous les quatre ans, contribue à ce que les considérations politiques aient un trop grand poids lors de la réélection ; les CdG parlent du risque de « politisation » de la réélection48. En confiant à l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) l’élection et la réélection des personnes à la tête du MPC, le législateur entendait conférer à celui-ci une légitimité particulière et souligner le caractère du MPC en tant qu’autorité indépendante assimilable à une autorité judiciaire. Que des aspects politiques puissent également avoir une influence est de fait inhérent à une élection par un corps politique. Tant qu’il s’agit de la première élection des personnes à la tête du MPC, ce fait paraît moins problématique que dans le cas de réélection, car la possibilité existe alors que la direction du MPC en place exerce, en général ou au regard de certaines procédures et décisions concrètes, une influence sur la réélection. De ce fait, la règle selon laquelle l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) (ré)élit la direction du MPC peut avoir l’effet contraire de ce pour quoi le législateur l’avait conçue : au lieu de renforcer l’indépendance du MPC, elle contribue à son affaiblissement. Son abrogation est le meilleur moyen de prévenir une « politisation » de la réélection pour peu qu’à sa place soit introduite une période de fonction déterminée, par exemple de douze ans ou jusqu’à l’atteinte de l’âge de la retraite. Comme correctif, il faudrait prévoir la possibilité de révoquer les personnes à la tête du MPC. La problématique de l’influence politique en cas de réélection ne se posant pas seulement pour les membres élus du MPC, mais également pour les juges des tribunaux fédéraux, la réglementation relative à la réélection devrait dans l’idéal être modifiée en même temps pour ces deux catégories de personnes. En ce qui concerne les membres des tribunaux, le Parlement avait certes entamé un projet de modification en ce sens qu’il avait abandonné par la suite. Les deux Com-

48 Rapport final des CdG de 2021 sur la relation de surveillance, p. 165

missions des affaires juridiques avaient dans un premier temps donné suite à l’initiative parlementaire 20.480 CAJ-N « Pour des juges fédéraux indépendants et compétents. Contre-projet indirect à l’initiative sur la justice », avant de la retirer dans un second temps. Dans ce contexte, le Conseil fédéral ne juge pas approprié de proposer des modifications qui vaudraient également pour les juges. Toute révision devrait par conséquent se limiter aux membres du MPC. Pour les membres du MPC élus par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies), la période de fonction sera allongée de quatre à six ans conformément à l’art. 20, al. 3, AP-LOAP et, par conséquent, alignée sur celle des juges fédéraux. Une période de fonction encore plus longue ne pourrait se justifier que si elle était également introduite pour les juges dans la mesure où l’indépendance que la Constitution garantit à ceux-ci semble encore plus marquée, comparée à celle des membres élus du MPC. L’introduction d’une période de fonction de six ans rend superflue la seconde phrase de l’art. 20, al. 3, LOAP, qui précisait que la période débutait le 1er janvier suivant le début de la législature du Conseil national. Il sera inscrit dans la loi elle-même, tant pour les membres de l’AS-MPC (art. 25, al. 2, LOAP) que pour les juges du Tribunal pénal fédéral (art. 48, al. 3, LOAP), qu’en cas de vacance du siège d’un membre élu du MPC, son successeur sera élu pour le reste de la période (art. 20, al. 3, AP-LOAP). Par conséquent, l’art. 4, al. 3, de l’ordonnance de l’Assemblée fédérale concernant les rapports de travail et le traitement du procureur général de la Confédération et des procureurs généraux suppléants49 devra être abrogé. Selon le droit applicable, la période de fonction de quatre ans vaut également pour les autres procureurs élus par le procureur général de la Confédération (art. 20, al. 2 et 3, LOAP). Même le droit antérieur, applicable jusqu’en 2011, prévoyait une période de fonction de quatre ans pour tous les procureurs de la Confédération (art. 16, al. 2, de la loi fédérale du 15 juin 1934 sur la procédure pénale50). En ce sens, l’art. 20, al. 3, LOAP a repris le droit antérieur51. Toutefois, à l’époque, contrairement à aujourd’hui,

ce n’était pas le procureur général de la Confédération qui désignait les autres procureurs, mais la même autorité que celle qui élisait le procureur général de la Confédération, à savoir le Conseil fédéral. Cette différence mérite d’être notée dans la mesure où l’avis de droit Geth/Schindler considère que le pouvoir d’élire puis de réélire (ou non) tous les quatre ans les autres procureurs de la Confédération confère un statut à part au procureur général de la Confédération. Cette compétence en matière de recrutement qui va au-delà de celle des directeurs de département ou du chef de l’armée renforcerait d’autant la position hiérarchique du procureur général de la Confédéra- Pour aligner ce statut propre au procureur général de la Confédération sur celui d’autres fonctions comparables au sein de l’Administration fédérale, le Conseil fédéral propose de laisser au procureur général de la Confédération la compétence de nommer les autres procureurs de la Confédération, mais de prévoir leur recrutement sur la base du droit du personnel de la Confédération, et non plus une période de fonction

49 RS 173.712.23 50 RO 50 709 ; en vigueur du 1er janvier 1935 au 31 décembre 2010 51 Message sur la LOAP, pp. 7400 s. 52 Christopher Geth/Benjamin Schindler, avis de droit, pp. 82 s.

(voir l’art. 20, al. 4, AP-LOAP et le commentaire s’y rapportant au ch. Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden.)53.

2.1.8 Infractions commises par des membres du MPC élus

par l’Assemblée fédérale et statut et surveillance des procureurs généraux extraordinaires et des procureurs extraordinaires Sous le titre « Infractions commises par des membres du Ministère public de la Confédération », l’art. 67 LOAP dispose que l’AS-MPC désigne un membre du MPC ou nomme un procureur extraordinaire pour diriger une procédure pénale à l’encontre d’un procureur en chef ou d’un procureur. L’AS-MPC a d’abord défendu le point de vue selon lequel les commissions du Parlement chargées d’examiner les demandes de levée de l’immunité étaient directement compétentes pour traiter les dénonciations pénales déposées à l’encontre de membres du MPC élus par l’Assemblée fédérale, conformément à l’art. 14, al. 1 et 3, de la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité (LRCF)54 en relation avec les art. 17, al. 2 à 4, et 17a, al. 2, 3, 5 et 6, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement (LParl)55. Elle a précisé que ces commissions et l’Assemblée fédérale étaient également tenues de décider de l’éventuelle élection d’un procureur général extraordinaire (art. 17, al. 3, LParl). Cependant, la pratique veut que les commissions chargées de la levée de l’immunité agissent uniquement sur demande d’un procureur compétent, après que les investigations préliminaires sur le sujet ont été menées56, raison pour laquelle l’AS- MPC a décidé, en appliquant par analogie l’art. 67 LOAP, de désigner elle-même un procureur extraordinaire chargé d’examiner la plainte pénale déposée. Ce procureur soumettra, le cas échéant, une demande de levée d’immunité auprès des commissions parlementaires compétentes. Cette décision a été confirmée par la Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral57. S’il est fait droit à cette demande de levée de l’immunité, l’Assemblée fédérale élit un procureur général extraordinaire pour conduire l’enquête pénale. Le Conseil fédéral propose d’inscrire cette pratique dans la loi en ajoutant un nouvel art. 66a AP-LOAP. Le droit en vigueur ne prévoit aucune règle expresse concernant la surveillance exercée sur les procureurs extraordinaires nommés par l’AS-MPC en vertu des art. 66a AP-LOAP et 67 LOAP. Les procureurs extraordinaires sont mandatés par l’AS-MPC. Le contenu exact du mandat donné est précisé dans le cadre d’un accord contractuel dans lequel sont également définis l’indemnisation et l’ensemble des

autres points essentiels. Les procureurs extraordinaires sont recrutés pour la raison même qu’ils sont indépendants du MPC et qu’ils n’en font donc pas non plus partie.

53 Comme, par exemple dans le canton de Berne (voir l’art. 22, al. 2, de la loi du 11 juin 2009 sur l’organisation des autorités judiciaires et du Ministère public [LOJM ; RSB 161.1]). 54 RS 170.32 55 RS 171.10 56 Rapport annuel 2018 des CdG et de la DélCdG, ch. 3.6.2 57 Décision de la Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral du 17 décembre 2020, BB.2020.228, consid. 2.2

Comme l’AS-MPC exerce sa surveillance sur le MPC, les procureurs extraordinaires ne sont pas soumis à la surveillance de l’AS-MPC. Ceci ne signifie toutefois pas que l’AS-MPC ne peut pas exercer une influence sur les procureurs extraordinaires. En effet, elle dispose des droits afférents à sa qualité de mandante. Ainsi le mandataire at-il l’obligation d’informer la mandante et il est lié aux directives de cette dernière jusqu’à un certain degré. En ce sens, il existe entre l’AS-MPC et les procureurs extraordinaires mandatés une relation qui s’apparente à la surveillance. Ces réflexions valent également pour l’élection d’un procureur général extraordinaire de la Confédération, à la différence près que la Commission judiciaire est alors la mandante, et non l’AS-MPC. Du point de vue de la surveillance, aucune nécessité de légiférer n’apparaît ni en ce qui concerne les procureurs extraordinaires ni un procureur général extraordinaire de la Confédération.

2.1.9 Droit de recours contre la révocation

En lien avec l’ouverture en mai 2020 d’une procédure de révocation à l’encontre de l’ancien procureur général de la Confédération, la question s’est posée de savoir si ce dernier disposerait d’un moyen de droit contre une éventuelle révocation décidée par l’Assemblée fédérale. Le professeur émérite Georg Müller s’est également penché sur cette question après que la CJ l’a chargé de lui soumettre des propositions pour remédier aux anomalies juridiques que cette dernière a identifiées dans le cadre de la procédure de révocation. Dans sa lettre du 16 septembre 2020 adressée à la CJ, Georg Müller doutait que les décisions de l’Assemblée fédérale concernant une révocation d’un procureur général de la Confédération puissent être attaquées près du Tribunal administratif fédéral, parce que, selon l’art. 33, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le tribunal administratif fédéral (LTAF)58, un recours portant sur les rapports de travail du personnel de la Confédération peut être déposé seulement à l’encontre des organes de l’Assemblée fédérale. Georg Müller proposait par conséquent de biffer le terme « organes » dans la disposition citée. Le Conseil fédéral partage l’avis selon lequel le droit en vigueur ne dispose pas clairement que le procureur général peut recourir contre une révocation prononcée par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies). Toutefois, cela ne tient pas au fait que l’art. 33, let. a, LTAF vise les « organes de l’Assemblée fédérale », puisque selon l’art. 31, let. c, LParl, l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) en fait bien partie. Il serait néanmoins possible d’exclure un recours contre une révocation décidée par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) au motif qu’il ne s’agit pas d’une affaire qui relève du champ des « rapports de travail du personnel de la Confédération ». Le Conseil fédéral partage l’avis des CdG selon lequel les décisions de l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) concernant la révocation du procureur général de la Confédération doivent pouvoir faire l’objet d’un recours. Si le contrôle judiciaire des dossiers du Conseil fédéral et de l’Assemblée générale est en principe exclu, la loi peut prévoir des exceptions (art. 189, al. 4, de la Constitution [Cst.]59). Ce pouvoir du lé-

58 RS 173.32 59 RS 101

gislateur de déroger au principe qui exclut l’examen judiciaire des actes du Conseil fédéral ou de l’Assemblée fédérale permet d’assurer la protection judiciaire là où elle s’impose en vertu des art. 29a Cst., 6, ch. 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH)60 ou Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CourEDH), les litiges entre l’État et ses employés entrent en règle générale dans le champ d’application de l’art. 6, ch. 1, CEDH (litige de caractère civil au sens de la Convention) à moins que le droit national n’exclue expressément l’accès au tribunal au service concerné ou à la catégorie de personnel concernée et que cette exclusion soit justifiée par des raisons objectives dans l’intérêt de l’État62. La Cour a par ailleurs établi que l’exclusion de la possibilité d’examiner le licenciement d’un procureur en chef ne peut pas être dans l’intérêt de l’État. Seul l’examen par une autorité judiciaire indépendante peut offrir une garantie contre l’arbitraire63. En s’appuyant sur cette jurisprudence, le Conseil fédéral a écrit dans le message du 19 août 2020 concernant l’initiative populaire « Désignation des juges fédéraux par tirage au sort (initiative sur la justice) » que la CEDH et le Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (Pacte II de l’ONU)64 exigeaient d’instaurer une protection juridique dans le droit national contre la décision de révocation des juges fédéraux rendue par l’Assemblée fédérale65. À la différence des juges fédéraux de première instance, la spécificité des membres du MPC élus par l’Assemblée fédérale tient à ce qu’ils peuvent recourir contre les décisions disciplinaires de l’AS-MPC devant le Tribunal administratif fédéral, en vertu de l’art. 31, al. 3, LOAP. Au regard de la jurisprudence citée de la CourEDH, il est difficile de soutenir de manière convaincante que des raisons objectives relatives à l’intérêt de l’État justifient l’exclusion de toute voie de droit contre une décision de révocation d’un employé pour un comportement donné, alors que le même employé, pour le même comportement présumé, pourrait recourir contre une décision disciplinaire rendue par l’AS-MPC. Le Conseil fédéral propose logiquement que les décisions de l’Assemblée fédérale

(Chambres réunies) relatives à la révocation de membres du MPC élus par celle-ci puissent elles aussi être portées devant le Tribunal administratif fédéral (voir l’art. 33, let. abis, AP-LTAF). Il est conscient qu’il crée ainsi un certain écart par rapport à la réglementation telle qu’elle est appliquée aux juges fédéraux de première instance qui ne disposent à ce jour d’aucun moyen de droit contre les décisions de révocation de l’Assemblée fédérale (Chambres réunies).

60 RS 0.101 61 SG-Komm. BV-Johannes Reich, no 49 ad art. 189 62 Arrêt de la CourEDH Vilho Eskelinen et autres c. Finlande du 19 avril 2007 (GC ; 63235/00) 63 Arrêt de la CourEDH Kövesi c. Roumanie du 5 mai 2020 (3594/19) ; de même pour les juges : Oleksandr Volkov c. Ukraine du 9 janvier 2013 (21722/11), Baka c. Hongrie du 23 juin 2016 (GC ; 20261/12) et Grzęda c. Pologne du 15 mars 2022 (GC ; 43572/18) 64 RS 0.103.2 65 Message concernant l’initiative sur la justice, pp. 6622, 6623, 6628 s.

