Stellungnahme des Bundesrates

Negli ultimi anni i flussi globali di capitali sono aumentati in misura massiccia. Rispetto agli anni Ottanta un numero sempre più grande di Paesi emergenti ha oggi la possibilità di finanziarsi sul mercato finanziario internazionale. Da un lato, ciò permette alle economie emergenti di coprire, grazie a fondi stranieri, il loro crescente fabbisogno di capitale per i piani d'investimento che non potrebbero essere finanziati esclusivamente con i loro risparmi. D'altro lato, gli investitori dei Paesi industrializzati ritraggono maggiori rendimenti dal capitale investito, diminuendo nel contempo il rischio in quanto esso è meglio ripartito grazie ad una diversificazione equilibrata del portafoglio. Durante l'ultimo decennio, la crescente libertà nella circolazione internazionale dei capitali ha contribuito notevolmente all'incremento del benessere a livello mondiale. Ne hanno approfittato in modo particolare quei Paesi industrializzati e in sviluppo che hanno saputo anticipare, in maniera più determinta di altri, gli adeguamenti strutturali dettati dalla globalizzazione.

Le crisi finanziarie degli anni Novanta in Messico, nell'Asia Sudorientale e in Brasile hanno evidenziato che la libera circolazione di capitali cela, oltre a opportunità, anche rischi. Grandi afflussi di capitali in periodi favorevoli possono significare improvvisi e drastici deflussi di capitali in periodi meno favorevoli. In questo contesto la psicologia dei mercati gioca un ruolo importante in quanto una repentina perdita di confidenza può provocare una crisi. La prevenzione delle crisi ha perciò assunto maggiore significato.

Il Fondo monetario internazionale (FMI) mira da sempre alla liberalizzazione della bilancia delle transazioni correnti e conseguente liberalizzazione dei pagamenti per transazioni commerciali. A tale scopo possiede un mandato ancorato nei suoi statuti. Per contro non possiede nessun mandato per la liberalizzazione della circolazione di capitali. Il FMI potrebbe dichiarare tale liberalizzazione quale scopo ufficiale del FMI solo dopo una modifica degli statuti per la quale è necessaria la maggioranza qualificata dei voti dei Paesi membri. Già oggi però il FMI è confrontato con le conseguenze politico-economiche degli elevati flussi finanziari dei suoi Stati membri, sia, a titolo di esempio, nella consulenza di Paesi nel quadro della vigilanza politico-economica e dell'aiuto tecnico, sia nel quadro del nuovo progetto pilota per la verifica dei settori finanziari nei singoli Stati membri. Anche il contesto della concessione di crediti del FMI è durevolmente cambiato a causa degli elevati flussi di capitale e della crescente disponibilità di capitale privato. Secondo il parere della Svizzera sembra pertanto opportuno mirare a un adeguamento degli statuti e quindi a una legittimazione dell'attività del FMI nell'ambito della liberalizzazione della circolazione di capitali. Ciò è a nostro avviso importante, in quanto i flussi internazionali di capitale rivestiranno continuamente maggior importanza in un mondo sempre più globalizzato.

Le crisi degli anni Novanta sono nate nei Paesi che hanno rapidamente e radicalmente liberalizzato la circolazione di capitali. I loro sistemi finanziari ed economici non erano tuttavia suffcientemente preparati ad affrontare l'ondata della globalizzazione. Tale liberalizzazione necessita di un'accurata preparazione e di un decorso dei singoli punti di riforma al passo coi tempi. In particolare, è necessario un forte sistema bancario con un'adeguata regolamentazione e vigilanza. La scelta del sistema di tassi di cambio è pure determinante per un ineccepibile passaggio alla libera circolazione di capitali. Un tasso reale di cambio fisso fortemente sopravvalutato può divenire oggetto di speculazioni e causare quindi una drammatica crisi dei tassi di cambio. Un passaggio ad un sistema flessibile di tassi di cambio nel corso della liberalizzazione della circolazione di capitali è perciò consigliabile, secondo l'avviso del FMI, qualora la valuta in considerazione è soggetta ad esser sopravvalutata.

