Wortlaut

Le Conseil fédéral est invité à présenter au Parlement un rapport portant sur les points suivants :

1. le contenu des négociations avec la Commission européenne et le Conseil de la justice et des affaires intérieures et le détail des objectifs de la négociation ;

2. les changements qui seraient nécessaires en Suisse pour transposer cet acquis, notamment les modifications de lois et d'ordonnances, les adaptations institutionnelles dans les domaines de la police, de la justice, du Corps des gardes-frontière et de l'asile, et les conditions que devraient remplir les cantons ;

3. l'ensemble des documents de l'acquis de Schengen qui servent de base de décision et de discussion ;

4. les instances communautaires auprès desquelles la Suisse serait représentée en cas d'association et l'influence de la Suisse, en tant qu'État tiers, sur l'extension permanente de l'acquis ;

5. l'évaluation des avantages qu'apporterait une coopération de la Suisse et la présentation, au minimum, des rapports annuels du Comité exécutif de Schengen (ou de l'organe qui succédera au Conseil de la justice et des affaires intérieures);

6. l'appréciation du fait, exposé dans ces rapports annuels, que seulement 1 % environ des données personnelles enregistrées dans le Système d'information Schengen se réfèrent à l'arrestation et à l'extradition de délinquants.

Begründung

Nous avons appris par les journaux que le Conseil fédéral était en négociations avec l'UE pour que la Suisse soit associée à la coopération entre les États de l'UE en matière de justice et d'affaires intérieures, et plus particulièrement dans le cadre des Accords de Schengen. Si les négociations aboutissent, la Suisse sera le troisième État tiers, après la Norvège et l'Islande, à prendre part à cette coopération.

Avec l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam et du Protocole de Schengen, tout l'acquis de Schengen a été transféré dans le contexte de l'UE, d'une part, dans le premier pilier élargi (CE), d'autre part, dans le troisième pilier (coopération gouvernementale en matière de justice et d'affaires intérieures). Cet acquis comprenait alors les accords de 1985 et de 1990 et l'accord d'adhésion des États de l'UE qui ne prenaient pas part à la coopération à l'origine, ainsi que quelque 170 décisions déjà prises par le Comité exécutif de Schengen. Depuis lors, il a été élargi aussi bien dans le premier que dans le troisième pilier. De nouvelles modifications sont en préparation, notamment le développement d'un système d'information de la deuxième génération, doté de nouvelles possibilités techniques.

Les deux États tiers associés, la Norvège et l'Islande, dont le Conseil fédéral souhaite maintenant suivre l'exemple, ont dû accepter tout l'acquis et adapter en conséquence leur législation et leurs institutions, en particulier dans le domaine de la justice, de la police, de la police aux frontières et de l'asile. Ils doivent également appliquer les développements de cet acquis, bien qu'ils n'aient guère de moyens d'influence.

Comme ces questions intéressent la coopération policière et judiciaire, ainsi que le droit en matière d'asile et d'étrangers, il faut donner une information exhaustive au Parlement et au public.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de classer le postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Depuis longtemps déjà, le Conseil fédéral s'est donné pour objectif de renforcer la coopération policière et judiciaire avec la CE et les États membres de l'UE. Or, cette dernière souhaite engager de nouvelles négociations bilatérales avec la Suisse. C'est, pour le Conseil fédéral, l'occasion d'avancer le "desideratum" de notre pays. Un premier entretien, un tour d'horizon en quelque sorte, a eu lieu, le 19 janvier 2001, à Bruxelles entre nos représentants et ceux de la Commission européenne. Puis, le Conseil fédéral a précisé la position de la Suisse dans un courrier du 31 janvier 2001 adressé aux commissaires Patten (relations extérieures) et Vitorino (justice et affaires intérieures). En mars 2001, la présidence suédoise de l'UE donnait sa réponse ; elle est en principe d'accord d'aborder également la coopération policière et judiciaire, dont l'asile et la migration, dans l'optique de nouvelles négociations bilatérales. Là-dessus ont eu lieu les premiers entretiens exploratoires entre les représentants de la Suisse et de la Commission européenne. De son côté, la cheffe du DFJP a informé, pour la première fois, à l'automne 2000, les cantons des efforts consentis en vue de parvenir à un renforcement de la coopération policière et judiciaire entre la Suisse et la CE ou les États membres de l'UE. Immédiatement après la réception de la réponse de la présidence suédoise de l'UE, les cantons ont été consultés en vue des futures négociations.

L'objectif des négociations est d'obtenir une participation de la Suisse aux Accords de Schengen et à la Convention de Dublin et aux domaines qu'ils couvrent, à savoir la coopération policière et judiciaire, l'asile, les visas et la migration. Le Conseil fédéral souhaite faire une nouvelle tentative après que le Comité exécutif de Schengen a rejeté, en septembre 1998, une participation partielle de la Suisse au dispositif de Schengen.