Les CdG n’évoquent pas les cas où des membres de l’AS-MPC peuvent être révoqués de leur fonction par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) (art. 26 LOAP), de sorte que se pose là aussi la question d’instaurer une possibilité de recours. Il apparaît logique au Conseil fédéral de prévoir également la voie de recours devant le Tribunal administratif fédéral contre les révocations de membres de l’AS-MPC (voir l’art. 33, al. abis, AP-LTAF).

2.2 Modifications relatives à la juridiction fédérale

2.2.1 Remarques préliminaires

En Suisse, la poursuite pénale se fonde sur une répartition des tâches entre les cantons et la Confédération. L’art. 22 CPP énonce que la compétence matérielle pour poursuivre et juger les infractions prévues par le droit fédéral relève en principe des autorités pénales cantonales66. La juridiction cantonale ne vaut pas uniquement pour le droit pénal général, mais aussi pour le droit pénal accessoire. Le droit fédéral peut, à titre exceptionnel, soumettre certaines infractions à la juridiction fédérale s’il existe des raisons fondées pour ce faire et que ce transfert ne sape pas la compétence juridictionnelle des cantons67. Certaines infractions de droit pénal général, c’est-à-dire celles qui sont énumérées dans le CP, ont toujours été soumises à la juridiction fédérale. Il s’agit notamment des infractions commises contre les intérêts du pays, par exemple dans le domaine du renseignement politique, économique et militaire ; des infractions commises par des fonctionnaires de la Confédération dans l’exercice de leur fonction ; des infractions commises contre les autorités ou les installations de la Confédération ; des infractions liées à la fausse monnaie ; des infractions qui ont un grand potentiel de mise en danger (relatives à l’emploi d’explosifs par exemple), ou encore de certaines infractions contre des personnes ou des institutions protégées par le droit international public. Ces infractions, qui sont poursuivies pénalement par la Confédération, sont énumérées à l’art. 23, al. 1, CPP. D’autres infractions, soumises au droit pénal accessoire, sont également soumises à la juridiction fédérale (voir l’art. 23, al. 2, CPP). Lors de l’entrée en vigueur le 1er janvier 2002 des mesures tendant à l’amélioration de l’efficacité et de la légalité dans la poursuite pénale (appelé également projet d’efficacité), la juridiction fédérale a été étendue à d’autres infractions68. Ainsi, les infractions relevant du crime organisé sont soumises à la juridiction fédérale sous certaines conditions (art. 24, al. 1, CPP), tout comme les infractions économiques complexes ou de grande ampleur en application de l’art. 24, al. 2, CPP. Le Conseil fédéral et la grande majorité du groupe de travail s’accordent à dire que la répartition actuelle entre la Confédération et les cantons de la compétence matérielle

pour poursuivre et juger des infractions a fait ses preuves dans l’ensemble et qu’une réforme de grande ampleur n’est pas nécessaire. Ils ont toutefois relevé que des mo-

66 Voir également l’art. 123, al. 2, Cst. 67 SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, no 19 ad art. 22 68 RO 2001 3071

difications ponctuelles du système en vigueur étaient opportunes afin de refléter l’évolution des relations et des besoins des autorités de poursuite pénale à travers le temps69. Les raisons pour lesquelles le Conseil fédéral estime qu’il n’y a pas besoin de légiférer en matière d’infractions impliquant l’usage d’explosifs (art. 23, al. 1, let. d, CPP) sont présentées au ch. 2.2.2. Les principaux changements sont décrits brièvement aux ch. 2.2.3 à 2.2.6. On se référera aux commentaires des dispositions au ch. 3.2 pour connaître les explications détaillées de l’ensemble des modifications proposées.

2.2.2 Pas de modification concernant les infractions

impliquant l’emploi d’explosifs (art. 23, al. 1, let. d, CPP) Dans son rapport en réponse au postulat 19.3570 (voir le ch. 1.1.2), le Conseil fédéral a conclu qu’il n’y a pas de nécessité d’examiner la question des compétences en matière d’infractions impliquant l’usage d’explosifs ni de légiférer en la matière70. Dans le cadre de la présente révision, il a de nouveau examiné s’il serait approprié de soumettre certaines infractions impliquant l’usage d’explosifs à la juridiction cantonale (p. ex. celles qui ne touchent pas les intérêts de la Confédération). En vertu de l’art. 23, al. 1, let. d, CPP, les infractions impliquant l’usage d’explosifs visées aux art. 224 à 226 CP sont impérativement soumises, pour des raisons historiques, à la juridiction fédérale.

Les éléments constitutifs des infractions visées aux art. 224 à 226 CP remontent à la loi sur les explosifs du 12 avril 1894, qui avait été promulguée en réaction à des émeutes anarchistes en Suisse et à des attentats à l’étranger. Dans son message du 18 décembre 1893, le Conseil fédéral expliquait que « certains faits qui se sont passés sur [le] territoire [suisse] dénotent que l’anarchisme peut aussi faire courir un danger sérieux à notre pays ». Il lui paraissait donc absolument nécessaire de « s’opposer à ses menées et d’édicter des peines sévères contre le délit anarchiste »71. La règle de compétence était fondée sur l’hypothèse selon laquelle les actes commis à l’aide d’explosifs étaient toujours des infractions politiques dirigées contre la Confédération. Ce lien étroit (historique) entre un moyen d’infraction et la juridiction fédérale n’est plus d’actualité et ne se justifie plus aujourd’hui. Faute de définition dans le CP, la jurisprudence et la doctrine ont déterminé que les « explosifs » sont les matières explosives (explosifs et moyens d’allumage) et les engins pyrotechniques, s’ils sont utilisés de manière à servir de moyen de destruction en raison des substances qui les composent ou s’ils peuvent provoquer de grands dommages. En application de l’ancienne jurisprudence du Tribunal fédéral, même les cas de peu de gravité en matière d’explosifs (p. ex. faire exploser à l’aide d’engins pyro-

69 Voir le rapport en réponse au postulat Jositsch, pp. 18 et 65. 70 Voir le rapport en réponse au postulat Jositsch, pp. 36 s. 71 Message sur les délits contre la sûreté publique, p. 770

techniques des conteneurs de déchets canins [Robidog], des boîtes à lettres, des horodateurs, etc.) étaient soumis à la juridiction fédérale. C’est pourquoi le groupe de travail a incité à modifier l’organisation des compétences72. Entre-temps, le Tribunal fédéral a modifié sa jurisprudence, car les art. 224 ss CPP s’appliquent en cas de danger collectif73. Cette jurisprudence a pour effet d’exclure les cas impliquant l’usage d’explosifs de peu de gravité de la juridiction fédérale et de garantir une délimitation appropriée entre les compétences de poursuite pénale de la Confédération et des cantons74, même s’il n’est pas exclu que la jurisprudence change de nouveau. Cet élément plaide en faveur d’une délimitation expresse des compétences dans le CPP. Le Conseil fédéral reste toutefois d’avis, notamment pour les raisons exposées ciaprès, qu’il n’y a pas de nécessité de légiférer en matière d’infractions commises en utilisant des explosifs (art. 224 à 226 CP). Depuis quelques années, un des principaux champs d’application des art. 224 ss CP est les attaques à l’explosif de distributeurs automatiques de billets75. Les efforts intensifs déployés pour mener à bien la poursuite pénale, parfois durant plusieurs années, ont permis de mener des procédures à l’encontre des auteurs d’attaques à l’explosif de distributeurs automatiques de billets, de les condamner, et d’identifier les organisations qui sont à l’origine des attaques. La grande majorité des attaques sont l’œuvre de groupes organisés implantés à l’étranger qui opèrent au sein d’un réseau international et frappent parfois à plusieurs reprises et dans divers cantons avec des membres différents. Si le MPC constate que des infractions sont commises en série, il peut joindre les procédures (art. 29, al. 1, CPP) et conduire les enquêtes y afférant plus efficacement et de manière plus ciblée. La poursuite conjointe par les autorités de poursuite pénale de la Confédération est un facteur de réussite essentiel pour élucider les attaques à l’explosif de distributeurs de billets. Elle permet de gérer efficacement

l’important travail d’enquête et de coordination dans le cadre de la collaboration nationale et surtout internationale (parfois dans le cadre d’équipes communes d’enquête). C’est précisément ce travail et les résultats des enquêtes menées de cette manière qui permettent d’appréhender les auteurs qui sont très bien organisés et la plupart du temps de nationalité étrangère. Dans le domaine des attaques à l’explosif de distributeurs, le MPC conduit en outre des procédures visant des « organisations criminelles » au sens de l’art. 260ter CP. Afin de pouvoir les mener à bien, ainsi que d’autres procédures similaires, il est toutefois nécessaire d’uniformiser la poursuite pénale conformément à la répartition des compétences existante. Sans la compétence d’enquêter sur les infractions, il serait en effet extrêmement difficile, voire impossible, d’identifier les relations de nature délictueuse dans les contextes national et international, en particulier dans le domaine des attaques à l’explosif de distributeurs de billets. Par ailleurs, les infractions visées aux art. 224 ss CP (en particulier les actes commis par négligence sans dessein délictueux visés à l’art. 225 CP) concernent souvent des

72 Rapport en réponse au postulat Jositsch, p. 33 73 ATF 148 IV 247 74 Rapport en réponse au postulat Jositsch, pp. 36 s. 75 À la fin 2024, le MPC menait des procédures pénales concernant une centaine d’attaques de bancomat à l’explosif (y compris les procédures d’entraide). Voir le rapport de gestion 2024 du MPC, pp. 16 s. ; disponible sur : www.bundesanwaltschaft.ch > Rapports de gestion.

domaines qui supposent certaines connaissances spécialisées en raison de l’utilisation d’explosifs. En laissant à la Confédération la compétence de traiter les infractions impliquant l’usage d’explosif, ces connaissances spécialisées sont réunies auprès du MPC et de ses autorités partenaires telles que l’Office central des explosifs (fedpol). En adoptant la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur les précurseurs de substances explosibles76, le législateur a récemment attribué au MPC, en plus de la compétence générale de l’Office central des explosifs, la compétence de poursuivre les infractions qui relèvent du champ d’application des art. 224 ss CP.

2.2.3 Réattribution ponctuelle de la compétence matérielle

(art. 23 et 24 CPP) La poursuite pénale des infractions énumérées à l’art. 23, al. 1, CPP incombe obligatoirement à la Confédération (concernant la possibilité de déléguer les procédures aux cantons, voir le ch. 2.2.4 et le commentaire de l’art. 25 AP-CPP au ch. 3.2). Jusqu’à présent, la répartition des compétences n’avait jamais été examinée de façon exhaustive quant au fond ; seules des modifications ponctuelles ont eu lieu77. La compétence de la Confédération a été élargie au fil du temps en ce qui concerne les affaires pénales fédérales traditionnelles (voir le ch. 2.2.1)78, 79 alors que l’inverse, à savoir la suppression de compétences, a rarement eu lieu. Ce fut le cas pour des infractions commises relativement souvent et dont le degré d’illicéité est faible80. La doctrine mentionne depuis des années que les compétences fédérales devraient faire l’objet d’une réforme81. La liste des infractions figurant à l’art. 23, al. 1, CPP a été examinée en détail lors de l’élaboration du rapport en réponse au postulat Jositsch. Le Conseil fédéral a conclu que le choix des infractions soumises à la compétence fédérale en matière de poursuite

76 RS 941.42 77 Carla Del Ponte/Valentin Roschacher/Felix Bänziger, Zusammenarbeit, pp. 250 et 363 ; concernant le projet efficacité, voir Felix Bänziger/Luc Leimgruber, Projet d’efficacité, p. 29 ; concernant l’harmonisation du droit de la procédure pénale, voir Kommentierte Textausgabe StPO-Felix Bänziger, art. 23, p. 22. 78 La juridiction fédérale a été étendue le 1er octobre 1982 à certaines infractions graves contre des personnes protégées par le droit international, à certaines infractions contre le patrimoine en lien avec des missions diplomatiques ou consulaires, à la prise d’otage destinée à contraindre des autorités fédérales et aux infractions contre la paix publique (art. 340, ch. 1, 1er au 3e par., aCP). Le génocide (art. 264 CP) a été soumis à la juridiction fédérale le 15 décembre 2000 (art. 340, ch. 2, aCP). Les art. 226bis CP (danger imputable à l’énergie nucléaire, à la radioactivité et aux rayonnements ionisants) et 226ter CP (actes préparatoires punissables) ont été ajoutés le 1er février 2005 (art. 340, ch. 1, 4e par., aCP). 79 CR CPP-David Bouverat, no 2 ad art. 23 80 Depuis le 1er janvier 2007, la falsification de titres de transport ou de justificatifs de paiements postaux ne relève plus de la juridiction fédérale (art. 336, al. 1, let. f, aCP), ni, depuis le 1er janvier 2018, la falsification de vignettes autoroutières (art. 23, al. 1, let. e, CPP). 81 Carla Del Ponte/Valentin Roschacher/Felix Bänziger, Zusammenarbeit, p. 251 ; Kommentierte Textausgabe StPO-Felix Bänziger, art. 23, p. 22

pénale est approprié dans l’ensemble82. Il considère toutefois qu’il est nécessaire de procéder à certaines adaptations dans les domaines ci-après83.

2.2.3.1 Infractions commises contre des personnes jouissant

d’une protection spéciale et contre les locaux, les archives et les documents des missions diplomatiques et des postes consulaires (art. 23, al. 1, let. a et b, CPP) Conformément au droit en vigueur, la compétence de poursuivre pénalement les infractions commises contres des personnes jouissant d’une protection spéciale en vertu du droit international et concernant les locaux, les archives et les documents des missions diplomatiques et des postes consulaires est partagée entre la Confédération et les cantons. Les cantons sont en principe compétents pour la poursuite dans ce domaine (art. 22 CPP). Seules certaines infractions graves contre la vie et l’intégrité corporelle, contre la liberté, contre l’intégrité sexuelle et contre le patrimoine relèvent de la juridiction fédérale.

