Wortlaut

Le Conseil fédéral est prié de préciser dans une ordonnance la clause pour les cas de rigueur (à savoir l'art. 13 let. f OLE) et de prévoir notamment les conditions suivantes pour l'obtention d'une autorisation de séjour :

- la demande est déposée dans l'année qui suit l'entrée en vigueur de la nouvelle ordonnance ;

- les familles séjournent depuis quatre ans au moins en Suisse, et les personnes seules, depuis cinq ans ;

- la personne souffre d'une maladie grave ;

- la personne exerce un travail dans les règles ;

- la personne a la volonté de s'intégrer ;

- la clause pour les cas de rigueur n'est pas applicable pour les personnes qui ont été condamnées pénalement ou pour lesquelles une décision d'expulsion passée en force a été prononcée.

Begründung

On ne connaît pas le nombre exact de sans-papiers résidant actuellement en Suisse. Les chiffres qui circulent se situent entre 150 000 et 300 000 personnes, mais ils n'ont pas été confirmés. S'il ne faut pas exagérer la gravité de la situation, il ne faut pas non plus la minimiser, et il n'y a pas de quoi se vanter lorsqu'un État de droit se retrouve dans une telle situation. Le phénomène des sans-papiers n'est pas limité à la Suisse. Ainsi, ces dernières années, plusieurs pays européens ont, avec plus ou moins de succès, régularisé la situation des sans-papiers.

Il y a, tous s'accordent à ce sujet, plusieurs raisons expliquant pourquoi des personnes résident en Suisse sans statut juridique et sans papiers. Ainsi, il s'agit soit de personnes qui ont perdu leur autorisation de séjour (p. ex. à cause d'un divorce, du fait que leur autorisation annuelle de séjour n'a pas été renouvelée, ou parce que leur demande d'asile a été rejetée), soit de personnes qui n'ont jamais été au bénéfice d'une autorisation de séjour. Une grande partie des sans-papiers travaille et est même inscrite auprès des assurances sociales (on les appelle les travailleurs "au gris"). La situation des sans-papiers ne touche donc pas seulement le domaine des étrangers et celui de l'asile, mais également le domaine économique, en ce sens que, d'une part, le marché du travail a besoin de main-d'oeuvre et, d'autre part, le travail au noir engendre un important manque à gagner pour l'État en termes de cotisations sociales.

Comme il existe de multiples raisons expliquant pourquoi des personnes sont sans papiers, il n'est pas judicieux de chercher une solution globale au problème ; il y a lieu bien plus de procéder selon des règles et des critères très précis. Il convient, de plus, d'accorder les différentes réglementations nécessaires, notamment dans le cadre de la révision en cours de la loi sur le séjour et l'établissement des étrangers et de la loi sur l'asile, ainsi que dans le cadre de l'élaboration de la loi contre le travail au noir. Cependant, ces nouvelles lois n'entreront pas en vigueur avant plusieurs années ; quant au projet actuel du Conseil fédéral, il ne prévoit pas de solution pour les sans-papiers se trouvant en Suisse. Selon le droit en vigueur, il faudrait expulser tous les sans-papiers, ce qui serait injuste dans certains cas, tout comme il serait injuste de décréter une amnistie générale pour tous les sans-papiers, ou de prévoir la création de nouveaux contingents de sans-papiers en vue d'une régularisation de leur situation.

L'art. 13, let. f, OLE (ladite clause pour les cas de rigueur) est aujourd'hui la seule disposition permettant de trouver une solution ; or, cette clause n'est pas satisfaisante, comme le montre, d'une part, le nombre élevé de sans-papiers et, d'autre part, le fait que le Conseil fédéral se soit vu contraint, en mars 2000, de mettre sur pied l'Action humanitaire 2000 et de décréter à cette occasion une amnistie partielle pour tous les sans-papiers arrivés en Suisse avant le 31 décembre 1992. La clause pour les cas de rigueur ne suffit pas dans la mesure où la marge d'appréciation est extrêmement mince du fait notamment de la pratique restrictive du Tribunal fédéral, mais aussi parce que chaque canton l'applique selon ses propres critères.

