Wortlaut

Je pose au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. Compte-t-il discuter et insérer de manière générale, lors de la signature de traités ou d'accords internationaux, la question de la conditionnalité politique ? Si oui, de quelles conditionnalités s'agit-il ?

2. Lors de la signature de l'accord-cadre avec la République populaire de Chine, le SECO a-t-il tenté de négocier des conditionnalités ?

3. Si oui, pourquoi n'est-on pas parvenu à les imposer ? Si non, pour quelles raisons y a-t-on renoncé ?

4. Que pense le Conseil fédéral de la possibilité d'étendre la conditionnalité au moyen d'une clause de réadmission des demandeurs d'asile déboutés ?

5. Quelle est la pratique de l'UE en matière de conditionnalité politique ?

6. Existe-t-il des alternatives à la conditionnalité ?

Begründung

Le 20 septembre 1999, le Conseil fédéral a adopté les principes de la conditionnalité. Lors de leur application, on constate qu'il est difficile d'insérer des clauses de conditionnalité dans les traités ou accords internationaux. Ainsi, le Conseil fédéral a manifestement renoncé à insérer une clause de conditionnalité dans l'accord-cadre conclu avec la République populaire de Chine le 22 mai 2002. Et ce malgré le fait que, dans le domaine des droits de l'homme, de plus en plus de réserves par rapport à la Chine soient émises dans le monde. La question se pose de savoir si le Conseil fédéral, lors de la signature de tels accords, agit suivant un concept ou selon les cas, et risque ainsi d'appliquer la conditionnalité de manière différente, ce qui mènerait donc à des inégalités de traitement suivant les États contractants. Cela signifierait également que toutes les conditionnalités ne sont pas semblables, et que l'on accorde une valeur différente aux clauses sur l'environnement, sur les droits de l'homme, sur l'éducation ou sur la démocratie, suivant les intérêts économiques.

En outre, de plus en plus de voix se font entendre qui souhaitent étendre la conditionnalité aux accords sur la réadmission de demandeurs d'asiles déboutés. Le Conseil fédéral prévoit-il également d'étendre la pratique actuelle ? Est-ce déjà le cas ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Dans sa décision du 20 décembre 1999 sur l'application de la conditionnalité politique aux relations extérieures, le Conseil fédéral arrête qu'il lui appartient de se prononcer sur l'interruption partielle ou complète de la coopération avec un pays pour des raisons politiques ou pour violation grave des droits de l'homme. Il évoque notamment l'absence d'efforts visant à appliquer les principes de bonne gouvernance, les violations graves des droits de l'homme, l'arrêt du processus de démocratisation, les atteintes graves portées à la paix et à la sécurité et la mauvaise volonté en matière de réadmission des demandeurs d'asile déboutés. Ces critères sont également passés en revue lors de la reprise ou de l'intensification des relations extérieures. Dans les cas extrêmes et en dernier recours, afin de pouvoir suspendre ou abroger un accord bilatéral sans avoir à subir de conséquences financières, cette décision prévoit l'introduction d'une double clause de conditionnalité dans tous les traités internationaux, mandats et textes analogues de la Confédération. Cette clause engage les deux parties à respecter les principes de la démocratie et des droits de l'homme (clause générale) et autorise, en cas de non-respect, à prendre les mesures qui s'imposent (clause de non-exécution).

L'introduction des clauses de conditionnalité dans certains accords a posé des problèmes au niveau même de leur conclusion si bien que, dans certains cas, il a fallu s'écarter de leur stricte application, adapter le texte et parfois même renoncer purement et simplement à l'une des clauses, voire aux deux. Dans le cas de l'Accord-cadre de financement mixte avec la Chine, les clauses ont été abandonnées. Cette politique du cas par cas risque de remettre en cause la cohérence de notre politique étrangère et de saper finalement les bases de la conditionnalité politique. Un groupe de travail interdépartemental a donc été mis sur pied dès février 2001 (avec la participation de tous les offices concernés) avec mission d'étudier l'application des clauses de conditionnalité dans les accords bilatéraux et les départements et, le cas échéant, de l'harmoniser. Au sujet de la décision relative à la poursuite des financements mixtes avec la Chine, le Conseil fédéral a chargé le DFAE et le DFE d'examiner les clauses de conditionnalité dans le cadre du groupe de travail susmentionné et de lui soumettre avant la fin de l'année une proposition éventuelle d'adaptation.

2./3. L'accord en question est un accord-cadre sur la poursuite des financements mixtes avec la Chine. Cet accord s'inscrit dans le droit fil de la coopération de la Suisse avec la Chine et doit permettre de poursuivre les financements mixtes nécessaires à la réalisation de projets d'infrastructures dans le domaine de l'environnement. Le 29 mai 2002, le Conseil fédéral a approuvé cet accord, signé à Pékin le 10 juin suivant.

Des efforts ont été faits, tout au long des négociations, pour intégrer les deux clauses de conditionnalité dans l'accord. On est intervenu à deux niveaux : le Secrétariat d'État à l'économie a non seulement pris contact, comme il est d'usage, avec le ministère chinois des finances, mais - après un blocage de l'accord durant plusieurs mois - la division politique II du DFAE est également intervenue auprès du ministère chinois des affaires étrangères. Les autorités chinoises ont néanmoins refusé catégoriquement l'introduction d'une clause de conditionnalité, estimant qu'une telle clause n'a rien à faire dans un accord technique et qu'il n'y en a aucune de ce type dans les autres accords conclus avec les pays donateurs (y compris la Commission européenne et les pays membres de l'UE).