Ces infractions ont été soumises à la juridiction fédérale, notamment pour que la Confédération puisse remplir les tâches de plus en plus nombreuses issues du droit international qui lui incombent. En vertu de la Convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques84 et de la Convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires85, l’État accréditaire, c’est-à-dire la Suisse, a l’obligation de protéger les agents diplomatiques, les fonctionnaires consulaires et leurs locaux86. La répartition en vigueur de la compétence matérielle semble toutefois incohérente. Il est par exemple difficile de comprendre pourquoi, dans le cas d’une personne protégée en vertu du droit international, un viol (art. 190 CP) est soumis à la juridiction fédérale, mais pas les actes d’ordre sexuel commis sur une personne incapable de discernement ou de résistance (art. 191 CP)87, et ce bien que ces infractions soient comparables pour ce qui est de la peine abstraite encourue. De même, les dommages causés à des documents diplomatiques (dommages à la propriété, art. 144 CP) sont poursuivis et jugés par les autorités de poursuite pénale de la Confédération, mais pas les détériorations de données diplomatiques (détérioration de données, art. 144bis CP)88. Pour ces raisons, il semble plus cohérent de soumettre toutes les infractions commises contre des personnes protégées en vertu du droit international et concernant les locaux,

82 Le groupe de travail partage cet avis ; voir le rapport en réponse au postulat Jositsch, ch. 9. 83 Rapport en réponse au postulat Jositsch, ch. 7.2.4.5 84 RS 0.191.01 85 RS 0.191.02 86 Message sur les actes de violence criminels, pp. 1238 s. 87 Désigné en allemand par le terme Schändung avant l’entrée en vigueur de la révision du droit pénal en matière sexuelle le 1er juillet 2024 (RO 2024 27). 88 C’est pourquoi les art. 141bis CP (utilisation sans droit de valeurs patrimoniales), 143 CP (soustraction de données) et 143bis CP (accès indu à un système informatique) relevaient également de la compétence fédérale en matière de poursuite pénale.

les archives et les documents des missions diplomatiques et des postes consulaires à la juridiction fédérale en application de l’art. 23, al. 1, CPP. Afin de remplir les obligations de plus en plus nombreuses découlant du droit international, le principe ci-dessus vaut également pour les infractions dirigées contre les locaux, les archives ou les documents des missions permanentes ou des organisations internationales. L’attribution générale de la compétence de poursuivre ces infractions à la Confédération simplifierait non seulement la question de la répartition, et donc rendrait la poursuite pénale plus efficiente, mais harmoniserait également l’application du droit. Certes, même des infractions de peu de gravité commises contre des personnes protégées en vertu du droit international ou concernant des locaux, les archives et les documents des missions diplomatiques, des missions permanentes, des postes consulaires ou des organisations internationales89 seraient également soumises à la juridiction fédérale. Il est toutefois possible, sous certaines conditions, de déléguer aux cantons la poursuite des infractions prévues à l’art. 23, al. 1, CPP qui relèvent obligatoirement de la juridiction fédérale (voir le ch. 2.2.4 et le commentaire de l’art. 25 AP- CPP au ch. 3.2). Il convient également de noter que les modifications proposées par le Conseil fédéral ne s’appliquent pas aux infractions commises par des personnes protégées en vertu du droit international. De telles infractions sont toujours poursuivies en tenant compte de l’immunité fondée sur le droit international de leurs auteurs. Pour plus de détails, voir le ch. 3.2 (commentaire de l’art. 23, al. 1, let. a à b, AP- CPP).

2.2.3.2 Infractions commises contre l’autorité publique

(art. 23, al. 1, let.) Les infractions contre l’autorité publique (art. 285 à 395 CP) désignent les empêchements d’accomplir un acte officiel ou les insoumissions à une décision de l’autorité (atteintes à l’autorité de l’État). C’est essentiellement l’acte officiel qui est protégé et non la personne qui l’accomplit. Si les infractions sont dirigées contre des actes officiels des autorités fédérales, c’est-à-dire contre des actes officiels des autorités fédérales et contre les fonctionnaires fédéraux, elles sont soumises à la juridiction fédérale.

Les autorités sont tous les organes de droit public chargés d’exercer l’un des trois pouvoirs de l’État (législatif, exécutif ou judiciaire)90. La notion de fonctionnaire se fonde sur la définition de l’art. 110, al. 3, CP. Il s’agit des fonctionnaires et des employés d’une administration publique et de la justice ainsi

89 P. ex. un accident de la circulation dans lequel un ambassadeur serait légèrement blessé ou le fait de dessiner des graffitis sur une ambassade. 90 CR CPP-David Bouverat, no 10 ad art. 23 ; BSK StGB-Stefan Heimgartner, no 5 s. ad art. 285.

que les personnes qui occupent une fonction publique à titre provisoire, ou qui sont employées à titre provisoire par une administration publique ou la justice ou encore qui exercent une fonction publique temporaire. La notion couvre les fonctionnaires institutionnels et fonctionnels. Les fonctionnaires institutionnels sont des fonctionnaires au sens du droit public et les employés des services publics. La forme juridique sous laquelle travaillent les fonctionnaires fonctionnels pour la collectivité n’a pas d’importance : la relation peut être de droit public ou de droit privé. C’est la fonction des activités qui est déterminante : si celles-ci consistent en l’accomplissement de tâches publiques, elles sont officielles, et les personnes qui les exercent sont des fonctionnaires au sens du droit pénal91. La réforme des chemins de fer 2 élargit encore la notion de fonctionnaire, pourtant déjà vaste92. Les art. 285 (violence ou menace contre les autorités et les fonctionnaires) et 286 CP (empêchement d’accomplir un acte officiel) ont été modifiés de sorte que les employés de certaines entreprises de transport soient considérés comme des fonctionnaires, indépendamment de la teneur de l’art. 110, al. 3, CP, lorsque ces infractions sont commises contre les actes officiels qu’ils accomplissent. Le but principal de la modification était d’éliminer les incertitudes concernant le statut de fonctionnaire des employés des entreprises de transport privées concessionnaires93. La modification a eu pour effet de soumettre dans tous les cas à la juridiction fédérale les infractions, entre autres les violences ou menace contre les autorités et les fonctionnaires ou les empêchements d’accomplir un acte officiel, commises contre les employés fédéraux des transports publics, notamment contre les collaborateurs des entreprises de sécurité mandatés par les CFF pour contrôler les titres de transport94, contre le personnel d’accompagnement des trains95 ou encore contre des collaborateurs de la police des transports des CFF96 97. Ce genre d’affaires n’a en règle générale pas de lien avec la protection de l’État. Compte tenu des tâches essentielles du MPC, il ne semble pas approprié qu’elles soient soumises à la juridiction fédérale98. Cette réflexion vaut également pour les cas où des employés fédéraux des transports publics

sont empêchés d’accomplir un acte officiel (art. 286 CP)99. C’est pourquoi le Conseil

91 Arrêt du Tribunal pénal fédéral du 19 novembre 2020, SK.2020.29, consid. 2.3.2 92 Message complémentaire sur la réforme des chemins de fer 2, ch. 1.2.2.8 et 2.3.3.5 ; voir également la motion 00.3513 Jutzet « Agressions sur des employés des transports publics. Modification du code pénal suisse ou législation spéciale ». 93 Message complémentaire sur la réforme des chemins de fer 2, ch. 1.2.2.8 et 2.3.3.5 ; voir également la motion 00.3513 Jutzet « Agressions sur des employés des transports publics. Modification du code pénal suisse ou législation spéciale ». 94 Arrêt du Tribunal pénal fédéral du 3 décembre 2021, SK.2021.14 95 Arrêts du Tribunal pénal fédéral du 9 juillet 2019, SK.2019.30 ; du 25 janvier 2019, SK.2018.50 ; du 7 février 2017, BB.2017.186 96 Arrêt du Tribunal pénal fédéral du 10 décembre 2021, SK.2021.29 97 Conformément au rapport de gestion 2021 (p. 33), le MPC a traité en 2021 quelque 350 procédures pour « violence ou menaces contre les autorités et les fonctionnaires » (art. 285 CP) ; selon le rapport de gestion 2022 (p. 56), il a traité 379 « infractions contre fonctionnaires » en 2022 et 430 cas en 2023 (p. 56) ; rapports disponibles sur : www.bundesanwaltschaft.ch > Rapports de gestion. 98 Rapport en réponse au postulat Jositsch, ch. 7.2.4.3 ss 99 Arrêts du Tribunal pénal fédéral du 18 décembre 2023, CA.2023.7 ; du 15 juin 2022, CA.2021.26 ; du 9 décembre 2014, BB.2014.105

fédéral propose de transférer la compétence de poursuite pénale aux cantons pour ces types d’affaires. Pour plus de détails, voir le ch. 3.2 (commentaire de l’art. 23, al. 1, let. hter).

2.2.3.3 Actes terroristes

Le CPP dresse à l’art. 24, al. 1, la liste exhaustive des actes terroristes qui sont soumis à la juridiction fédérale100 à la condition qu’ils aient été commis pour une part prépondérante à l’étranger ou dans plusieurs cantons sans qu’il y ait de prédominance évidente dans l’un d’entre eux.

Compte tenu de l’expérience acquise ces dernières années en matière de poursuite et de jugement des actes terroristes, il semble opportun d’ajouter ces derniers à la liste générale des infractions soumises à la juridiction fédérale (art. 23 CPP). Cet ajout implique de renoncer aux conditions susmentionnées, à savoir la commission pour une part prépondérante à l’étranger ou dans plusieurs cantons sans qu’il y ait de prédominance évidente dans l’un d’entre eux. À l’avenir, les autorités fédérales compétentes poursuivront et jugeront les infractions terroristes sans tenir compte de ces aspects territoriaux. Ainsi, il ne sera plus nécessaire de prouver que les infractions terroristes ont été commises dans différentes régions géographiques, ce qui semble superflu sur le plan matériel. Leur poursuite pénale et leur jugement, fondés sur des principes bien établis et l’expérience, seront ainsi uniformisés au niveau fédéral (voir les art. 23, al. 1, let. hbis et 24, al. 1, AP-CPP et le commentaire afférent au ch. 3.2). Les adaptations législatives permettront en particulier d’harmoniser les règles de compétence avec celles prévues dans la loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement (LRens)101. Selon l’art. 74, al. 6, LRens, la poursuite et le jugement des infractions liées à des organisations interdites sur décision du Conseil fédéral, par exemple Al-Qaïda, l’État islamique ou des organisations apparentées102, relèvent de la juridiction fédérale. Cette compétence n’est pas limitée aux états de fait intercantonaux ou internationaux. La juridiction fédérale est également prévue dans la loi fédérale du 20 décembre 2024 interdisant le Hamas et les organisations apparentées103. En lien avec ces organisations terroristes illégales, il semble opportun, tant sous l’angle législatif que pratique, de soumettre aux mêmes règles de compétences, à savoir à la juridiction fédérale, les infractions applicables, qui sont parfois concomitantes ou dont les états de fait sont liés. Ainsi, le flux d’information sera garanti et renforcé, notamment au moyen de la plateforme de coordination opérationnelle TETRA (TErrorist TRAcking) placée sous la direction de fedpol, qui analyse les cas et établit une vue d’ensemble de la situation régulièrement actualisée.

100 Art. 260ter, 260quinquies, 260sexies CP et les crimes qui sont le fait d’une organisation terroriste au sens de l’art. 260ter CP. 101 RS 121 102 Décision de portée générale du 19 octobre 2022 concernant l’interdiction des groupes « Al-Qaïda » et « État islamique » et des organisations apparentées ; FF 2022 2548 103 RS 122.1

Les adaptations législatives proposées, qui permettront de clarifier les questions de compétence, concernent les faits et les actes terroristes commis par des adultes. Les règles relatives à la poursuite pénale et au jugement d’auteurs d’infractions mineurs restent inchangées. Le droit pénal suisse des mineurs, applicable indépendamment de la gravité des faits ou de la qualification de l’infraction en tant qu’acte terroriste, a fait ses preuves, même en comparaison internationale. L’accent doit continuer d’être mis, pour toutes les catégories d’infractions, sur les principes éducatifs éprouvés. Les jeunes délinquants ne font pas seulement l’objet d’une peine ; des mesures éducatives et d’autres mesures sont également ordonnées, toujours dans le respect de la sécurité publique. Les mesures de protection, telles que la surveillance, l’assistance, le traitement ambulatoire ou le placement dans une institution, peuvent être combinées avec des peines, par exemple une privation de liberté de quatre ans au plus, en fonction de l’âge de l’auteur de l’infraction. Depuis le 1er juillet 2025, le tribunal des mineurs peut, en cas de privation de liberté, réserver un internement à certaines conditions. L’attribution de la compétence aux ministères publics et aux tribunaux des mineurs spécialisés au niveau des cantons s’est avérée concluante. Il ne semble donc pas pertinent d’instaurer dans le droit pénal des mineurs une réglementation spéciale dépendante de la nature de l’infraction applicable aux actes terroristes, qui entraînerait l’abandon de l’approche personnalisée. En exécution de la motion 24.3819 de la CIP-N (voir le ch. 1.1.3), l’avant-projet prévoit d’introduire une obligation pour les autorités d’instruction d’informer les autorités fédérales lorsque des procédures pénales sont ouvertes contre des mineurs pour des actes terroristes (voir le ch. 2.2.7). En raison de la proposition qui consiste à soumettre les actes terroristes à la juridiction fédérale, il convient de retirer ces actes de l’art. 24, al. 1, CPP et de les ajouter à l’art. 23 CPP. Le champ d’application de l’art. 24 CPP se limitera au crime organisé et à la criminalité économique (voir l’art. 24 AP-CPP). L’art. 260ter CP, qui s’applique à la fois à ces domaines et au terrorisme, sera scindé en deux quant à son classement

dans le droit pénal, ce qui, au vu de sa systématique, ne présente pas de complexité législative particulière104. Le Conseil fédéral a renoncé à adapter le fond, c’est-à-dire à l’élargissement de la définition d’acte terroriste dans le CPP et à l’extension de la compétence fédérale qui pourrait en découler. La notion de dessein terroriste, telle qu’on la retrouve dans différentes infractions105, ne se prête pas à servir d’unique critère déterminant pour la réglementation des compétences dans le CPP. Les cas passés et actuels d’actes terroristes présumés ou confirmés – fréquemment commis par des auteurs isolés qui peuvent être inspirés par des événements politiques ou sociaux à l’étranger ou en Suisse, mais qui n’ont pas de lien concret avec des organisations ou des groupes terroristes – montrent les difficultés à identifier clairement la nature de l’acte. Dans ces cas, le dessein terroriste et la motivation de l’auteur (donc les exigences subjectives) au sens du droit pénal sont souvent difficiles, voire impossibles, à prouver. Pour ce faire, il est possible de se fonder sur des déclarations de l’auteur lui-même. En outre, l’appréciation des faits change parfois radicalement au cours de la procédure sous certaines con-