2. Le Conseil fédéral cherche, de longue date, à améliorer la sécurité intérieure dans notre pays. L'un des moyens d'y parvenir est de renforcer la coopération internationale. L'UE n'est pas restée inactive dans ce domaine ; elle a développé des instruments afin, notamment, de mieux lutter contre le crime organisé et de canaliser plus efficacement la migration. Si la Suisse devait rester à l'écart, elle risquerait de se trouver confrontée à une recrudescence de la criminalité et à un accroissement de la pression migratoire. Afin de pallier ce risque, M. Koller, conseiller fédéral, avait signalé à l'UE, en 1995, l'intérêt que la Suisse porte à coopérer avec le dispositif de Schengen. Un chapitre exhaustif du rapport sur l'intégration 1999 a été consacré à ce sujet. Dans l'acte final de l'Accord sur la libre circulation des personnes, la Suisse a exprimé une fois de plus, par une déclaration unilatérale, l'importance qu'elle accorde à participer à la politique de l'UE en matière d'asile et de migration et, partant, à la Convention de Dublin. Dans le rapport sur la politique extérieure 2000, le Conseil fédéral a enfin défini comme un objectif important de notre politique extérieure l'accès de la Suisse aux instruments de Schengen, dans le but de garantir efficacement la sécurité intérieure de notre pays.

Au plan interne, plusieurs analyses ont été consacrées à une efficacité accrue des contrôles aux frontières et à l'éventualité d'une participation de la Suisse au dispositif de Schengen. Ainsi, le projet "Réexamen du système de sûreté intérieure de la Suisse" (USIS) a été lancé en 1999. C'est dans ce cadre qu'est traitée, en profondeur, l'amélioration de la sécurité intérieure, ce qui implique l'analyse des contrôles aux frontières, indépendamment de "Schengen/Dublin". Il faut noter que les cantons sont représentés dans tous les travaux effectués par USIS.

Parallèlement à cette réévaluation de la sécurité intérieure en Suisse, le groupe de projet Peseus (DFJP-Stratégie UE-Suisse) cherche à déterminer comment renforcer la coopération policière et judiciaire, dont l'asile et la migration, entre la CE et les États membres de l'UE, d'une part, et la Suisse, d'autre part. Ce faisant, il peut se fonder sur les enquêtes et les éclaircissements auxquels ont procédé les groupes de travail et les commissions d'experts qui l'ont précédé (p. ex., la commission d'experts "Contrôles des personnes aux frontières" sous la présidence de M. Leuba, conseiller national, rapport final de 1993). C'est sur ces analyses internes que se fonde l'appréciation générale de la situation dans l'optique des négociations avec l'UE. Dans le contexte actuel, le Conseil fédéral préconise de participer à "Schengen/Dublin", car les avantages pour la Suisse prédominent. Néanmoins, il reste encore à étudier en profondeur certains domaines. Ce n'est qu'après la conclusion des négociations qu'une appréciation définitive sera possible. Par ailleurs, le Conseil fédéral estime que l'on peut admettre que l'UE et ses États membres ont un certain intérêt à ce que la Suisse se joigne à "Schengen/Dublin".

Les Accords de Schengen et la Convention de Dublin ont pour objet de contribuer, par des mesures d'accompagnement, à établir l'ordre libéral, souhaité par la CE, que constitue un marché intérieur européen dans lequel les personnes, les marchandises, les capitaux et les services peuvent circuler librement. La conclusion des accords sectoriels dans le domaine de la libre circulation des personnes entre la Suisse et la CE ou ses États membres est une autre condition politique que la Suisse doit remplir pour prendre part à "Schengen/Dublin". Il faudra en tenir compte lors de la mise en oeuvre de l'Accord de Schengen.

Dans ce contexte, la participation de la Suisse à "Schengen/Dublin" aurait notamment les conséquences suivantes :

- suppression des contrôles des personnes aux frontières suisses ou report des contrôles aux frontières extérieures de l'UE (par contre, les contrôles des marchandises seraient maintenus);

- promulgation de mesures policières supplémentaires afin de compenser le déficit découlant, en matière de sécurité, de l'élimination des contrôles douaniers ;

- renforcement de la coopération policière avec les États membres de l'UE dans la lutte contre la criminalité nationale ou internationale, notamment participation au Système d'information Schengen (SIS ; intensification de l'échange d'informations sur les personnes signalées, les personnes indésirables ou les objets recherchés ; amélioration en matière de poursuite et d'observation);

- intensification de l'entraide judiciaire, notamment dans le domaine de l'impôt sur la valeur ajoutée, dans celui des impôts à la consommation et éventuellement dans le domaine douanier ;

- harmonisation des dispositions sur les visas (la Suisse applique déjà des dispositions de l'UE de son propre chef);

- participation aux dispositions des Accords de Schengen ou de la Convention de Dublin portant sur la détermination de l'État compétent pour le traitement d'une demande d'asile présentée dans l'un des États contractants.

