Zusammenfassung

Message du 15 décembre 2003 relatif à une nouvelle loi sur les douanes

Ausgangslage

La loi sur les douanes de 1925, en vigueur, codifie tous les détails du droit douanier. Elle règle avec soin et rigueur les questions de procédure et les rapports de droit fiscal. On ne peut cependant ignorer que cette loi - de plus de 75 ans - a été élaborée dans un environnement économique, social et juridique qui se distingue fortement de l'actuel. Les changements intervenus ne peuvent plus être enregistrés et classés judicieusement dans les catégories des années 20. Plusieurs avant-projets de modification du droit douanier ont été élaborés jusqu'en 1998. Après le non à l'adhésion à l'Espace économique européen (EEE) et la création d'un nouveau droit douanier par la Communauté européenne (CE), ces avant-projets sont devenus obsolètes. Le présent projet tient compte des changements et crée dans une large mesure la compatibilité avec le droit douanier du marché intérieur européen. Il prend en considération, sur le plan national, les intérêts du commerce et de l'économie et entend contribuer à l'amélioration de la capacité concurrentielle de l'économie suisse dans le contexte européen et dans le trafic international des marchandises. Il traite des questions fondamentales de droit douanier, du droit fiscal et crée des procédures douanières modernes - à l'instar de ce qu'offre le code des douanes de la CE. La réglementation des questions ayant trait au tarif douanier demeure dans la loi sur le tarif des douanes (LTaD). La nouvelle loi sur les douanes facilite l'exécution des actes législatifs de la Confédération autres que douaniers. Le contrôle du trafic des personnes à travers la frontière douanière et dans la zone frontière est considéré avec la même attention que le déroulement rapide et spécifique du trafic des marchandises. À cet effet de meilleures bases juridiques sont proposées et les compétences de l'administration des douanes (AFD), en particulier du Corps des gardes-frontière, font l'objet de nouvelles réglementations.

Plus de 100 réponses sont parvenues lors de la consultation. Les innovations dans le domaine fiscal ont été jugées globalement positives ; certaines questions sont controversées ou sont jugées de manière critique. Le rapprochement avec le code des douanes de la CE fait l'unanimité.

En revanche, la nouvelle réglementation de l'espace frontalier, les dispositions sur les contrôles de personnes et les compétences de l'administration des douanes ont fait l'objet de critiques parfois sévères. Les possibilités d'intervention plus efficaces de l'administration des douanes, notamment du Corps des gardes-frontière, sont saluées sans exception comme une contribution à la sécurité du pays, mais on craint que les réglementations proposées conduisent à une ingérence dans les compétences cantonales de police et des tribunaux et portent préjudice aux solutions proposées dans le contexte du projet USIS (réexamen du système de sécurité intérieure de la Suisse). Le Conseil fédéral tient compte de ces réserves. Il renonce à la réglementation très critiquée de l'espace frontalier et propose de régler l'ampleur de la zone d'intervention le long de la frontière douanière en coopération avec les cantons concernés. En revanche, il entend maintenir les compétences prévues, car elles sont indispensables à l'accomplissement des tâches d'aujourd'hui. Le projet ne préjuge pas des futures décisions de la Suisse concernant sa position en Europe. Le droit douanier de la CE, qui est aussi celui de l'UE, est en révision, mais peut toutefois être qualifié de consolidé. Les changements préconisés tant en Suisse qu'en Europe, notamment dans les domaines de la politique de sécurité, ne constituent pas non plus un obstacle car la mise en oeuvre des décisions demandera plusieurs années. Si des restructurations fondamentales ou des transferts de compétences au sein de la Confédération ou dans la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons devaient être décidés dans le cadre du projet USIS ou à la suite d'accords bilatéraux, elles nécessiteraient des adaptations majeures de nombreux actes législatifs de la Confédération autres que douaniers. C'est pourquoi le Conseil fédéral est d'avis qu'il ne faut pas retarder plus longtemps la révision totale du droit douanier, car le projet apporte les innovations dont la place économique suisse a un urgent besoin.

Verhandlungen

La loi sur les douanes a été bien accueillie au Conseil des États, qui l'a finalement adoptée sans opposition. Sur certains points cependant, la chambre haute s'est écartée du projet du Conseil fédéral. Ainsi, s'agissant des dispositions concernant le trafic de perfectionnement actif et passif, elle a retenu une formulation qui facilite encore davantage ledit trafic (le trafic de perfectionnement actif désigne l'opération consistant à importer des marchandises bénéficiant d'allégements douaniers, à les transformer en Suisse puis à les (ré)exporter ; le trafic de perfectionnement passif désigne quant à lui l'opération inverse, consistant à exporter des produits de Suisse, à les transformer à l'étranger et à les (ré)importer en Suisse). Le chef du Département fédéral des finances, Hans-Rudolf Merz, a également vu la nécessité d'une libéralisation plus importante dans le domaine et a souligné son intention d'approfondir la question du trafic de perfectionnement lors de l'examen par la seconde chambre. Par ailleurs, s'opposant à la volonté du gouvernement, le Conseil des États s'est prononcé en faveur d'une nouvelle définition de la zone frontière, créant ainsi certains allégements douaniers pour ses habitants. Pour le Conseil des États, cette zone devrait être comprise dans une bande de 10 kilomètres de chaque côté de la ligne des douanes, et ne plus se limiter à un rayon de 10 kilomètres autour du bureau de douanes le plus proche. S'agissant des dispositions concernant les dépôts francs sous douane, une proposition individuelle de Françoise Saudan (RL, GE) a pu s'imposer. Adoptée par 15 voix contre 13, sa proposition vise à ce que seules les marchandises entreposées dites sensibles fassent l'objet d'un inventaire. Enfin, en ce qui concerne la réglementation des prescriptions, la chambre haute s'est montrée plus réceptive aux considérations d'ordre économique que le Conseil fédéral : les dettes douanières devraient dorénavant se prescrire dans tous les cas par 8 ans au lieu de 15 actuellement.