104 Ch. 1 (crime organisé) et ch. 2 (terrorisme) de l’al. 1, let. a, de la disposition 105 P. ex. art. 260ter CP : « des actes de violence criminels visant à intimider une population ou à contraindre un État ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque ».

ditions. Le législateur a contré cet aspect en associant le dessein terroriste avec d’autres exigences objectives, par exemple la connexion avec une organisation terroriste ou des actes spécifiques (formation, financement, voyage). Dans la pratique, cette approche et cette réglementation se sont avérées efficaces de manière générale, notamment en matière de preuves, de sécurité du droit et de précision. Les cantons restent compétents pour poursuivre les terroristes isolés qui n’ont pas commis d’actes terroristes visés par le CP ou la LRens. Il ne semble pas non plus judicieux d’associer au dessein terroriste d’autres dispositions pénales, qui devraient figurer expressément dans le CPP, en plus des dispositions pénales déjà mentionnées relatives à l’organisation, au financement, à la formation et au voyage. On pourrait certes s’appuyer sur les conventions internationales auxquelles la Suisse est partie pour déterminer la liste des éventuelles infractions supplémentaires à mentionner dans le CPP. On pourrait ajouter par exemple des infractions spécifiques telles que le meurtre ou l’assassinat, les lésions corporelles graves, la séquestration ou la prise d’otage et les infractions liées à l’emploi d’explosifs. Toutefois, l’étendue et les limites d’une telle liste seraient difficiles à déterminer dans la pratique et les infractions commises dans un dessein terroriste sont déjà le plus souvent soumises à la juridiction fédérale. Les bénéfices résultant d’une telle liste ne font en aucun cas le poids face aux questions de délimitation qui en découleraient. Le principe de précision des normes pénales ne serait par conséquent guère respecté. Il convient également de renoncer à supprimer les actes de violence des éléments constitutifs d’un acte terroriste et à étendre en conséquence la définition du terrorisme à des faits supplémentaires (intimidation ou menace) et à des critères relatifs au dessein de l’auteur (modification de l’ordre politique), comme ce dernier est parfois envisagé à l’international (dans les domaines de la coopération ou de la prévention)106. Une telle extension dans le contexte pénal, que la Suisse a critiqué à plusieurs reprises sur le plan international, serait également contraire au principe de précision et n’apporterait aucun bénéfice dans le cadre de la poursuite pénale des actes terroristes.

2.2.4 Délégation de l’instruction et du jugement d’affaires

pénales aux cantons (art. 25 CPP) Selon le droit en vigueur, le ministère public de la Confédération peut déléguer aux autorités cantonales l’instruction et le jugement des affaires de droit pénal qui relèvent de la juridiction fédérale (art. 25 CPP). Cette possibilité existait déjà dans l’ancien droit et était la règle dans la pratique. Après l’entrée en vigueur du CPP, les dispositions de délégation prévues aux art. 18 et 18bis de la loi fédérale du 15 juin 1934 sur la procédure pénale (PPF) ont été reprises dans

106 Voir p. ex. pour le Conseil de l’Europe : Comité du Conseil de l’Europe de lutte contre le terrorisme (CDCT), Liste des décisions de la 13e réunion plénière des 13 et 14 novembre 2024.

le CPP107. Comme le MPC peut recourir à l’ordonnance pénale (art. 352 ss CPP) et à la procédure simplifiée (art. 358 ss CPP) depuis l’entrée en vigueur du CPP, deux instruments procéduraux que ne prévoyait pas la PPF, il a changé sa pratique en matière de délégation d’entente avec les cantons. Depuis, il ne leur délègue pratiquement plus d’affaires pénales. La délégation d’une infraction visée à l’art. 23 CPP n’est soumise en principe à aucune restriction particulière108. Seule est exclue la délégation des infractions énoncées à l’art. 23, al. 1, let. g, CPP (génocide [art. 264 CP], crimes contre l’humanité [art. 264a CP], crimes de guerre [art. 264b à 264j CP] et punissabilité du supérieur [art. 264k CP]). Le MPC peut déléguer l’instruction et le jugement, exceptionnellement le seul jugement. Dans la pratique, cette dernière possibilité n’est toutefois guère utilisée109. Les infractions visées à l’art. 24 CPP peuvent être déléguées aux autorités cantonales de poursuite pénale seulement lorsqu’il s’agit de cas simples. La loi ne définit pas la notion de « cas simple », mais on entend par cette expression des cas de moindre ampleur ou peu complexes qui ne présentent pas de difficultés particulières quant au fond et au droit et ne requièrent pas de connaissances spécifiques110. Contrairement aux infractions visées à l’art. 23 CPP, le MPC peut uniquement déléguer l’instruction et le jugement. L’exigence que le cas soit « simple » ne semble plus opportune au regard de la modification et du renforcement de l’organisation du MPC institués par le projet d’efficacité entré en vigueur depuis lors, de ses compétences clés et du fait qu’il peut recourir notamment à la procédure de l’ordonnance pénale (art. 352 ss CPP) pour instruire les cas simples. Par ailleurs, il est presque impossible que les infractions visées à l’art. 24 CPP (crime organisé, criminalité économique) soient simples du fait de leur nature. Pour ces raisons, le Conseil fédéral propose de supprimer la notion de « cas simple ». Contrairement à ce que le terme « délégation » peut laisser croire, le MPC ne peut pas décider unilatéralement de confier l’instruction et le jugement d’une infraction à un canton, c’est-à-dire sans le consentement de ce dernier. Il y a toujours un échange de vues avant une délégation (le MPC et les cantons se communiquent le dossier pour en

prendre connaissance, voir l’art. 26, al. 4, CPP)111. C’est pourquoi le Conseil fédéral propose de préciser l’art. 25, al. 1, CPP. Si le MPC et les autorités cantonales ne s’entendent pas, le cas peut être soumis au Tribunal pénal fédéral qui tranche (art. 28 CPP).

107 Andreas J. Keller, Strafverfahren des Bundes, p. 197 ; CR CPP-David Bouverat, no 1 s. ad art. 25 ; Felix Bänziger/Luc Leimgruber, Projet d’efficacité, p. 31 ; message sur l’amélioration de l’efficacité, pp. 1269 ss ; Kommentierte Textausgabe StPO- Felix Bänziger, art. 24, p. 23 ; pour plus de détails, voir le rapport en réponse au postulat Jositsch, ch. 7.3.3.3. 108 SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, no 4 ad art. 25 109 SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, no 4 ad art. 25 110 SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, no 6 ad art. 25 ; BSK StPO-Daniel Kipfer, no 7 ad art. 25 ; CR CPP-David Bouverat, no 2 ad art. 25 111 BSK StPO-Daniel Kipfer, no 2 et 5 ad art. 26 ; SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, no 10 ad art. 26

Comme dans le droit en vigueur, la délégation des infractions visées à l’art. 23, al. 1, let. g, CPP reste exclue (art. 25, al. 2, AP-CPP). Pour plus de détails, voir le ch. 3.2 (commentaire de l’art. 25).

2.2.5 Compétence multiple (art. 26 CPP)

Lorsqu’une infraction soumise à la juridiction fédérale a été commise dans plusieurs cantons ou à l’étranger, ou que l’auteur, les coauteurs ou les participants ont leur domicile ou leur résidence habituelle dans des cantons différents, l’art. 26, al. 1, CPP prévoit que le MPC désigne le canton qui instruit et juge l’infraction 112. Même si le libellé de l’art. 26, al. 1, CPP ne le mentionne pas expressément, cette disposition ne s’applique qu’aux affaires pénales déléguées en application de l’art. 25 CPP. Cela découle du fait que l’art. 26, al. 1, CPP remplace l’art. 254, al. 2, PPF113 qui se trouvait dans le chapitre II intitulé « Règles spéciales pour les causes de droit pénal fédéral que le procureur général défère aux autorités cantonales ». La doctrine dominante s’accorde également sur ce point114. Pour des raisons de clarté, l’art. 26, al. 1, CPP précisera que cette disposition ne s’applique qu’aux cas de délégation visés à l’art. 25 CPP. Comme à l’art. 25, al. 1, AP-CPP, l’alinéa 2 mentionnera que le MPC ne peut pas ordonner unilatéralement la jonction de procédures, mais que cette décision doit être prise d’entente avec les autorités cantonales. Si le MPC et les autorités cantonales ne s’entendent pas, le cas peut être soumis au Tribunal pénal fédéral qui tranche (art. 28 CPP). Pour plus de détails, voir le ch. 3.2 (commentaire de l’art. 26).

2.2.6 Règles de procédure pour résoudre les conflits de

compétences (art. 28 CPP) Les cours des plaintes du Tribunal pénal fédéral tranchent les conflits de compétences matérielles entre le MPC et les autorités pénales cantonales (art. 28 CPP en relation avec l’art. 37, al. 1, LOAP). Vu sa position dans la loi, l’art. 28 CPP porte sur les litiges qui découlent des art. 22 à 27 CPP115.

112 Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren, p. 543 ; BSK StPO-Daniel Kipfer, no 2 ad art. 26 ; SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, no 10 ad art. 26 ; Niklaus Oberholzer, Grundzüge des Strafprozessrechts, no 214 113 Version en vigueur au 1er janvier 2009 114 Message sur l’unification du droit de la procédure pénale, ch. 2.2.2 ; CR CPP-David Bouverat, no 2 ad art. 26 ; Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren, p. 543 (et les références citées) ; BSK StPO-Daniel Kipfer, no 2 ad art. 26 ; SK Kommentar StPO- Stephan Schlegel, no 10 ad art. 26 ; Niklaus Oberholzer, Grundzüge des Strafprozessrechts, no 214 ; Niklaus Schmid/Daniel Jositsch, Praxiskommentar StPO, no 1 ad art. 26 115 BSK StPO-Daniel Kipfer, no 1 ad art. 28 ; SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, no 1, ad art. 28

La procédure de règlement des conflits n’est pas définie à l’art. 28 CPP. Le Tribunal pénal fédéral tranche ces conflits en appliquant par analogie les règles fixées par la loi et la jurisprudence pour traiter un conflit de for intercantonal (art. 39 à 42 en relation avec les art. 393 ss CPP), comme il le faisait déjà en application de la PPF116. Le groupe de travail institué pour l’élaboration du rapport sur le postulat Jositsch a conclu que les règles de procédures expresses pour régler les conflits de compétences matérielles entre le MPC et les autorités de poursuite pénale des cantons devaient être instaurées dans le CPP. Il a également fait valoir que ces procédures durent en général trop longtemps et s’est déclaré favorable à l’instauration de règles visant à les accélérer. Le Conseil fédéral partage l’avis selon lequel des règles de procédures expresses doivent être inscrites dans le CPP et a proposé des modifications en ce sens, en particulier pour favoriser la sécurité juridique. Pour plus de détails, voir le ch. 3.2 (commentaire des art. 28 et 40).

2.2.7 Introduction d’une obligation d’informer pour les

autorités d’instruction en cas de soupçon d’actes terroristes La mise en œuvre de la motion 24.3819 CIP-N s’inscrit dans le cadre de l’examen des règles de compétences en cas d’actes terroristes (voir le ch. Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden.). L’avant-projet prévoit d’adapter la procédure pénale applicable aux mineurs du 20 mars 2009 (PPMin ; RS 312.1) et d’y instaurer une obligation pour les autorités d’instruction d’informer les autorités fédérales des procédures pénales ouvertes contre des mineurs pour des actes terroristes. La Suisse n’a pas un ministère public des mineurs central au niveau fédéral. Il s’agit d’une décision délibérée du législateur. Les cantons sont compétents pour poursuivre toutes les infractions commises par des mineurs, même les actes terroristes, par l’intermédiaire de leurs autorités spécialement chargées des procédures pénales contre les mineurs. Dans le domaine de la lutte contre le terrorisme, il est toutefois essentiel de garantir l’échange d’informations entre les autorités de poursuite pénale de la Confédération et des cantons. Les retours du MPC et de fedpol montrent que, dans les faits, cet échange d’informations a lieu régulièrement, mais pas toujours sans accroc. Les praticiens espèrent que l’instauration d’une obligation d’informer pour les autorités cantonales renforcera la lutte contre le terrorisme en Suisse, car les autorités fédérales compétentes auront ainsi une vision complète des actes terroristes et de la situation dans les cantons.

Pour les détails, voir le ch. Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden. (commentaire de l’art. 31a AP-PPMin).

116 Voir l’art. 279, al. 2, PPF (dans sa version en vigueur au 1er janvier 2001) ; arrêt du Tribunal pénal fédéral du 28 septembre 2009, BG.2009.20, consid. 1.1 ; Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren, p. 548.

2.3 Mise en œuvre

L’avant-projet ne modifie pas d’ordonnances du Conseil fédéral.

3 Commentaire des dispositions

3.1 Modification des lois sur la responsabilité, sur la

procédure administrative et sur le Tribunal administratif fédéral

3.1.1 Loi sur la responsabilité

Art. 15, al. 1, let. d La modification de l’art. 20, al. 4, AP-LOAP nécessite une adaptation linguistique de cet article.

3.1.2 Loi sur la procédure administrative

Art. 14, al. 1, let. i L’autorité de surveillance doit avoir les mêmes compétences que les autres autorités pour mener à bien les enquêtes disciplinaires (voir le ch. 2.1.4). Elle doit donc pouvoir auditionner des témoins.