L'incorporation des dispositions de "Schengen/Dublin" dans le droit suisse entraînera la modification de lois et d'ordonnances dans les domaines concernés. Toutefois, il n'est pas encore possible de recenser, par le menu, les amendements qui seront requis ; on ne peut, à l'heure actuelle, qu'en citer les principaux. Les répercussions qu'aurait, au niveau des institutions, un rapprochement avec "Schengen/Dublin" pour les services suisses de police et le Corps des gardes-frontière (Cgfr) font actuellement l'objet d'études dans le cadre du projet USIS, auquel participent des représentants des cantons et de la Confédération. Il est vraisemblable qu'USIS présentera, en novembre 2001, diverses variantes que pourrait revêtir l'engagement du Cgfr dans l'hypothèse d'une participation de la Suisse au dispositif de Schengen.

3. L'acquis de Schengen comporte :

- l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 ;

- la Convention d'application de l'Accord de Schengen, du 19 juin 1990 ;

- les différents protocoles et accords d'adhésion à l'Accord de Schengen de 1985 et à la Convention d'application de 1990 (Italie : 27 novembre 1990 ; Espagne et Portugal : 25 juin 1991 ; Grèce : 6 novembre 1992 ; Autriche : 28 avril 1995 ; Danemark, Finlande et Suède : 19 décembre 1996 ; Norvège et Islande : 19 décembre 1996);

- les décisions et déclarations du Comité exécutif institué par la Convention d'application de l'Accord de Schengen ainsi que quelques actes juridiques émis par les organes dotés de pouvoirs de décision, dans le cadre de la mise en oeuvre de la Convention d'application de l'Accord de Schengen.

Vu leur volume considérable, il est malheureusement impossible de présenter l'ensemble des textes constituant l'acquis de Schengen, comme le souhaite l'auteur du postulat. Le service de droit communautaire du DFJP a cependant rassemblé les pièces les plus importantes en rapport avec l'acquis de Schengen dans un dossier facile à consulter. La documentation complète, qui comporte environ 1600 pages, peut être obtenue auprès du service en question.

4. Il ne serait pas réaliste, de la part de la Suisse, d'attendre d'une association à "Schengen/Dublin" une forme de participation qui dépasse largement celle que prévoit le traité d'association conclu entre l'UE et les États tiers que sont la Norvège et l'Islande. Si elle se voyait concéder les mêmes termes, la Suisse pourrait prendre part aux travaux préliminaires du développement futur de l'acquis de Schengen sans pouvoir pour autant participer formellement aux décisions. Elle obtiendrait ainsi une formule similaire à celle qui aurait résulté de l'entrée dans l'EEE. En principe, la Suisse devrait alors mettre en oeuvre les futurs développements de l'acquis de Schengen. S'il devait en être autrement, il faudrait prévoir la dénonciation du traité comme ultime mesure, ce que font ceux conclus avec la Norvège et l'Islande. Il conviendrait de fixer en détail, dans le cadre des négociations consacrées à l'association de la Suisse, quel serait le type de sa participation et selon quelles modalités elle s'exercerait.

5. L'acquis de Schengen comprend, entre autres, le renforcement des contrôles aux frontières extérieures, une politique commune des visas et de l'asile, l'amélioration de la coopération policière transfrontière, l'intensification de la coopération judiciaire et l'échange d'informations, à l'aide du SIS, sur les personnes signalées, les personnes indésirables et les objets recherchés.

Dans l'état actuel des choses, reprendre cet acquis aurait, en premier lieu, pour la Suisse l'inconvénient de lui accorder, vu qu'elle n'est pas membre de l'UE, un droit de participation, mais non un droit formel de codécision, d'où un déséquilibre institutionnel. La Suisse renoncerait ainsi sciemment à une part de souveraineté, que compenseraient toutefois des avantages de poids :

- D'après les conclusions des rapports et des analyses effectués dans le cadre d'USIS, la Suisse doit renforcer sa coopération avec l'UE, en matière de police et de justice, si elle veut, en collaboration internationale, aborder avec les meilleures chances de succès les questions de sécurité et éviter de devenir un foyer de criminalité au centre de l'Europe. On a épuisé les possibilités bilatérales ou multilatérales existant, en dehors de la collaboration au sein de "Schengen", avec les États voisins du nôtre, dans le domaine de la coopération policière transfrontalière. Certes, les formes de coopération existantes permettent d'améliorer grandement la sécurité intérieure de notre pays ; mais elles ne sauraient compenser les inconvénients qui résultent de ce qu'il n'a pas accès au SIS, avec pour conséquence que la sécurité intérieure ne peut être garantie de manière optimale.