Le Conseil fédéral s'est donc trouvé devant le choix soit de renoncer à son Accord de financement mixte avec la Chine, soit de lâcher la mention explicite des clauses de conditionnalité. Il a opté pour la deuxième solution, suite aux réflexions suivantes : un dialogue existe depuis 1991 entre la Suisse, représentée par le DFAE, et la Chine, au chapitre des droits de l'homme. Ainsi, les problèmes qui se posent dans le domaine des droits de l'homme et de ses violations sont discutés ouvertement et régulièrement avec les autorités chinoises. Cette approche est positive, contrairement à celle qui consiste à menacer d'interrompre la coopération en suspendant l'accord (raison d'être des clauses de conditionnalité). Elle vise à instaurer un dialogue durable sur le respect des droits de l'homme, à attirer l'attention sur les inconvénients liés à leur non-respect et à fournir un soutien pour y mettre fin. De surcroît, il convient de noter que l'accord en question fixe simplement un cadre pour la coopération future. Il appartient aux parties de décider, au cas par cas, de la réalisation des projets. L'accord contient également une clause de dénonciation, qui permet de suspendre la coopération en tout temps - dans la mesure où le Conseil fédéral le juge souhaitable - et de le dénoncer. Enfin, le fait que - comme des éclaircissements l'ont confirmé - des accords semblables de l'UE et d'autres pays consultés avec la Chine ne contiennent pas de clauses de conditionnalité a aussi joué un rôle dans ce choix.

4. La disponibilité d'un État de réadmettre ses citoyens dont les demandes d'asile ont été rejetées compte déjà parmi les critères de conditionnalité politique cités par le Conseil fédéral dans sa décision du 20 septembre 1999 ; elle est donc prise en considération lors de l'examen de la conditionnalité politique. En outre, dans sa décision du 5 juin 2001, le Conseil fédéral a créé un mécanisme qui garantit la prise en compte de la problématique liée à la réadmission des ressortissants dans le cadre de la conclusion d'accords bilatéraux. Sur la base d'une liste dressée par l'Office fédéral des réfugiés (ODR) et mentionnant les pays avec lesquels il serait souhaitable de conclure des accords de réadmission, on passe régulièrement en revue au sein de l'administration fédérale les accords importants qui doivent être conclus dans les mois à venir. Cela permet de tenir compte à temps des préoccupations de l'ODR dans les travaux préparatoires des accords et, si nécessaire, de prévoir l'introduction d'une clause de réadmission. Cette décision prévoit aussi comme alternatives aux clauses ou accords de réadmission la remise d'un aide-mémoire, la conclusion d'un protocole, un échange de notes ou plus généralement la conduite d'un dialogue sur les flux migratoires. La procédure à suivre ou l'instrument le plus approprié est déterminé suivant les cas - une flexibilité à laquelle tient le Conseil fédéral. Ces raisons font qu'une extension de la conditionnalité à la réadmission des demandeurs d'asile déboutés est considérée comme superflue.

5. En mai 2001, la Commission des CE a proposé une nouvelle stratégie visant à promouvoir les droits de l'homme et la démocratie, axée principalement sur le rôle de l'aide fournie à l'étranger. L'accent est mis sur le dialogue et la coopération sous forme de partenariat plus que sur les sanctions, le but étant de parvenir à un changement durable faisant une large place à la démocratie et à l'État de droit. Depuis 1992, la CE introduit dans tous ses accords bilatéraux avec des États tiers une clause qui fait du respect des droits de l'homme et de la démocratie des éléments importants dans les relations avec l'UE. Les nouveaux accords contiennent en outre une clause selon laquelle le non-respect de ces "éléments importants" peut entraîner des mesures telles que l'interruption des contacts politiques et, à l'extrême, l'interruption partielle ou complète de programmes de coopération. Ce concept s'est développé à la faveur de l'Accord de partenariat de Cotonou, conclu avec les anciennes colonies européennes d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (États ACP) en juin 2000. Cette approche doit maintenant être étendue à d'autres régions, dans un souci de cohérence. Au Sommet de Tampere, qui s'est tenu en octobre 1999, le Conseil européen a invité la CE à introduire une clause de réadmission dans les accords de coopération et d'association avec les États tiers, engageant ceux-ci à réadmettre leurs ressortissants et à faciliter ainsi le retour des personnes qui se trouvent illégalement dans les pays membres de l'UE. Jusqu'ici, la mise en oeuvre de cette décision s'est avérée difficile, tout comme en ce qui concerne les accords bilatéraux déjà évoqués. De telles clauses ont été adoptées dans les Accords d'association avec l'Algérie et le Maroc, mais pas avec le Pakistan.

6. L'examen de la conditionnalité dans le développement des relations extérieures et la possibilité d'interrompre celles-ci et la coopération en cas de violation grave est nécessaire, pour ne pas dire indispensable. L'insertion d'une clause de conditionnalité dans les accords-cadres favorise sans aucun doute la prise de conscience et ne peut qu'être fructueuse. Mais il importe de rappeler aussi que la menace de sanctions - venant d'un pays dont l'influence est relativement restreinte comme la Suisse - joue un rôle moins important que des mesures positives, comme la promotion ciblée du dialogue, la mise en oeuvre de la démocratie et des principes de l'État de droit. La Suisse doit donc aussi miser avant tout, dans la promotion de la démocratie et des droits de l'homme, sur le partenariat et le soutien et ne faire appel qu'en second recours à la menace de sanctions. Ainsi qu'il a déjà été mentionné, le Conseil fédéral examine actuellement la clause de conditionnalité et se déclare disposé, comme le montre son acceptation du postulat Leuthard 02.3591, du 3 octobre 2002, à informer aussi le Parlement de l'application de la conditionnalité et de ses clauses.

Réponse du Conseil fédéral.