3.1.3 Loi sur le Tribunal administratif fédéral

Art. 33, let. abis et cquater En application de l’art. 33, let. abis AP-LTAF, il sera possible de recourir devant le Tribunal pénal fédéral contre les décisions de l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) concernant la révocation des membres élus du MPC et de l’AS-MPC (voir le ch. 2.1.9). La modification de l’art. 20, al. 4, AP-LOAP nécessite une adaptation linguistique de l’art. 33, let. cquater.

3.1.4 Loi sur l’organisation des autorités pénales

Art. 1, al. 2 L’art. 1, al. 2, LOAP doit être adapté en raison de la modification de l’art. 25 CPP, par laquelle le MPC pourra désormais déléguer uniquement l’instruction et le juge-

ment d’affaires pénales. De ce fait, il faut supprimer l’élément « ou le seul jugement » de l’art. 1, al. 2, LOAP.

Art. 20 Les al. 1 et 2 correspondent aux al. 1 et 1bis actuellement en vigueur. L’allongement de la période de fonction de quatre à six ans prévue à l’al. 3 permettra de renforcer l’indépendance du MPC, même si elle ne permettra pas d’éviter totalement qu’un membre soit réélu pour des raisons politiques. La période de fonction des membres élus de l’AS-MPC sera calquée sur celle des juges fédéraux. En raison de cet allongement, la règle prévue dans le droit en vigueur selon laquelle la période de fonction débute le 1er janvier suivant le début de la législature du Conseil national doit être abrogée. À la place, il sera prévu que les sièges vacants seront repourvus pour le reste de la période. Cette disposition est analogue à celle applicable aux juges fédéraux (voir les art. 9, al. 3, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF ; RS 173.110] ; 48, al. 3, LOAP ; 9, al. 3, LTAF ; 13, al. 3, de la loi du 20 mars 2009 sur le Tribunal fédéral des brevets117) et aux membres de l’AS-MPC (voir l’art. 25, al. 2, LOAP). La période de fonction des autres procureurs du MPC et leur réélection périodique par le procureur général de la Confédération prévues à l’al. 4 sont abrogées. À la place, le procureur général engagera les autres procureurs et réglera les rapports de travail avec ces derniers en établissant des contrats de travail de droit public. La deuxième phrase de l’alinéa 4 correspond à la deuxième phrase de l’alinéa 2 en vigueur.

Art. 21, phrase introductive La phrase introductive est adaptée sur le plan rédactionnel, car seulement le procureur général de la Confédération et les procureurs généraux suppléants seront élus par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies). L’art. 21 ne doit donc plus viser les cas concernant des procureurs élus par le procureur général de la Confédération.

Art. 25, al. 1 La période de fonction des membres de l’autorité de surveillance passera également de quatre à six ans afin qu’elle corresponde, comme c’est le cas actuellement, à celle du procureur général de la Confédération et des procureurs généraux suppléants.

117 RS 173.41

Art. 29, al. 1 et 2 L’AS-MPC est conçue comme un comité d’experts, comme le montre sa composition (art. 23, al. 2, LOAP). Contrairement à la surveillance parlementaire ou à la surveillance que le Tribunal fédéral exerce sur le Tribunal pénal fédéral (art. 34, al. 1, LOAP), son activité ne se limite pas à la surveillance administrative, mais comporte également des aspects matériels. Cette compétence découle de l’art. 9, al. 2, let. a, LOAP qui dispose que le procureur général a la responsabilité d’assurer le professionnalisme de la poursuite pénale. L’activité de surveillance de l’AS-MPC consiste donc aussi à vérifier si le procureur général s’acquitte de cette responsabilité. Cet aspect ne ressort pas suffisamment du droit en vigueur qui parle simplement de la « surveillance ». La nouvelle teneur de l’al. 1 clarifiera le fait que l’AS-MPC exerce à la fois la surveillance matérielle et administrative. La surveillance matérielle a toutefois des limites, car il n’appartient pas à l’AS-MPC d’exercer les fonctions d’un procureur général. C’est pourquoi l’al. 2 détermine les domaines dans lesquels l’AS-MPC ne peut pas édicter d’instructions. En plus de l’interdiction déjà prévue à la let. a, la let. b exclut l’édiction d’instructions concernant les priorités en matière de politique criminelle. Il revient au premier chef à l’exécutif, en sa qualité d’autorité politique, de fixer les priorités en matière de poursuite pénale, et non à une autorité de surveillance, entre autres au moyen d’instructions destinées aux organes de police qui lui sont subordonnés. Le MPC peut également définir ses priorités en la matière. Cette situation requiert du MPC et de l’exécutif (par l’intermédiaire de la police) qu’ils s’accordent entre eux et se coordonnent. Le besoin de coordination serait encore plus grand si l’AS-MPC avait également le droit de donner des instructions au MPC à ce sujet. En revanche, l’autorité de surveillance a pour tâche d’examiner si et comment le MPC met en œuvre les priorités en matière de politique criminelle. La let. c exclut également les instructions concernant l’application et l’interprétation du droit. Du point de vue du Conseil fédéral, il appartient aux autorités de recours de contrôler la licéité des agissements du MPC. Si l’AS-MPC pouvait donner des instructions contraignantes au MPC concernant l’application et l’interprétation du

droit, elle exercerait une sorte de double contrôle sur les actes du MPC. Il n’y a aucune raison de le faire, notamment car pratiquement toutes les décisions et tous les actes de procédure du MPC peuvent faire l’objet d’un recours (art. 393, al. 1, let. a, CPP). On pourrait éventuellement se demander si l’AS-MPC devrait être habilitée à édicter des instructions dans les domaines où le contrôle judiciaire des actes de procédure est impossible, par exemple en cas de classement ou de non-entrée en matière lorsque l’infraction est dite « sans victime ». Il serait toutefois très difficile de prévoir précisément un tel cas de figure dans la loi. Une autre question pourrait découler de la première : ne faudrait-il pas prévoir une telle compétence lorsque le contrôle judiciaire est possible, mais qu’il n’est pas demandé par les parties concernées parce qu’elles profitent en fin de compte d’une décision qui ne serait pas conforme à la loi (p. ex. renonciation à toute poursuite pénale en cas de confiscation de valeurs patrimoniales importantes) ? Pour le Conseil fédéral, il est presque impossible de recenser dans la loi de manière satisfaisante toutes les situations imaginables et il faut donc renoncer à une telle compétence pour l’AS-MPC. Il n’est toutefois pas exclu que cette dernière relève dans le cadre de son activité de surveillance une application ou une interpréta-

tion du droit par le MPC qui lui semble incorrecte. Néanmoins, le MPC doit être le seul responsable de l’application correcte du droit.

Art. 31 Le nouvel art. 31 correspond pour l’essentiel à l’art. 29, al. 1, LOAP en vigueur. Il précise que l’AS-MPC fait rapport à l’Assemblée fédérale également en cas d’événements particuliers et que le rapport ne porte pas seulement sur ses activités, mais aussi sur ses conclusions. Les devoirs de l’AS-MPC sont ainsi mieux délimités.

Art. 31a Cette disposition correspond en tout point à l’art. 31, al. 4, LOAP en vigueur.

Art. 31b Cette disposition reprend les règles relatives à la procédure disciplinaire et à la proposition de destitution prévue à l’art. 31 LOAP. Elle apporte toutefois quelques nouveautés. L’al. 1 prévoit que l’AS-MPC peut, en cas de procédure disciplinaire, charger de l’enquête une ou plusieurs personnes, qu’elles soient membres de l’autorité de surveillance ou non. Cette modification répond à la demande des CdG (voir le ch. 2.1.6). La dernière phrase garantit que les personnes chargées de l’enquête puissent prendre des décisions de procédure. L’AS-MPC reste toutefois compétente pour ordonner des mesures disciplinaires. Al. 2 : Le droit en vigueur ne détermine pas expressément quelles règles de procédure régissent les enquêtes disciplinaires. L’art. 31, al. 3, LOAP en vigueur indique simplement que la procédure de recours contre une mesure disciplinaire est régie par la PA. À l’avenir, l’al. 2 mentionnera clairement que la PA s’applique à la procédure disciplinaire dans son ensemble, comme le prévoit l’art. 98, al. 2, OPers. L’al. 3 reprend l’art. 31, al. 2, LOAP en vigueur, mais précise par son premier membre de phrase (« Si l’enquête disciplinaire démontre qu’un membre du Ministère public de la Confédération élu par l’Assemblée fédérale [Chambres réunies] a enfreint ses devoirs de fonction… ») que des mesures peuvent être prononcées seulement au terme d’une enquête. Cette disposition est analogue à l’art. 99, al. 1, OPers. L’al. 4 donnera la possibilité de prononcer une suspension à titre préventif, comme le recommandaient les CdG (voir le ch. 2.1.5). Il reprend sur le fond l’art. 103, al. 1, OPers. L’al. 5 correspond à l’art. 31, al. 3, LOAP en vigueur, mais règle en plus les voies de recours contre une décision ordonnant une suspension préventive.

L’al. 6 correspond à l’art. 31, al. 1, LOAP en vigueur.

Art. 31c Cette nouvelle disposition ne crée pas un droit pour l’AS-MPC d’être entendue par la Commission judiciaire avant l’élection du procureur général de la Confédération ou des procureurs généraux suppléants, et ce même si les CdG estimaient qu’un tel droit pourrait être étudié118. Il semble en effet peu opportun de créer ce droit pour l’AS- MPC qui constituerait en outre une obligation pour la CJ de la consulter dans tous les cas. Il se pourrait, en fonction des situations, que la CJ prenne sa décision sans consulter l’AS-MPC. En revanche, il se pourrait également que l’AS-MPC souhaite transmettre à la CJ des informations qui lui semblent pertinentes, et ce même si celle-ci ne lui a pas expressément posé la question. Une base légale est nécessaire pour que les membres de l’AS-MPC puissent fournir ces informations à la Commission judiciaire, sur demande ou de sa propre initiative, car ces informations sont couvertes par le secret de fonction.

Art. 66a Le droit en vigueur ne prévoit pas de règle pour les cas où une procédure pénale est dirigée contre un membre du MPC élu par l’Assemblée fédérale. Les juges appliquent par analogie l’art. 67 LOAP (voir le ch. 2.1.8). Le nouvel art. 66a codifie cette jurisprudence. La procédure comporte deux étapes. Dans un premier temps, l’autorité de surveillance nomme en application de l’al. 1 un procureur extraordinaire qui examine le bien-fondé des faits reprochés, qui résultent généralement d’une dénonciation pénale. Ce dernier procède aux premières clarifications et dépose une demande auprès de la commission compétente des Chambres fédérales afin d’autoriser la poursuite pénale si son examen permet de présumer que le membre élu du MPC a commis une infraction en rapport avec son activité, comme le prescrit l’art. 14, al. 2, LRCF119. Si la poursuite est autorisée, la deuxième étape commence : l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) élit un procureur général extraordinaire (art. 17, al. 3, LParl) qui ouvre et mène une enquête pénale (al. 3).

Art. 67 Puisque la procédure contre les membres du MPC élus par l’Assemblée fédérale que l’on soupçonne d’avoir commis une infraction pénale est réglée à l’art. 66a LOAP, le

118 Rapport final des CdG de 2021 sur la relation de surveillance, pp. 162 s. 119 RS 170.32

titre de l’art. 67 LOAP est modifié afin que cette disposition ne s’applique plus qu’aux infractions commises par des procureurs du MPC qui ont été engagés.

Art. 78 L’al. 1 peut être abrogé, car il ne reste aucun membre du MPC nommé par le Conseil fédéral sur la base de l’ancien droit encore en fonction. L’al. 2 peut également être abrogé, car la convention visée à l’art. 62, al. 3, LOAP a été conclue en 2014.

Art. 78a La période de fonction des membres du MPC élus par l’Assemblée fédérale avant l’entrée en vigueur des modifications est de quatre ans. La nouvelle règle selon laquelle la période de fonction est de six ans n’entraîne pas un allongement automatique de deux ans, comme le prévoit expressément l’al. 1. Si des membres du MPC sont réélus selon le nouveau droit, la période de fonction sera de six ans. Conformément à l’al. 2, la réglementation est différente pour les procureurs qui ont été nommés pour quatre ans par le procureur général de la Confédération. Leurs rapports de travail seront automatiquement convertis en rapports de travail à durée indéterminée au sens de l’art. 20, al. 4, AP-LOAP, car leur non-reconduction doit être fondée sur des raisons objectives et leurs rapports de travail ne se distinguent pas fondamentalement de ceux des procureurs engagés.

3.2 Modification du code de procédure pénale

Art. 23, al. 1, let. a à b, h à hter et j - Let. a : Conformément à la let. a en vigueur, les infractions suivantes sont soumises à la juridiction fédérale, en tant qu’elles ont été commises contre des personnes jouissant d’une protection spéciale en vertu du droit international : infractions contre la vie et l’intégrité corporelle (titre 1 : art. 111 à 136 CP), crimes ou délits contre la liberté (titre 4 : art. 180 à 186 CP), brigandage (art. 140 CP), extorsion et chantage (art. 156 CP), atteinte et contrainte sexuelles (art. 189 CP) et viol (art. 190 CP). Au vu des raisons exposées au ch. 2.2.3.1, toutes les infractions commises contre des personnes protégées par le droit international seront soumises à l’avenir à la juridiction fédérale. Les traités internationaux et le droit international coutumier déterminent les personnes qui jouissent d’une protection spéciale en vertu du droit international120.

120 BSK StPO-Laura Jost/Marcel Alexander Niggli, no 7 ad art. 23 ; SK Kommentar StPO- Stephan Schlegel, no 5 ad art. 23 ; CR CPP-David Bouverat, no 4 ad art. 23.

Par souci de clarté, les infractions commises contre les magistrats et les membres de l’Assemblée fédérale entre autres seront réglées à la let. b.

