Wortlaut

Le Comité intérimaire du FMI s'efforce depuis deux ans de faire accepter une modification des statuts de l'organisation pour que celle-ci soit habilitée à promouvoir la libéralisation des flux de capitaux et soit dotée des compétences supranationales nécessaires à cet effet.

La crise du Mexique (1995) et la crise asiatique (1997/98) ont révélé toute la fragilité des États membres du FMI face aux soudains retournements du marché qui se manifestent par des retraits de capitaux massifs et imprévisibles et des conséquences financières néfastes pour les populations des pays touchés.

Ces crises ont jeté un nouvel éclairage sur les compétences demandées par le FMI en matière de libéralisation des flux de capitaux.

Je demande au Conseil fédéral d'expliquer la position défendue par la Suisse dans le cadre du FMI au sujet de la libéralisation globale des flux de capitaux :

1. Suite à la crise du Mexique et à la crise asiatique, quel est le point de vue de la Suisse face à la politique de libéralisation globale des flux de capitaux du FMI ?

2. Quelle est la contribution de la Suisse dans la mise en place de règles et de structures de surveillance efficaces de nature à protéger les populations des conséquences gravissimes que peuvent entraîner des retraits imprévisibles de capitaux ?

3. Le Conseil fédéral pense-t-il également que la possibilité devrait être laissée notamment aux pays en développement et aux pays émergents de mettre en place, sur le plan national, un dispositif de contrôle préventif contre les risques majeurs et imprévisibles liés aux flux internationaux de capitaux ?

4. La Suisse entend-elle agir pour qu'une règle allant dans ce sens soit inscrite dans les statuts du FMI ?

Stellungnahme des Bundesrates

Les flux internationaux de capitaux ont massivement augmenté au cours des dix dernières années. Actuellement, les pays émergents en mesure de se financer par le biais du marché financier international sont beaucoup plus nombreux que ce n'était encore le cas dans les années quatre-vingt. D'une part, cela permet aux économies émergentes de couvrir leurs besoins accrus en capitaux destinés à des projets d'investissements, pour lesquels les fonds propres ne suffisent pas, en recourant à des capitaux étrangers. D'autre part, les investisseurs des pays industrialisés obtiennent des rendements plus élevés des capitaux engagés par une diversification équilibrée de leurs portefeuilles, tout en répartissant mieux les risques et, partant, en les réduisant. Durant la dernière décennie, la liberté croissante observée dans le domaine des flux internationaux de capitaux a largement contribué à augmenter le niveau de prospérité à l'échelle mondiale. Et ce sont les pays industrialisés et les pays émergents qui ont procédé avec le plus de détermination aux adaptations structurelles exigées par la mondialisation qui ont le plus profité de cette évolution.

Les crises du Mexique, de l'Asie du Sud-Est et du Brésil des années nonante ont bien montré que si la libéralisation des flux de capitaux offre des chances de développement, elle comporte aussi certains dangers. Aux apports substantiels de capitaux durant les bonnes années peuvent succéder des retraits soudains et draconiens durant les mauvaises années. La psychologie des marchés joue un rôle important à cet égard, dans la mesure où une perte abrupte de confiance peut déclencher une crise. C'est pourquoi la prévention des crises joue un rôle beaucoup plus important qu'auparavant.

Le FMI s'efforce depuis toujours d'obtenir une libéralisation de la balance des opérations courantes et donc la libéralisation des paiements destinés aux transactions commerciales. Il s'agit là d'une tâche qui est inscrite dans les statuts du FMI. En revanche, le FMI n'a pas reçu mandat de libéraliser les flux de capitaux. Seule une modification des statuts, requérant la majorité qualifiée des voix des États membres, permettrait d'inscrire la libéralisation des flux de capitaux comme but officiel du FMI. Il n'en reste pas moins que le FMI est confronté aujourd'hui déjà aux conséquences économiques de l'augmentation des flux de capitaux de ses États membres. Tel est, par exemple, le cas lorsqu'il conseille des pays dans le contexte de la surveillance économique et de l'aide technique ou dans le cadre du projet pilote récemment mis sur pied en vue d'analyser les secteurs financiers des différents États membres. L'augmentation des flux de capitaux et la disponibilité croissante des capitaux privés ont également modifié le contexte dans lequel le FMI octroie des crédits. La Suisse est dès lors d'avis qu'il serait judicieux d'adapter les statuts dans l'optique de légitimer les activités du FMI dans le domaine de la libéralisation des flux de capitaux. Un telle démarche nous paraît essentielle dans la mesure où les flux de capitaux internationaux vont encore gagner en importance en raison du développement de la mondialisation.