À cela s'ajoute que la Commission de recours en matière d'asile a, dans la décision de principe qu'elle a prise le 28 août 2001, précisé que la clause pour les cas de rigueur prévue à l'art. 44, al. 3, LAsi n'était pas applicable lorsqu'une décision d'expulsion est entrée en force. Sous sa forme actuelle, la clause pour les cas de rigueur est donc très restrictive et elle ne constitue pas un instrument adapté à la réalité. Il est donc nécessaire que le Conseil fédéral précise cette clause dans une ordonnance, ce qui permettrait premièrement de garantir une application uniforme du droit dans tout le pays, deuxièmement de parvenir rapidement à une solution qui ne nécessite pas de modification légale, et troisièmement de fournir des critères précis dignes d'un pays humanitaire et d'un État de droit.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Dans sa réponse à la motion Fankhauser 97.3577, "Amnistie pour les sans-papiers", du 9 décembre 1997, à l'interpellation Hubmann 00.3370, "Régularisation des sans-papiers", du 23 juin 2000 et à la motion Zisyadis 01.3149, "Régularisation de tous les travailleurs clandestins de Suisse", du 22 mars 2001, le Conseil fédéral a exposé sa position concernant les sans-papiers. Il a notamment relevé qu'il était possible, dans le cadre des dispositions légales en vigueur, de trouver actuellement des solutions pour les cas de rigueur avérés. Par rapport à d'autres pays européens, les aspects humanitaires sont largement pris en compte par la politique suisse en matière d'asile et d'étrangers. A titre d'exemple, entre janvier 1999 et fin août 2001, 10 449 autorisations de séjour ont été délivrées pour des raisons humanitaires, même si ces personnes ne remplissaient pas les conditions d'admission ordinaires. À l'occasion de l'heure des questions du 1er octobre 2001, le Conseil fédéral a réaffirmé sa position à propos des sans-papiers.

À l'occasion de la réunion de la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police des 8 et 9 novembre 2001, les représentants des gouvernements cantonaux se sont prononcés, à l'unanimité, contre une amnistie générale et contre l'institution d'un contingent spécial pour les étrangers séjournant clandestinement en Suisse. Ils ont également rejeté la proposition d'instaurer un moratoire de l'exécution des renvois et celle de mettre en place une "table ronde".

Selon la présente motion, le Conseil fédéral devrait fixer dans une ordonnance les critères d'octroi d'une autorisation de séjour aux cas personnels d'extrême gravité, au sens de l'art. 13, let. f, OLE. En matière de délivrance d'autorisations pour des raisons humanitaires, l'Office fédéral des étrangers a déjà une vaste et longue pratique. En outre, le Tribunal fédéral a précisé la notion de cas personnel d'extrême gravité dans nombre de ses arrêts. La notion de cas de rigueur de durée déterminée préconisée par l'auteur de la motion revêtirait un nouveau caractère. Cette innovation engendrerait une grande insécurité juridique. En effet, eu égard à l'égalité de traitement, les personnes séjournant légalement dans notre pays (notamment les requérants d'asile, les étudiants et d'autres personnes titulaires d'une autorisation temporaire) devraient aussi faire valoir la nouvelle notion temporaire des cas de rigueur. Or, afin d'assurer la sécurité du droit et l'égalité de traitement, l'interprétation de la notion de cas personnel d'extrême gravité doit être toujours la même.

Lors de l'évaluation des cas individuels, les critères énoncés ci-après sont déterminants : la durée du séjour, l'intégration sociale et professionnelle, la situation familiale et l'état de santé, les circonstances qui ont provoqué le séjour clandestin. Si l'étranger a fait l'objet de mesures pénales graves, la demande d'autorisation de séjour est rejetée par les autorités cantonales. De ce fait, les critères évoqués par l'auteur de la motion sont déjà pris en compte actuellement lors de l'examen des cas de rigueur. Les offices fédéraux compétents (l'Office fédéral des étrangers et l'Office fédéral des réfugiés) ont exposé cette pratique dans une circulaire, qui a été soumise aux gouvernements cantonaux pour avis. Cependant, il convient de souligner qu'il est prioritaire d'examiner de manière approfondie toutes les circonstances du cas individuel. À cet égard, le Tribunal fédéral a observé à juste titre qu'une appréciation schématique des demandes n'était pas réalisable et qu'il fallait procéder à un examen individuel des cas. En outre, l'opportunité de la réalisation d'une étude scientifique permettant de mieux connaître la situation et le nombre des étrangers séjournant clandestinement en Suisse est à l'examen.

Quant à la formulation des dispositions de l'ordonnance, l'auteur de la motion suggère que les demandes soient déposées dans l'année qui suit l'entrée en vigueur de la nouvelle ordonnance. Dans les faits, une telle mesure correspondrait à une amnistie, dès lors que les cas de rigueur devraient être reconnus dans un laps de temps limité (réduction de la durée à une année). Cependant, le Conseil fédéral s'est opposé à maintes reprises à pareille solution, en particulier pour les raisons suivantes :

Seuls quelques pays européens ont décrété jusqu'ici une amnistie pour les clandestins, mais les résultats n'ont souvent été qu'éphémères et ont provoqué d'autres amnisties. Il semble que l'économie publique ait besoin de main-d'oeuvre prête à renoncer aux prescriptions ordinaires en matière de rémunération et de travail et à éluder le versement de contributions aux assurances sociales. Cependant, les expériences réalisées dans d'autres pays montrent qu'une action unique pour régler le séjour ne permet pas de réduire de manière efficace et durable le nombre d'étrangers séjournant et travaillant illégalement dans un pays. En effet, aux personnes ayant acquis un statut régulier succèdent fréquemment des travailleurs au noir qui sont aussi disposés à accepter des conditions de travail parfois précaires.