- Let. abis Conformément à l’art. 23, al. 1, let. b, CPP en vigueur, les infractions suivantes, en tant qu’elles concernent des locaux, des archives et des documents des missions diplomatiques et des postes consulaires, sont soumises à la juridiction fédérale : appropriation illégitime (art. 137 CP), soustraction d’une chose mobilière (art. 141 CP), dommages à la propriété (art. 144 CP), recel (art. 160 CPP) et infractions d’importance mineure (art. 172ter CP). Vu les raisons exposées au ch. 2.2.3.1, toutes les infractions commises contre les éléments précités seront également soumises à la compétence fédérale. Afin de remplir les obligations internationales (voir le ch. 2.2.3.1), le Conseil fédéral propose une nouvelle répartition des compétences en matière de poursuite pénale. Jusqu’à présent, seules les infractions concernant les locaux, les archives et les documents des missions diplomatiques ou des postes consulaires relevaient de la compétence en matière de poursuite pénale de la Confédération. À l’avenir, ces mêmes infractions seront également poursuivies par la Confédération lorsqu’elles sont dirigées contre des missions permanentes. La Convention de Vienne sur les relations diplomatiques s’applique par analogie aux missions permanentes121. C’est pourquoi il semble opportun pour des raisons de cohérence de soumettre également ces infractions à la juridiction fédérale. Pour les mêmes motifs, toutes les infractions concernant les locaux, les archives et les documents des organisations internationales doivent être soumises à la juridiction fédérale. Ces organisations jouissent également de certains privilèges, de certaines immunités et facilités en Suisse conformément au droit international et aux usages internationaux. Leur étendue est fixée en fonction des accords de siège. L’inviolabilité des locaux, des archives et des documents est pertinente dans ce contexte. Néanmoins, certaines organisations internationales ne jouissent pas de ce privilège (p. ex. le Forum économique mondial ou le Comité international olympique). La poursuite des infractions concernant les locaux, les archives et les documents de ces organisations internationales reste du ressort des cantons et non de la Confédération. Cette délimitation découle de la formulation « jouissant d’une protection spéciale en vertu du droit international ».

Par souci de clarté, cette compétence en matière de poursuite pénale de la Confédération est réglée à la let. abis.

- Let. b

121 Message sur la LEH, ch. 2.3.1.4

Par souci de clarté, la compétence de la Confédération pour poursuivre les infractions commises contre des magistrats, des membres de l’Assemblée fédérale et le procureur général de la Confédération ou un de ses suppléants est réglée à la let. b.

La répartition des compétences matérielles en vigueur applicable aux infractions contre l’intégrité sexuelle (art. 187 ss CPP) est incohérente. Il est impossible de comprendre pourquoi une contrainte sexuelle (art. 189 CP) ou un viol (art. 190 CP) commis contre des personnes visées à la let. a (p. ex. contre des magistrats de la Confédération ou des membres de l’Assemblée fédérale) sont soumis à la juridiction fédérale, mais pas les actes d’ordre sexuel commis sur une personne incapable de discernement ou de résistance (art. 191 CP122), alors que la gravité de ces infractions est comparable au vu des peines encourues. Pour des raisons de cohérence, l’avant-projet propose de soumettre l’art. 191 CP à la juridiction fédérale. La let. b est complétée en conséquence. Dans le cadre de l’adaptation des compétences concernant les infractions commises contre des personnes protégées par le droit international, le cercle des personnes visées à la let. b a été examiné pour savoir s’il devait être précisé ou élargi. Les auteurs de doctrine émettent parfois des critiques, car ils ne comprennent pas pourquoi seuls les magistrats de la Confédération, c’est-à-dire les membres du Conseil fédéral, le chancelier de la Confédération et les juges ordinaires du Tribunal fédéral en font partie et pas les juges des tribunaux de première instance de la Confédération (Tribunal pénal fédéral, Tribunal administratif fédéral, Tribunal fédéral des brevets). La let. b ne vise en outre que le procureur général de la Confédération et ses suppléants et pas les procureurs en chef et les procureurs qui composent le MPC123. Le droit en vigueur ne vise ni les juges de première instance des tribunaux de la Confédération ni les procureurs en chef de la Confédération. Cette situation s’explique sans doute par le fait que cette règle a été édictée à une époque où les tribunaux de première instance de la Confédération n’avaient pas encore leur forme actuelle et où le MPC était organisé différemment et qu’elle a été reprise telle quelle dans le CPP. Il existe néanmoins des raisons contre un élargissement du cercle, comme demandé par la CAJ-E : les infractions commises contre les magistrats de la Confédération sont soumises à la juridiction fédérale, car elles ne sont pas seulement commises contre la personne, mais également contre la Confédération étant donné que les magistrats la

représentent tout particulièrement. Un élargissement du cercle des personnes protégées poserait la question ardue de sa délimitation : pourquoi soumettrait-on à la juridiction fédérale les infractions commises contre les procureurs en chef de la Confédération, mais pas celles commises contre les secrétaires d’État ou le chef de l’armée ? Il est presque impossible de définir des critères généraux en la matière. La règle en vigueur se fonde sur un critère concret et relativement facile à saisir, à savoir la fonction de magistrat. Il semble donc opportun de renoncer à un élargissement du cercle des personnes protégées.

122 Désigné en allemand par le terme Schändung avant l’entrée en vigueur de la révision du droit pénal en matière sexuelle (RO 2024 27). 123 BSK StPO-Laura Jost/Marcel Alexander Niggli, no 5 ad art. 23 ; CR CPP-David Bouverat, no 6 ad art. 23

- Let. h Comme expliqué au ch. 2.2.3.2, les infractions commises contre l’autorité publique de la Confédération seront retirées de la juridiction fédérale et soumises à la juridiction cantonale lorsqu’elles sont dirigées contre des actes officiels accomplis par des employés des transports publics. Cette nouvelle répartition des compétences en matière de poursuite pénale applicable aux personnes précitées se reflète dans le nouvel art. 23, al. 1, let. hter, AP-CPP. Pour cette raison, la mention du titre 15 et l’expression « contre l’autorité publique de la Confédération » seront supprimées de la let. h. Ce remaniement n’entraîne aucune autre adaptation matérielle.

- Let. hbis Comme proposé au ch. 2.2.3.3, les actes terroristes seront soumis sans condition à la juridiction fédérale au sens de l’art. 23, al. 1, CPP. Les infractions visées aux art. 260ter CP (relatives à la participation et au soutien à une organisation terroriste), 260quinquies CP (financement du terrorisme), 260sexies CP (recrutement, formation et voyage en vue d’un acte terroriste) et les crimes qui sont le fait d’une organisation terroriste au sens de l’art. 260ter, al. 1, let. a, ch. 2, CP sont énumérés à la nouvelle let. hbis, de l’art. 23, al. 1, AP-CPP et supprimés de la liste figurant à l’art. 24, al. 1, CPP (voir le commentaire sur l’art. 24).

- Let. hter Comme indiqué dans le commentaire de la let. h, la Confédération est compétente pour poursuivre les infractions visées au titre 15 CP, en tant qu’elles ont été commises contre l’autorité publique de la Confédération. Cette compétence est réglée dans la nouvelle let. hter. Les infractions visées aux art. 285 et 286 commises contre les employés des transports publics au sens des art. 285, ch. 1, al. 2, et 286, al. 2, CP font exception et relèveront de la compétence des cantons. Sont des employés des transports publics au sens des dispositions ci-dessus les employés des entreprises définies par la loi du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer124, la loi du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs125 et la loi du 19 décembre 2008 sur le transport ferroviaire de marchandises126 ainsi que les employés des organisations mandatées conformément à la loi fédérale du 18 juin 2010 sur les organes de sécurité des entreprises de transports publics127 et pourvues d’une autorisation de l’Office fédéral des transports.

124 RS 742.101 125 RS 745.1 126 RS 742.41 127 RS 745.2

- Let. j Les adaptations de la let. j ne concernent que le texte allemand et sont de nature purement linguistique ; rien ne change sur le plan matériel.

Art. 24, al. 1 L’art. 24, al. 1, CPP est adapté pour tenir compte de la proposition exposée au ch. 2.2.3.3 visant à soumettre les actes terroristes à la juridiction fédérale. Les infractions prévues aux art. 260ter CP (relatives à la participation et au soutien à une organisation terroriste au sens de l’art. 260ter, al. 1, let. a, ch. 2), 260quinquies CP (financement du terrorisme), 260sexies CP (recrutement, formation et voyage en vue d’un acte terroriste) et les crimes qui sont le fait d’une organisation terroriste au sens de l’art. 260ter, al. 1, let. a, ch. 2, CP sont supprimés de l’art. 24, al. 1, CPP et énumérés à l’art. 23, al. 1, let. hbis, AP-CPP. Le champ d’application de l’art. 24 AP-CPP se limitera aux organisations criminelles et à la criminalité économique. L’art. 260ter CP sera scindé en deux quant à son classement dans le droit pénal, ce qui ne présente pas de complexité législative particulière au vu de sa systématique128. Les conditions énoncées à l’art. 24, al. 1, let. a et b (infractions commises pour une part prépondérante à l’étranger ou dans plusieurs cantons sans qu’il y ait de prédominance évidente dans l’un d’entre eux) s’appliquent de la même manière aux infractions visées à l’al. 1.

Art. 25

L’art. 25 CPP s’applique à la délégation d’affaires pénales qui sont soumises à la juridiction fédérale en vertu des art. 23 ou 24 CPP.

La délégation a pour effet de supprimer la compétence matérielle des organes chargés de la procédure pénale fédérale et d’attribuer la compétence matérielle et à raison du lieu au canton désigné conformément aux règles en matière de for (art. 31 ss CPP). Le canton auquel la juridiction fédérale a délégué une affaire pénale est obligé de s’en charger129.

Comme indiqué au ch. 2.2.4, les conditions applicables à une délégation doivent être simplifiées et la teneur de l’art. 25 CPP précisée.

Le Conseil fédéral propose de lever la distinction en vigueur : la délégation prévue à l’art. 25, al. 1, AP-CPP s’appliquera non seulement aux infractions visées à

128 Respectivement ch. 1 (crime organisé) et 2 (terrorisme) de l’al. 1, let. a, de cette disposition 129 BSK StPO-Daniel Kipfer, no 2 ss ad art. 25

l’art. 23 CPP, mais également, et ce sans condition, à celles visées à l’art. 24 CPP. Cela signifie que l’expression « cas simple » doit être supprimée. Le Conseil fédéral propose également de déléguer uniquement l’instruction et le jugement des affaires pénales visées à l’art. 24 CPP, comme le prévoit l’art. 25, al. 2, CPP en vigueur, car la délégation du jugement uniquement n’est guère utilisée dans la pratique. La teneur de l’al. 1 sera modifiée pour clarifier le fait que le MPC peut déléguer une affaire pénale pour laquelle il est compétent uniquement après concertation avec les autorités cantonales (voir le ch. 2.2.4). La loi ne précise pas à quel moment la délégation peut être faite et cela doit rester ainsi afin d’assurer la flexibilité. En fonction des circonstances du cas d’espèce, la délégation peut avoir lieu en tout temps : avant l’ouverture formelle de l’instruction, pendant l’instruction et jusqu’à sa conclusion formelle. Cette dernière possibilité doit toutefois demeurer l’exception pour assurer l’efficacité de la procédure130. La Conférence suisse des Ministères publics (CMP) préconise dans ses recommandations sur le for que le MPC délègue, autant que possible, les enquêtes simples dans leur phase initiale131. À l’instar du droit en vigueur, l’al. 2 prévoit que la délégation des affaires pénales visées à l’art. 23, al. 1, let. g, CPP est exclue.

Art. 26, al. 1, 2 et 4 L’art. 26, al. 1, CPP prévoit que le MPC décide à quel canton il délègue l’instruction et le jugement d’une affaire pénale relevant de sa compétence en cas de délégation en application de l’art. 25 CPP lorsque plusieurs cantons pourraient entrer en ligne de compte comme autorités délégataires. Cette règle est destinée à assurer le respect du principe de l’unité de la procédure (art. 29 CPP)132.

Comme expliqué au ch. 2.2.5, il n’est pas expressément mentionné dans cet alinéa qu’il s’agit uniquement des cas de délégation visés à l’art. 25 CPP. L’adaptation proposée de l’art. 26, al. 1, AP-CPP clarifie cet élément. Le MPC ne décide pas seul à quel canton il transfère sa compétence de poursuivre l’infraction : cette décision est prise d’entente avec les cantons tout en tenant compte des dispositions régissant le for prévues aux art. 31 à 38 CPP (voir l’art. 26, al. 4, CPP)133. Le MPC délègue l’affaire pénale au canton choisi au moyen d’une décision susceptible de recours (art. 28 en relation avec les art. 393 ss CPP). L’al. 2 précise que le MPC décide de la jonction de procédures auprès du lui ou des autorités cantonales seulement après discussion entre les parties (art. 26, al. 4, CPP)

130 CR CPP-David Bouverat, no 4 ad art. 25 131 Recommandation de la CMP sur le for, annexe 2, ch. 7 132 CR CPP-David Bouverat, no 2 ad art. 26 ; BSK StPO-Daniel Kipfer, no 2 ad art. 26 133 Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren, p. 543 ; BSK StPO-Daniel Kipfer, no 2 ad art. 26

tout en tenant compte des dispositions régissant le for. Ces précisions n’ont aucune conséquence matérielle sur le droit en vigueur. L’al. 4 en vigueur ne fait référence qu’aux cas de délégation et ne mentionne pas les cas de jonction de procédures pénales visés à l’al. 2, et ce bien que la doctrine dominante s’accorde sur le fait que la disposition vise également ces cas134. Le libellé de l’al. 4 est donc trop restrictif et le terme de « jonction » doit y être ajouté. L’al. 4, 2e phrase, de la version allemande reste identique. Dans la version française, il est nécessaire d’adapter l’ensemble de l’alinéa pour des raisons linguistiques.