Già prima delle più recenti crisi finanziarie la Svizzera ha richiamato l'attenzione sul fatto che i Paesi emergenti debbano essere integrati nei mercati finanziari con la dovuta cautela e in modo ordinato. Per la Svizzera la liberalizzazione ordinata e a tappe dei sistemi finanziari è irrinunciabile. Sempre secondo la Svizzera la liberalizzazione, che tocca soprattutto i Paesi in sviluppo e in transizione, non deve essere né forzata né dovrebbe rappresentare la condizionalità per la concessione dei crediti del FMI. La liberalizzazione dovrebbe anzi avvenire spontaneamente e su iniziativa dei singoli Paesi. Essa è un provvedimento importante per stimolare flussi di capitali verso i Paesi più poveri e per sostenere una crescita economica forte e sostenibile. In questo senso la Svizzera appoggia le attività del FMI e della Banca mondiale volte al rafforzamento dei sistemi finanziari. Sostiene, inoltre, un estensione del mandato del FMI alla bilancia dei movimenti di capitali.

Negli ultimi anni il Comitato monetario e finanziario internazionale (IMFC), prima Comitato interinale, si è più volte occupato della tematica; la discussione si è nel frattempo congelata. L'estensione del mandato è andata a monte a causa dell'opposizione di importanti Paesi membri.

D'altro canto la Svizzera approva i progressi del FMI nell'ambito della riforma dell'architettura finanziaria internazionale compresa la prevenzione di crisi. Una serie di misure contribuisce ad aumentare le informazioni sul grado e sulla struttura dell'indebitamento nonché a creare la trasparenza concernente il rischio, la vigilanza e il contesto giuridico delle singole economie. Le migliorate informazioni pubbliche fanno in modo che gli investitori possano adeguare costantemente le loro aspettative e che improvvisi ritiri di capitali rimangano possibilmente casi isolati.

Da metà del 1998 il FMI intraprende così sforzi per fissare standard nella messa a disposizione e nella divulgazione di dati e informazioni all'attenzione degli attori dei mercati finanziari. Ha oltracciò preso diverse misure al fine di migliorare la trasparenza, ad esempio la pubblicazione dei rapporti sulle consultazioni ai sensi dell'articolo IV degli Statuti del FMI, che illustrano il risultato della vigilanza economico-politica annuale sugli Stati membri da parte del FMI. La Svizzera è pure favorevole a rendere accessibili al pubblico i documenti sui programmi del FMI.

Al fine di contenere i rischi della libera circolazione di capitali il FMI ha di recente avviato nei Paesi membri un progetto pilota per l'esame dei settori finanziari. Si tratta infatti di sottoporre il settore finanziario ad un esame approfondito e di migliorare eventuali carenze. Il FMI consiglia costantemente i Paesi membri nelle questioni di gestione dei debiti e vigila affinché debiti a corta scadenza non crescano a dismisura. La vigilanza politico-economica è stata del resto estesa e comprende ora anche la valutazione della vulnerabilità dei settori finanziari in relazione alle crisi finanziarie e valutarie. I lavori del FMI vanno anche verso lo sviluppo di un sistema di identificazione precoce, fatto molto gradito alla Svizzera. Una volta che tale sistema è stato messo a punto, in futuro, le crisi riguardanti la bilancia dei pagamenti dovrebbero essere più facilmente prevedibili.

Nell'ambito del controllo della circolazione di capitali, la Svizzera riconosce che controlli degli afflussi di capitale possano rappresentare una misura transitoria in vista della liberalizzazione a tappe o di crisi. I controlli non devono però in nessun caso sostituire una sana ed equilibrata politica economica. Essi devono essere tuttavia trasparenti, vicini al mercato e condotti con lo scopo di guadagnare tempo per l'esecuzione di riforme economiche. Siccome il loro effetto diminuisce relativamente in fretta, è auspicabile che vengano limitati nel tempo. Per ciò che concerne i controlli dei deflussi di capitali la Svizzera sostiene che essi vengano effettuati soltanto in caso estremo di un ritardo nei pagamenti, in quanto i rischi sarebbero troppo imprevedibili. I controlli sui deflussi di capitali turbano soprattutto la fiducia degli investitori diretti stranieri e sono di regola difficili da attuare. Va inoltre aggiunto che questi ritiri di capitale a breve termine sono spesso gli indicatori di problemi politico-economici e non la causa. Sembra dunque avere poco senso agire contro "il messaggero delle brutte notizie". Fondamentalmente la Svizzera ritiene che un'accurata e ordinata liberalizzazione della circolazione dei capitali sia possibile e auspicabile senza che vengano (nuovamente) introdotti controlli a breve e media scadenza.

Risposta del Consiglio federale.