Les crises des années nonante sont survenues dans des pays qui, pour certains d'entre eux, avaient très rapidement et radicalement libéralisé leurs flux de capitaux. Leurs systèmes monétaires et financiers ne disposaient toutefois pas des instruments nécessaires leur permettant de résister à la vague de mondialisation. La libéralisation des flux de capitaux exige une préparation minutieuse et une bonne coordination des différentes phases de la réforme. Il faut notamment disposer d'un système bancaire suffisamment fort ainsi que d'une réglementation et d'une surveillance adéquates. Le choix du système de change joue également un rôle déterminant pour passer sans problème aux flux de capitaux libéralisés. Un cours réel fixe fortement surévalué peut devenir la cible d'une attaque des spéculateurs et finir dans une dramatique crise de change. C'est pourquoi le FMI estime judicieux de passer à un cours de change flottant durant la phase de libéralisation des flux de capitaux si une monnaie tend à être surévaluée.

Avant les récentes crises financières, la Suisse avait déjà relevé que les pays émergents devaient être intégrés prudemment et méthodiquement dans les marchés financiers. Pour la Suisse, la libéralisation des systèmes financiers est indispensable, mais elle doit avoir lieu de manière ordonnée et par étapes. Notre pays estime que la libéralisation, qui concerne essentiellement les pays en développement et les pays en transition, ne devrait ni être imposée ni figurer parmi les conditions posées par le FMI en matière d'octroi de crédits (conditionnalité). Cette libéralisation devrait être volontaire et intervenir à l'initiative des pays concernés. La libéralisation des flux de capitaux est une mesure efficace pour encourager l'afflux des capitaux privés vers les pays pauvres et soutenir une croissance économique forte et durable. Dans cette optique, la Suisse soutient les activités du FMI et de la Banque mondiale visant à renforcer les systèmes financiers des pays et se montre favorable à une extension du mandat du FMI à la balance des mouvements de capitaux.

Le Comité monétaire et financier international, qui a remplacé le Comité intérimaire, a abordé ce thème à maintes reprises au cours de ces dernières années, mais les discussions ont été momentanément suspendues. L'extension du mandat a échoué jusqu'ici en raison de l'opposition de membres influents.

La Suisse salue en outre les progrès réalisés par le FMI en ce qui concerne la réforme de l'architecture financière internationale, qui comprend la prévention des crises. Toute une série de mesures contribuent à améliorer l'information ayant trait au niveau et à la structure de l'endettement et à offrir une meilleure transparence pour ce qui est des risques, de la surveillance et du cadre juridique des différentes économies. Une meilleure information du public permet aux investisseurs d'adapter constamment leurs prévisions et de s'abstenir si possible de procéder à de brusques retraits de capitaux. C'est ainsi que le FMI s'efforce depuis 1998 de mettre en place des normes concernant la mise à disposition et la diffusion des informations et des données des pays destinées aux acteurs des marchés financiers. Il a, par ailleurs, pris différentes mesures destinées à améliorer la transparence, telles que la publication des rapports sur les consultations selon l'article IV, qui sont le résultat de la surveillance économique des pays membres à laquelle le FMI procède chaque année. La Suisse préconise que les documents des programmes du FMI soient également accessibles au public.

Le FMI a lancé récemment un projet pilote de surveillance des secteurs financiers dans les différents États membres afin de réduire les risques engendrés par la libre circulation des capitaux. Il s'agit en l'occurrence de soumettre les secteurs financiers à un examen en profondeur et de remédier aux lacunes constatées. Le FMI conseille davantage les États membres en matière de gestion de l'endettement et veille avant tout à ce que l'endettement à court terme ne progresse pas dans des proportions dangereuses. La surveillance économique a, par ailleurs, été étendue et comprend désormais aussi une estimation de la vulnérabilité des secteurs financiers face aux crises monétaires et financières. La Suisse se réjouit également du développement d'un système d'alarme auquel s'est attelé le FMI. Une fois mis au point, un tel système devrait permettre de prévoir plus facilement les crises de balance de paiements.

En ce qui concerne les flux de capitaux, la Suisse reconnaît que les contrôles des apports de capitaux peuvent représenter une mesure provisoire lors d'une libéralisation méthodique et par étapes ou en cas de crise. Les contrôles des flux de capitaux ne sauraient cependant remplacer une politique économique saine et équilibrée. Des contrôles de cette nature doivent être transparents, en phase avec le marché et effectués dans le dessein de gagner du temps dans la réalisation des réformes économiques. Leur efficacité diminuant toutefois relativement rapidement, les contrôles ne devraient être maintenus que durant un laps de temps très limité. En ce qui concerne les contrôles des sorties de capitaux, la Suisse est d'avis qu'ils ne devraient être envisagés que dans le cas extrême d'un arriéré de paiements, les risques qui leur sont liés étant trop peu prévisibles. Les contrôles des flux de capitaux ébranlent notamment la confiance des investisseurs étrangers et sont la plupart du temps difficiles à mettre en place. Il importe également de relever que les retraits de capitaux à court terme sont souvent les indices de problèmes économiques plutôt que leurs causes. Il semble par conséquent peu judicieux de prendre des mesures contre de tels indices. Sur le fond, la Suisse est convaincue qu'une libéralisation minutieuse et ordonnée des flux de capitaux est non seulement possible mais souhaitable, sans qu'il soit nécessaire de (ré)introduire des contrôles à court ou à moyen terme.

Réponse du Conseil fédéral.