Art. 28, titre et al. 1 et 2 Comme expliqué au ch. 2.2.6, les cours des plaintes du Tribunal pénal fédéral connaissent des conflits concernant la compétence matérielle d’instruire et de juger les affaires pénales (art. 28 CPP en relation avec l’art. 37, al. 1, LOAP 135). L’art. 28 CPP en vigueur ne prévoit pas d’autres règles de procédure en la matière. En cas de conflits de compétence entre le MPC et les cantons, le Tribunal pénal fédéral applique par analogie les règles établies par la loi et la jurisprudence pour trancher les conflits de for entre cantons (art. 39 à 42 en relation avec les art. 393 ss CPP). Cette manière de faire a fait ses preuves. Il n’y a donc pas de raisons tangibles pour la changer à l’avenir. Toutefois, cette règle de conflits de compétences doit être fixée à l’art. 28 par souci de clarté. Le titre de l’article est précisé en conséquence. L’al. 1 reprend mot pour mot le libellé de l’art. 28, al. 1, CPP. Le nouvel al. 2 renvoie aux dispositions applicables par analogie pour trancher les conflits de compétences entre le MPC et les autorités de poursuite pénales cantonales. Concernant les propositions de règles de célérité, voir le commentaire de l’art. 40 AP- CPP. Le groupe de travail considère que la règle selon laquelle les décisions du Tribunal pénal fédéral en matière de conflits de compétences sont définitives (art. 79 LTF136) n’est pas appropriée. Il estime que les décisions concernant la compétence matérielle devraient pouvoir être contestées au moins lorsque se posent des questions juridiques de principe137. Le Conseil fédéral est toutefois d’avis, pour les raisons exposées ciaprès, que les décisions des cours des plaintes du Tribunal pénal fédéral doivent rester définitives. En excluant la possibilité de recourir contre les décisions des cours des plaintes du Tribunal pénal fédéral, l’art. 79 LTF vise à décharger le Tribunal fédéral. Le Conseil fédéral a proposé dans le cadre de la révision de la LTF, contrairement à ce que prévoit

134 BSK StPO-Daniel Kipfer, no 5 ad art. 26 ; SK Kommentar StPO-Stephan Schlegel, no 10 ad art. 26 ; CR CPP-David Bouverat, no 6 ad art. 26 ; de Moreillon/Parein-Reymond, Petit Commentaire CPP, no 13 ad art. 26 ; StPO PK-Jositsch/Schmid, no 8 ad art. 26 135 RS 173.71 136 RS 173.110 137 Voir le rapport en réponse au postulat Jositsch, ch. 7.6.3.

l’art. 79 LTF, d’admettre les recours en matière pénale contre des décisions rendues par le Tribunal pénal fédéral pour trancher des questions juridiques de principe ou lorsque les cas sont, pour d’autres motifs, particulièrement importants (art. 89a, al. 1, P-LTF, compétence résiduelle138). Le Conseil fédéral entendait ainsi accorder de manière ciblée la compétence à la juridiction suprême. La révision de la LTF a échoué en juin 2020 devant le Parlement ; les deux Conseils ne sont pas entrés en matière sur l’avant-projet139. Le conseiller aux États Andrea Caroni a déposé le 2 décembre 2020 le postulat 20.4399 « Modernisation de la loi sur le Tribunal fédéral » dans lequel il chargeait le Conseil fédéral d’établir un rapport présentant les modifications qui pourraient être apportées à la LTF en vue de rééquilibrer la charge de travail du Tribunal fédéral et d’améliorer la protection juridictionnelle. Le Conseil des États a adopté le postulat le 1er mars 2021. Le rapport du Conseil fédéral donnant suite au postulat 20.4399 Caroni a été publié le 24 janvier 2024. Le Conseil fédéral y a présenté les propositions du projet de révision de la LTF qui, de son avis, restaient pertinentes et susceptibles de réunir une majorité politique et pouvaient être poursuivies dans la « petite » révision de la LTF. Le Conseil fédéral a conclu dans le rapport en réponse au postulat sur la LTF que le régime de compétence résiduelle des art. 89a et 89b P-LTF devait être abandonné en raison de l’opposition des milieux politiques et académiques et du Tribunal fédéral140. Au vu de ce qui précède, il est contradictoire de vouloir introduire une exception au caractère définitif des arrêts rendus par le Tribunal pénal fédéral, alors que le Conseil fédéral vient de défendre la position inverse.

Art. 38, al. 2 Le terme « dispositions du présent chapitre concernant les fors » est remplacé par celui de « dispositions du présent chapitre régissant le for » à des fins d’harmonisation terminologique (voir les art. 26, al. 1 et 2, AP-CPP et 27, al. 1, CPP). Cette modification n’implique pas de changement matériel.

Art. 40, al. 2 à 2quater Il convient de relever que ces dispositions s’appliquent en cas de conflits de for entre les cantons, mais également en cas de conflits de compétences entre le MPC et les cantons (voir le ch. 2.2.6). Lorsque les autorités cantonales de poursuite pénale ne peuvent s’entendre sur le for, la question est soumise sans retard au Tribunal pénal fédéral, qui tranche (art. 40, al. 2, CPP).

138 Sur cette notion, voir le rapport en réponse au postulat sur la LTF, ch. 1.2.2. 139 La compétence résiduelle est une des causes principales de l’échec de l’avant-projet. Pour les détails, voir le rapport en réponse au postulat sur la LTF, ch. 2.1.2 ss et 4.2. 140 Voir le rapport en réponse au postulat sur la LTF, ch. 2.1.5, 2.3.2 et 4.2.

Selon la jurisprudence constante du Tribunal pénal fédéral, la demande doit être déposée dans les dix jours ; il s’agit du délai pour recourir contre une décision (art. 396, al. 1, CPP). Il est possible de déroger à ce délai seulement en présence de circonstances particulières qui devront être spécifiées par le demandeur141. La jurisprudence constante du Tribunal pénal fédéral admet les cas suivants : lorsque la détermination écrite du canton requérant laisse une marge de négociation, lorsque les faits de l’affaire sont encore peu clairs et que des discussions supplémentaires sont requises ou lorsque de nouveaux faits qui peuvent avoir une influence essentielle sur la détermination du for sont connus pendant le délai de dix jours142. Le délai de dix jours vise à éviter que les affaires de for soient inutilement retardées, mais n’empêche pas les négociations en cours, en particulier en cas de nouveaux éléments ou de nouvelles dénonciations143. Pour des questions de sécurité juridique, le délai de dix jours doit être inscrit à l’al. 2. Il convient également de préciser qu’il est possible de déroger à ce délai uniquement pour les conditions susmentionnées. En application de la jurisprudence constante du Tribunal pénal fédéral, le délai de dix jours commence à courir dès la réception de la prise de position négative du canton requis, c’est-à-dire une fois les échanges de vues terminés144. Pour des raisons de clarté, cet élément doit figurer expressément dans la loi. Contrairement à ce que prévoit l’al. 2, ce n’est pas nécessairement le canton saisi en premier de la cause qui soumet la question du for au Tribunal pénal fédéral. En cas de conflit de compétence, tout canton qui mène une procédure pénale et qui ne s’entend pas avec d’autres cantons peut saisir le Tribunal pénal fédéral, et ce même lorsqu’il a ouvert la procédure en dernier. La teneur de l’al. 2 est adaptée pour correspondre à cette pratique. Les nouveaux al. 2bis et 2ter fixent les exigences essentielles quant à la forme et au contenu des demandes visées à l’al. 2. Ces exigences se fondent sur la jurisprudence constante du Tribunal pénal fédéral. La demande doit être motivée. Les faits pertinents doivent être présentés de manière à ce que le Tribunal pénal fédéral n’ait pas besoin de consulter le dossier constitué par l’autorité cantonale qui le saisit pour déterminer

le for145. Les pièces essentielles pour la détermination du for sont jointes à la demande : il faut que cette dernière soit complète afin que le Tribunal pénal fédéral

141 Arrêts du Tribunal pénal fédéral, notamment du 15 juillet 2011, BG.2011.17, consid. 2.1 ; du 17 juin 2011, BG.2011.7, consid. 2.2 ; du 7 novembre 2024. BG.2024.29, consid. 1.1, du 19 juillet 2024, BG.2024.26, consid. 1.1 142 Arrêts du Tribunal pénal fédéral du 30 juillet 2024, BG.2024/21, consid. 1.1 ; du 27 juin 2012, BG.2012/20, consid. 1.3 143 Arrêt du Tribunal pénal fédéral du 10 février 2016, BG.2015/46, consid. 1.3 144 Arrêts du Tribunal pénal fédéral du 18 octobre 2011, BG.2011.34, consid. 1.4 ; du 27 juin 2012, BG.2012.20, consid. 1.3 ; du 11 janvier 2013 BG.2012.50, consid. 1.3 ; du 30 juillet 2024, BG.2024.21, consid. 1.3 ; Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren, pp. 493 s. 145 La demande doit exposer de manière succincte mais complète quelles infractions sont reprochées au prévenu, où et quand elles ont été commises et, le cas échéant, où le résultat s’est produit, comment les infractions exposées dans le dossier doivent être appréciées sur le plan juridique et quels actes de poursuite concrets ont été entrepris, par quelles autorités et quand.

puisse trancher sans administrer de preuves supplémentaires146. Les pièces essentielles sont numérotées, répertoriées dans une liste et jointes dans un dossier à part147. Ces exigences s’appliquent également, le cas échéant, à la procédure par laquelle le Tribunal pénal fédéral invite les cantons impliqués à présenter leurs observations148. Les demandes qui respectent ces exigences contribuent grandement à ce que le Tribunal pénal fédéral puisse rendre sa décision rapidement (voir le commentaire de l’al. 2quater). Puisque les procédures visant à déterminer le for doivent être menées rapidement, le Conseil fédéral propose par ailleurs d’inscrire dans un nouvel al. 2quater que l’autorité compétente (p. ex. le Tribunal pénal fédéral) statue sans retard sur la compétence. En application de l’art. 397, al. 5, CPP, les cours des plaintes du Tribunal pénal fédéral sont tenues de statuer dans les six mois. Une évaluation des conflits de compétence entre 2011 et 2023 a par ailleurs démontré que les procédures devant le Tribunal pénal fédéral durent en moyenne 69 jours149.

Art. 456b Même si les dispositions transitoires prévues aux art. 448 ss CPP s’appliquent aux modifications ultérieures du CPP conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral150, le principe de l’économie de la procédure commande d’édicter des dispositions transitoires séparées. L’objectif est d’éviter les changements de juridiction entre les autorités fédérales et cantonales, en particulier dans les procédures pendantes, car ceux-ci risquent d’avoir des effets négatifs sur la durée des procédures. C’est pourquoi l’al. 1 prévoit que les procédures pendantes lors de l’entrée en vigueur de la modification sont régies par l’ancien droit et qu’elles se poursuivent devant les autorités compétentes selon l’ancien droit. Les décisions judiciaires ultérieures indépendantes (art. 363 ss CPP), qui ne sont pas pendantes lors de l’entrée en vigueur de la modification, sont régies par le nouveau droit et les nouvelles prescriptions en matière de compétence s’y appliquent (al. 2). Ces décisions sont détachées de la décision initiale et peuvent être rendues après un certain temps. Il ne semble donc pas opportun de conserver la répartition de compétences en vigueur151. Conformément à l’al. 3, l’al. 1 s’applique à la révision (art. 410 ss CPP).

146 Le Tribunal pénal fédéral n’administre aucune preuve, il statue en se fondant uniquement sur les pièces du dossier. 147 Voir par exemple les arrêts du Tribunal pénal fédéral du 30 juillet 2024, BG.2024/37, consid. 1.3.1 ; du 19 décembre 2022, BG.2022/35, consid. 3.2.2 ; du 23 février 2022, BG.2022.7, consid. 1.2.2. 148 Arrêt du Tribunal pénal fédéral du 30 juillet 2024, BG.2024/37, consid. 1.3.1 149 Damian K. Graf, Tempus fugit, § 13, p. 157 150 Arrêts du Tribunal fédéral du 3 avril 2025,7B_515/2024, consid. 2.1 ; du 11 juillet 2024, consid. 1.2 ; du 9 octobre 2024,7B_662/2024, consid. 2.1 151 BSK StPO-Moritz Oehen, no 1 s. ad art. 425

L’al. 4 reprend la réglementation en vigueur à l’art. 449, al. 2, CPP. Les conflits de compétences entre autorités d’un même canton sont tranchés par l’autorité de recours de ce canton ; ceux qui opposent des autorités de cantons différents ou des autorités cantonales fédérales sont tranchés par le Tribunal pénal fédéral.

3.3 Procédure pénale applicable aux mineurs

Art. 31a Pour les raisons évoquées au ch. Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden., le nouvel art. 31a oblige les autorités d’instruction152 à informer sans retard fedpol des procédures pénales ouvertes contre des mineurs pour des actes terroristes au sens des let. a à c. Les autorités doivent informer fedpol et non le MPC, car fedpol est la plaque tournante des informations en lien avec le terrorisme à l’échelon opérationnel (voir le ch. Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden.). Le MPC sera inclus si nécessaire.

4 Conséquences pour la Confédération et les cantons

4.1 Réforme du Ministère public de la Confédération et

de son Autorité de surveillance Les modifications proposées dans le cadre de la mise en œuvre des motions 21.3970 et 21.3972 des Commissions des affaires juridiques du Conseil des États et du Conseil national « Réforme du Ministère public de la Confédération et de son Autorité de surveillance » n’ont de conséquences ni sur le plan financier ni sur l’état du personnel de la Confédération et des cantons.

4.2 Modifications relatives à la juridiction fédérale

L’extension de la compétence de poursuite pénale de la Confédération à toutes les infractions commises contre des personnes jouissant d’une protection spéciale en vertu du droit international ou concernant les locaux, les archives et les documents de missions diplomatiques et de postes consulaires ne devrait pas avoir de conséquences notables sur les finances et sur l’état du personnel de la Confédération et des cantons, car le nombre d’infractions et relativement faible. Il faut quand même souligner que cet élargissement de la juridiction fédérale aux locaux, aux archives et aux documents des missions permanentes et des organisations internationales (art. 23, al. 1, let. abis AP-CPP ; voir les ch. 2.2.3.1 et 3.2) devrait entraîner une charge de travail supplémentaire pour les ressources de la Confédération et décharger les ressources des can-

152 Selon les cantons, il s’agit soit de juges des mineurs, soit de procureurs des mineurs (voir l’art. 6 PPMin).

tons, en particulier celui de Genève153. Il est toutefois difficile d’estimer l’ampleur de ces effets.