À l'occasion de la Conférence européenne sur les migrations, les 16 et 17 octobre 2001 à Bruxelles, à laquelle la Suisse a également participé, le problème du séjour clandestin des étrangers figurait aussi à l'ordre du jour. Les ministres des États membres de l'UE en charge de ce dossier ont relevé à ce sujet que les amnisties n'étaient pas une solution au problème de la migration clandestine. Même les représentants des pays qui ont déjà décrété des amnisties se sont ralliés à cet avis.

La situation des personnes dont le séjour a été réglé l'année dernière dans le cadre de l'Action humanitaire 2000 n'est pas comparable à celle des sans-papiers. Il s'agissait de personnes dont la procédure d'asile ou de renvoi était pendante depuis des années, mais indépendamment de leur volonté. Contrairement à la plupart des sans-papiers, ces personnes séjournaient légalement dans notre pays. Par ailleurs, le nombre de personnes qui étaient susceptibles de remplir les conditions requises pour bénéficier de l'Action humanitaire 2000 était d'emblée connu. À l'inverse, les prévisions relatives aux sans-papiers ne sont pas fiables, car les services fédéraux connaissent uniquement les cas que les cantons leur soumettent pour approbation.

L'auteur de la motion signale la décision de principe rendue le 28 août 2001 par la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA), selon laquelle la clause prévue à l'art. 44, al. 3, LAsi pour les cas de rigueur n'était pas applicable lorsqu'une décision de renvoi était entrée en force. Ainsi, la conception actuelle de la clause relative aux cas de rigueur serait plus restrictive et ne constituerait pas un instrument adapté à la réalité. À cet égard, il convient de relever que cette décision correspond aux termes de la réglementation légale, en vertu de laquelle l'examen d'une situation de détresse personnelle grave implique qu'aucune décision exécutoire n'ait été rendue dans les quatre ans qui ont suivi le dépôt de la demande d'asile. En revanche, dans sa décision de principe, la CRA interprète la notion de l'entrée en force de manière plus restreinte que jusqu'ici. C'est pourquoi, suite à cette décision, l'Office fédéral des réfugiés s'attend même à une augmentation des demandes d'examen de cas de détresse personnelle grave.

Selon les termes de la motion, une réglementation des cas de rigueur doit être exclue lorsque la décision de renvoi est entrée en force. Concrètement, tous les anciens requérants d'asile et les personnes dont la demande d'autorisation de séjour a été rejetée (regroupement familial, séjour après un divorce, activité lucrative) ne pourraient pas profiter de la clause afférente aux cas de rigueur proposée. Or, la plupart des sans-papiers font partie de ces catégories de personne. Dans la pratique actuelle en matière de cas personnels d'extrême gravité, on examine si une décision de renvoi est entrée en force. Actuellement, ce critère ne constitue pas un motif absolu d'exclusion d'un cas de rigueur. La pratique actuelle est donc moins stricte que la disposition revendiquée par l'auteur de la motion.

Le Conseil fédéral estime qu'il n'est pas judicieux de préciser les conditions de reconnaissance d'un cas de rigueur sur la base de critères fixés dans une ordonnance. Un tel procédé pourrait plutôt donner des résultats insatisfaisants lors de l'appréciation des cas individuels et limiterait inutilement le pouvoir discrétionnaire des autorités compétentes.

Par conséquent, le Conseil fédéral rejette la revendication de l'auteur de la motion. Les services compétents appliquent depuis longtemps la réglementation sur les cas de rigueur. Cette pratique humanitaire constante est privilégiée, car elle garantit durabilité et équité. Lorsque la nouvelle loi sur les étrangers sera débattue au Parlement, la question de l'introduction de la notion de cas de rigueur dans la loi, ainsi que de sa forme pourrait se poser. Sur ce point, le Conseil fédéral est disposé à transformer la présente motion en postulat.

Il faut signaler enfin que l'auteur de la présente motion intervient dans le champ de compétence du Conseil fédéral puisqu'il s'agit de l'interprétation de dispositions figurant dans une ordonnance. En effet, une motion permet de demander au Conseil fédéral d'élaborer une loi ou un arrêté fédéral.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.