- Dans le contexte de la recrudescence de la criminalité transfrontalière, l'échange d'informations limité existant à l'heure actuelle entre la Suisse et les États membres de l'UE se traduit par un déficit considérable pour notre pays. Le SIS permet de rechercher au-delà des frontières, en Europe, des personnes ou des objets par le biais de banques de données, les ordinateurs nationaux étant reliés à l'ordinateur central à Strasbourg. Les agents des services de police, de douanes ou d'immigration peuvent consulter directement les données depuis leur poste de travail. De l'avis des experts des États membres de l'UE, le SIS est un instrument important et indispensable dans la lutte contre la criminalité, qu'elle soit nationale ou internationale. Les services suisses de police judiciaire sont expressément en faveur de l'accès au SIS.

- Enfin, avec la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, l'UE dispose non seulement de prescriptions uniformes en matière de visas, d'asile et de séjour, mais aussi de forces de police reliées les unes aux autres et, surtout, de systèmes d'informations centralisés. De par sa situation géographique, la Suisse est entourée de toutes parts d'États membres de "Schengen/Dublin", si l'on fait abstraction du Liechtenstein. Si elle devait prendre part à la politique d'asile et de migration de l'UE, la Suisse ne risquerait pas de devenir le pays sur lequel les migrants clandestins se replient. De même, il y aurait des avantages à reprendre les dispositions uniformes de l'UE en matière de visas et de séjour, pour le tourisme et les voyages d'affaires.

L'intégration de la Suisse dans le dispositif de sécurité de l'UE et dans le régime de l'asile et de la migration de l'UE éliminerait un risque : celui de devenir la porte par laquelle se glissent les migrants clandestins ou la plaque tournante du crime organisé transfrontalier et du terrorisme international en Europe. Cette intégration apporterait la garantie, en outre, que notre pays participe pleinement à un réseau moderne de lutte contre la criminalité et à l'extension de ce dernier.

Dans l'hypothèse où la Suisse reprendrait l'acquis de Schengen, l'accès au SIS se solderait dans l'ensemble, en dépit de quelques charges supplémentaires, par une augmentation notable de l'efficacité, notamment dans le domaine de la coopération policière.

Par ailleurs, on obtiendrait des effets similaires en reprenant la Convention de Dublin et donc Eurodac. Certes, il serait en l'occurrence attendu de la Suisse une participation non négligeable aux charges communes engendrées (répartition des charges). Mais l'association de la Suisse au travail de coopération institutionnelle des États membres de l'UE dans le domaine de l'asile et de la migration aurait aussi pour effet qu'une personne déboutée dans un État membre de l'UE ne pourrait plus présenter une demande d'asile consécutive en Suisse ; ceci devrait réduire considérablement le nombre des demandes d'asile déposées dans notre pays et, partant, les frais y afférents. De plus, la délivrance commune de visas (de tourisme ou pour affaires, p. ex.) permettrait de décharger, de manière importante, les services chargés de les établir.

Par ailleurs, les rapports annuels pertinents du Comité exécutif de Schengen ou des organes qui lui ont succédé peuvent être obtenus auprès du service de droit communautaire du DFJP. Il est malheureusement impossible de fournir ces pièces dans le cadre du traitement du présent postulat.

6. Le SIS est un système de recherches européen fort complet, fonctionnant sur la base de banques de données. Le SIS comprend notamment les données personnelles de délinquants recherchés. Mais il comporte également des informations sur d'autres catégories de personnes, tels les enfants disparus ou les ressortissants d'États tiers ayant fait l'objet d'une expulsion ou constituant une menace pour la sécurité nationale et l'ordre public. Le SIS gère enfin des données concernant des objets, tels les véhicules volés. Ceci explique que seul un faible pourcentage des données saisies dans le SIS porte sur l'arrestation et l'extradition de délinquants recherchés.

Remarque finale : Vu leur actualité, les questions soulevées par le postulat ont exceptionnellement fait l'objet d'un avis direct et exhaustif. De l'avis du Conseil fédéral, le postulat s'en trouve, de ce fait, en principe réglé. Cependant, il ne sera possible d'apporter une réponse définitive aux questions portant sur des mesures concrètes et sur leur évaluation qu'une fois que l'on disposera des résultats des négociations. Tel sera le cas dans le cadre du message qui sera, le cas échéant, consacré à un accord d'adhésion.

Le Conseil fédéral propose de classer le postulat.