En revanche, le transfert de la compétence de la Confédération aux cantons pour la poursuite des infractions visées à l’art. 23, al. 1, let. h et j, AP-CPP commises contre des employés des transports publics au sens des art. 285, ch. 1, al. 2, CP (violence ou menace contre les autorités et les fonctionnaires et empêchement d’accomplir un acte officiel ; voir les ch. 2.2.3.2 s. et 3.2) déchargera tangiblement les ressources de la Confédération, car ces procédures sont assez nombreuses. Les cantons ressentiront moins nettement la charge de travail supplémentaire, car les procédures seront réparties entre tous. Quant au fait de soumettre tous les actes terroristes à la juridiction fédérale (art. 23, al. 1, let. hbis, AP-CPP ; voir les ch. 2.2.3.3 et 3.2), il convient de relever qu’aujourd’hui déjà la majorité des procédures sont menées par les autorités pénales de la Confédération. De ce fait, les conséquences sur la charge de travail de la Confédération et des autorités pénales cantonales seront relativement faibles. Il est toutefois difficile d’estimer la charge de travail que cela représente. Il faut néanmoins préciser que le nombre d’affaires concernant des actes terroristes tend à augmenter ces dernières années (26 enquêtes pénales ouvertes pour des infractions terroristes en 2020 ; 39 en 2021 ; 42 en 2022 ; 65 en 2023 ; 86 en 2024 et 100 en 2025)154. Aucune conséquence n’est attendue de la simple adaptation des dispositions sur la délégation de compétences aux cantons (art. 25 AP-CPP), sur la compétence multiple (art. 26 AP-CPP) et sur la création des règles de procédures en cas de conflits de compétences (art. 28 et 40 AP-CPP). L’introduction dans la PPMin de l’obligation pour les autorités d’instruction d’informer fedpol de l’ouverture de procédures pénales contre des mineurs en cas de soupçon d’actes terroristes (voir le ch. Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden.) n’entraînera pas non plus de conséquences sur les ressources de la Confédération et des cantons. Les autorités pénales des mineurs sont déjà en contact étroit avec les autorités fédérales dans ce domaine en raison d’un accord de collaboration155 156.

153 La majorité des missions permanentes et des organisations internationales sont établies dans le canton de Genève. 154 Voir les rapports de gestion du MPC des années 2020 à 2025 (reporting) ; disponibles sur : www.bundesanwaltschaft.ch/fr > Rapports de gestion. 155 Recommandations de la Société suisse de droit pénal des mineurs du 27 janvier 2025 concernant l’optimisation de la collaboration entre la Confédération et les cantons dans le domaine des procédures pénales pour terrorisme contre des mineurs (disponible sur : www.julex.ch > Droit pénal des mineurs > Pratique > Lutte contre le terrorisme) 156 Voir le rapport de gestion 2025 du MPC ; disponible sur www.bundesanwaltschaft.ch > Rapports de gestion.

5 Aspects juridiques

5.1 Constitutionnalité

5.1.1 Compétence législative

L’avant-projet se fonde sur l’art. 123, al. 1, Cst. qui confère à la Confédération la compétence de légiférer dans le domaine du droit pénal et de la procédure pénale.

5.1.2 Conformité avec les droits fondamentaux

5.1.2.1 Réforme du Ministère public de la Confédération et

de son Autorité de surveillance Les modifications proposées en vue de mettre en œuvre les motions 21.3970 et 21.3972 des Commissions des affaires juridiques du Conseil des États et du Conseil national « Réforme du Ministère public de la Confédération et de son Autorité de surveillance » n’ont aucune incidence sur les garanties constitutionnelles.

5.1.2.2 Modifications relatives à la juridiction fédérale

La présente révision ne contient aucune modification qui pourrait avoir une incidence sur les garanties constitutionnelles.

5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de

la Suisse

5.2.1 Réforme du Ministère public de la Confédération et

de son Autorité de surveillance Les modifications proposées en vue de mettre en œuvre les motions 21.3970 et 21.3972 des Commissions des affaires juridiques du Conseil des États et du Conseil national « Réforme du Ministère public de la Confédération et de son Autorité de surveillance » sont sans effet sur les obligations internationales de la Suisse.

5.2.2 Modifications relatives à la juridiction fédérale

Comme l’évoquait déjà le message du Conseil fédéral du 21 décembre 2005 relatif à l’unification du droit de la procédure pénale157, de nombreux instruments élaborés dans le cadre de l’ONU et du Conseil de l’Europe traitent de questions de procédure pénale. Citons, au premier chef, le Pacte II de l’ONU158 et, pour ce qui est du Conseil

157 FF 2006 1057, p. 1368 158 RS 0.103.2

de l’Europe, la CEDH159. Ils statuent un ensemble de garanties largement concordantes, qui doivent être respectées dans le cadre de la procédure pénale. À noter que, jusqu’à présent, c’est la CEDH qui a exercé l’influence la plus forte sur la législation et la jurisprudence de la Confédération et des cantons en matière de procédure pénale.

Les propositions consistant à transférer certaines compétences de poursuite pénale et à préciser certaines règles concernant la délégation d’affaires pénales, la compétence multiple et les conflits de compétences (art. 23 à 40 AP-CPP) sont compatibles avec les obligations internationales de la Suisse. C’est également le cas de l’introduction de l’obligation d’informer dans la PPMin (art. 31a AP-CPP).

5.3 Forme de l’acte à adopter

L’avant-projet contient des dispositions importantes qui fixent des règles de droit qui doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale en vertu des art. 164, al. 1, Cst. et 22, al. 1, LParl160. L’acte est sujet au référendum (art. 141, al. 1, let. a, Cst.). L’avant-projet relatif à la loi fédérale sur la réforme du Ministère public de la Confédération et de son Autorité de surveillance et sur les modifications de la juridiction fédérale est un acte modificateur unique. Un tel acte rassemble les modifications de plusieurs actes législatifs qui ont un rapport matériel très étroit entre elles. Son titre décrit les modifications. La révision des bases légales relatives au MPC et à son Autorité de surveillance et la révision ponctuelle de la compétence matérielle du MPC en matière de poursuite pénale sont au cœur de l’avant-projet. Il y a donc un rapport matériel très étroit.

5.4 Frein aux dépenses

L’avant-projet ne contient pas de dispositions relatives aux subventions ni nouveaux crédits d’engagement ou plafond de dépenses (qui entraîneraient des dépenses supérieures à l’un des seuils définis par la loi).

5.5 Conformité aux principes de subsidiarité et

d’équivalence fiscale L’avant-projet est conforme aux principes de subsidiarité (art. 5a et 43a, al. 1, Cst.) et d’équivalence fiscale (art. 43a, al. 2 et 3, Cst.).

159 RS 0.101 160 RS 171.10

5.6 Délégation de compétences législatives

L’avant-projet ne délègue aucune compétence législative au Conseil fédéral.

5.7 Protection des données

La modification de la procédure pénale n’aura pas de conséquences du point de vue du traitement des données personnelles.

6 Bibliographie

6.1 Travaux préparatoires

Geth Christopher/Schindler Benjamin, Aufsicht über die Bundesanwaltschaft, Gutachten zuhanden der Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte vom 3. Februar 2021 (cité : Christopher Geth/Benjamin Schindler, avis de droit) Geth Christopher/Schindler Benjamin, Aufsicht über die Bundesanwaltschaft, Beantwortung der Ergänzungsfragen zum Expertengutachten «Aufsicht über die Bundesanwaltschaft» vom 28. April 2021 (cité : Christopher Geth/Benjamin Schindler, complément à l’avis de droit) Message complémentaire du 9 mars 2007 sur la réforme des chemins de fer 2 (révision des actes normatifs concernant les transports publics), FF 2007 2517 (cité : message complémentaire sur la réforme des chemins de fer 2) Message du 10 décembre 1979 concernant la modification du code pénal et du code pénal militaire (Actes de violence criminels), FF 1980 I 1216 (cité : message sur les actes de violence criminels) Message du 10 septembre 2008 relatif à la loi fédérale sur l’organisation des autorités pénales de la Confédération (loi sur l’organisation des autorités pénales, LOAP), FF 2008 7371 (cité : message sur la LOAP) Message du 13 septembre 2006 relatif à la loi fédérale sur les privilèges, les immunités et les facilités, ainsi que sur les aides financières accordés par la Suisse en tant qu’État hôte, FF 2006 7603 (cité : message sur la LEH) Message du 19 août 2020 concernant l’initiative populaire « Désignation des juges fédéraux par tirage au sort (initiative sur la justice) », FF 2020 6609 (cité : message concernant l’initiative sur la justice) Message du 21 décembre 2005 relatif à l’unification du droit de la procédure pénale, FF 2006 1057 (cité : message sur l’unification du droit de la procédure pénale) Message du 28 janvier 1998 concernant la modification du code pénal suisse, de la loi fédérale sur la procédure pénale et de la loi fédérale sur le droit pénal administratif (Mesures tendant à l’amélioration de l’efficacité et de la légalité dans la poursuite pénale), FF 1998 II 1253 (cité : message sur l’amélioration de l’efficacité) Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale du 18 décembre 1893 concernant un projet de loi fédérale sur les délits contre la sûreté publique dans le territoire de la Confédération suisse, FF 1893 V 769 (cité : message sur les délits contre la sûreté publique)

Rapport annuel 2018 du 28 janvier 2019 des Commissions de gestion et de la Délégation des Commissions de gestion des Chambres fédérales, FF 2019 2689 (cité : rapport annuel 2018 des CdG et de la DélCdG) Rapport d’activité du 8 mars 2021 de l’AS-MPC adressé à l’Assemblée fédérale conformément à l’art. 29 de la loi fédérale sur l’organisation des autorités pénales de la Confédération ; disponible sur : www.ab-ba.admin.ch > Rapports d’activité (cité : rapport d’activité de l’AS-MPC 2020)

Rapport du Conseil fédéral du 11 octobre 2023 en réponse au postulat 19.3570 Jositsch du 11 juin 2019 « Contrôle de la structure, de l’organisation, de la compétence et de la surveillance du Ministère public de la Confédération » (cité : rapport en réponse au postulat Jositsch) Rapport du Conseil fédéral du 24 janvier 2024 donnant suite au postulat 20.4399 Caroni « Dispositions à réviser de la loi sur le Tribunal fédéral » (cité : rapport en réponse au postulat sur la LTF) Recommandations de la CMP sur le for ; disponible sur : www.ssk-cmp.ch > Services > Recommandations de la CMP > For / entraide intercantonale > Recommandations sur le for (cité : recommandations de la CMP sur le for) Relation de surveillance entre le Ministère public de la Confédération et son autorité de surveillance. Rapport du 24 juin 2020 des Commissions de gestion du Conseil national et du Conseil des États, FF 2020 9375 (cité : rapport des CdG de 2020 sur la relation de surveillance) Relation de surveillance entre le Ministère public de la Confédération et son autorité de surveillance. Rapport final du 22 juin 2021 des Commissions de gestion du Conseil national et du Conseil des États, FF 2022 130 (cité : rapport final des CdG de 2021 sur la relation de surveillance)

6.2 Doctrine

Bänziger Felix/Leimgruber Luc, Le nouvel engagement de la Confédération dans la poursuite pénale : commentaire succinct du « Projet d’efficacité », Berne, 2001 (cité : Felix Bänziger/Luc Leimgruber, Projet d’efficacité) Baumgartner Andreas, Die Zuständigkeit im Strafverfahren, Zurich, 2014 (cité : Andreas Baumgartner, Zuständigkeit im Strafverfahren) De Moreillon Laurent/Parein-Reymond Aude, Petit Commentaire CPP, Bâle, 2025 (cité : de Moreillon/Parein-Reymond, Petit Commentaire CPP) Del Ponte Carla/Roschacher Valentin/Bänziger Felix, Die Zusammenarbeit von Bund und Kantonen in Fällen von Bundesgerichtsbarkeit und im Bereich der Drogenkriminalität, in: RPS 1998, pp. 349 ss (cité : Carla Del Ponte/Valentin Roschacher/Felix Bänziger, Zusammenarbeit) Donatsch Andreas/Lieber Viktor/Summers Sarah/Wohlers Wolfgang (éd.), Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO), Zurich, 2020 (cité : SK Kommentar StPO-auteur, no ad art.) Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter/Hongler Peter/Schindler Benjamin/Schmid Stefan G. (éd.), St. Galler Kommentar schweizerische Bundesverfassung, St-Gall, 2023 (cité : SG-Komm. BV-auteur, no ad art.)

Goldschmid Peter/Maurer Thomas/Sollberger Jürg (éd.), Kommentierte Textausgabe zur Schweizerischen Strafprozessordnung, Berne, 2008 (cité : Kommentierte Textausgabe StPO-auteur, art., p.) Graf Damian K., in: Heimgartner Stefan/Thormann Olivier/Zufferey Nathalie (éd.), Tempus fugit, 20 Jahre Bundesstrafgericht, Bâle, 2024 (cité : Damian K. Graf, Tempus fugit) Guidon Patrick, in : Heimgartner Stefan/Thormann Olivier/Zufferey Nathalie (éd.), Tempus fugit, 20 Jahre Bundesstrafgericht, Bâle, 2024 (cité : Patrick Guidon, Tempus fugit) Jeanneret Yvan/Kuhn André/Perrier Depeursinge Camille (éd.), Commentaire romand Code de procédure pénale suisse, Zurich 2019 (cité : CR CPP-auteur, no ad art.) Jositsch Daniel/Schmid Niklaus, Schweizerische Strafprozessordnung – Praxiskommentar, Zurich, 2023 (cité : StPO PK-Jositsch/Schmid) Keller Andreas J., Strafverfahren des Bundes, in : AJP 2/2007 (cité : Andreas J. Keller, Strafverfahren des Bundes) Niggli Marcel Alexander/Heer Marianne/Wiprächtiger Hans (éd.), Basler Kommentar Schweizerische Strafprozessordnung – Jugendstrafprozessordnung, Basel 2023 (cité : BSK StPO-auteur, no ad art.) Oberholzer Niklaus, Grundzüge des Strafprozessrechts, Berne, 2020 (cité : Niklaus Oberholzer, Grundzüge des Strafprozessrechts)