S'agissant des infractions douanières, le Conseil des États est allé dans le sens du gouvernement en décidant de maintenir une réglementation sévère. De fait, les propositions déposées par Carlo Schmid (C, AI) et Hans Hess (RL, OW) visant à ce que la simple négligence ne soit plus punissable ont été rejetées. Sur ce point, la chambre haute a suivi Hans-Rudolf Merz, qui a relevé une nette dégradation de la qualité des déclarations en douane et a souhaité empêcher, grâce au maintien des dispositions pénales, que les transporteurs peu scrupuleux bénéficient d'un avantage concurrentiel.

Au début des délibérations au Conseil national, une minorité de commission composée de représentants du groupe UDC a proposé d'ajourner les délibérations jusqu'à ce que des clarifications soient apportées sur l'entrée en vigueur de l'accord de Schengen. Par 94 voix contre 39, le conseil a rejeté cette demande, convaincu qu'aucune décision qui " préjugerait " de Schengen ou de Dublin ne serait prise dans le cadre de la révision. Lors du débat proprement dit, la question du trafic de perfectionnement a fait l'objet d'intenses discussions. Sur cette question, le Conseil national s'est aligné sur le Conseil des États en manifestant sa volonté de poser le moins de limites possibles au trafic de perfectionnement. C'est dans cet esprit qu'il s'est prononcé en faveur du principe d'équivalence. En revanche, il a maintenu le principe de l'identité pour les produits agricoles et les produits agricoles de base. S'agissant des produits agricoles exportés temporairement pour être ouvrés, transformés ou réparés (trafic de perfectionnement passif), la Chambre basse a introduit dans la loi un mécanisme de protection auquel s'est opposé le groupe socialiste : l'administration des douanes doit pouvoir renoncer à accorder l'exonération des droits de douane pour ces produits lorsqu'un intérêt majeur de l'économie suisse est en jeu. En ce qui concerne la définition de la zone frontière, le Conseil national s'est prononcé, à l'instar du conseil prioritaire, en faveur du passage de la notion de zone radiale à celle de zone parallèle. Sur la base d'une proposition subsidiaire de Hansjörg Walter (V, TG), une disposition dérogatoire a cependant été introduite pour les produits agricoles. Le principe de la zone radiale continuera à leur être appliqué afin de couper court à d'éventuelles disputes frontalières avec des agriculteurs étrangers. Allant dans le sens du Conseil des États, la Chambre basse a décidé que seules les marchandises sensibles entreposées dans un dépôt franc sous douane devraient faire l'objet d'un inventaire. Dans le cadre des débats portant sur les missions et les compétences du personnel de l'administration des douanes et plus précisément du Corps des gardes-frontière (Cgfr), une proposition de minorité déposée par des membres du groupe UDC, qui visait à interdire les missions à l'étranger des gardes-frontières, a été rejetée par 102 voix contre 40. D'autres propositions de minorité déposées par la gauche et les Verts ont également été rejetées, notamment celles qui visaient à n'autoriser les fouilles corporelles que par des personnes du même sexe (la première, par 79 voix contre 61 ; la seconde, par 82 voix contre 63) et celle qui visait à n'autoriser l'usage des armes par le Cgfr que dans deux cas précis (légitime défense et nécessité), et non plus " en dernier recours, pour accomplir sa mission " (87 voix contre 67). Enfin, contrairement au Conseil des États, la Chambre basse a renoncé à réduire de 15 à 8 ans le délai de prescription applicable aux dettes douanières. Malgré l'opposition du groupe socialiste, la loi sur les douanes a été adoptée au vote final par 73 voix contre 30, et 44 abstentions.

Dans la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États n'a modifié sa position que sur quelques points. S'agissant du trafic de perfectionnement actif, il a opté pour un passage au principe de l'équivalence, et il a assoupli les conditions en matière d'allègement et d'exonération des droits de douane y compris pour les produits agricoles : en effet, estimant suffisantes les clauses prévues dans la loi, le plenum n'a pas partagé l'opinion d'une minorité de gauche de la commission qui craignait des abus. S'agissant du trafic de perfectionnement passif - le système permettant aux produits suisses d'être transformés à l'étranger pour être réimportés - la Chambre haute s'est opposée au mécanisme de protection mis en place pour l'agriculture en préconisant un maintien des allègements des droits de douane. Afin de ne pas prendre de court les entreprises suisses, le Conseil des États a voté un délai transitoire s'étendant jusqu'en 2011. La question de la définition de la zone frontière a également été tranchée : le conseil s'est prononcé en faveur des zones parallèles. Quant à la réglementation spéciale mise au point par le Conseil national pour l'agriculture (principe de la zone radiale), elle n'a pas trouvé de majorité au sein de la Chambre haute. En revanche, cette dernière s'est alignée sur le Conseil national concernant la question de la prescription des dettes douanières en en fixant le délai à quinze ans, et non à huit comme elle l'avait proposé à l'origine.

Le Conseil national s'est ensuite rallié au Conseil des États.