Stellungnahme des Bundesrates

Ad domanda 1

La Convenzione dell'Aia del 25 ottobre 1980 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori (Convenzione; RS 0.211.230.02) ha come obiettivo il ritorno immediato nel loro abituale luogo di dimora dei minori strappati dal loro ambiente consueto o trattenuti illecitamente all'estero. La Convenzione parte dal presupposto che, per il bene del minore e malgrado i dissidi interfamigliari preesistenti, sia prima di tutto necessario evitare di sradicare inutilmente il fanciullo dal suo ambiente familiare e di allontanarlo dal genitore dal quale è stato tolto. Spetta pertanto al giudice del luogo di dimora abituale pronunciarsi sui diritti dei genitori, avendo più familiarità con le concrete condizioni di vita di fanciullo e genitori. La scelta del foro competente, e quindi del diritto applicabile, non deve essere lasciata ai genitori divisi o al genitore che trasgredisce i suoi doveri o viola i diritti del fanciullo. La Convenzione ha indubbiamente anche un importante effetto preventivo. Spesso madri o padri che accarezzano l'idea di rapire il proprio figlio vi rinunciano, non appena vengono resi attenti agli effetti negativi per il fanciullo nonché alle condizioni quadro previste dalla legge.

Alla presentazione di un'istanza di ritorno di un minore, da o verso la Svizzera, l'Autorità centrale elvetica esamina immediatamente se vi è una situazione di pericolo. Se del caso si adottano le misure di protezione del minore adeguate, oppure ne viene fatta richiesta all'Autorità centrale dello Stato estero in cui si trova il minore. Prima di ricorrere alle vie legali si tenta inoltre di mediare tra i genitori e di trovare una soluzione consensuale. Se il minore rapito si trova in Svizzera, il tentativo di mediazione è compito delle autorità di tutela locali, competenti anche per l'adozione di eventuali misure di protezione del minore.

Se i tentativi di mediazione falliscono e se un'autorità giudiziaria dovrà pronunciarsi su un'istanza di ritorno, l'Autorità centrale non potrà essere parte in causa e avrà pertanto unicamente la possibilità di cooperare per il bene del minore offrendo consulenza e intermediazione. In virtù della massima ufficiale, il giudice adito è tenuto a prendere in considerazione d'ufficio gli interessi del fanciullo. In caso di necessità può in ogni momento ordinare d'ufficio la nomina di un patrocinatore, in particolare su richiesta di un genitore o del minore incapace di discernimento. Ciò vale anche nella procedura esecutiva dopo che è stato ordinato il ritorno a titolo definitivo. Oltre ai genitori, è anche possibile consultare personalmente il minore, direttamente o mediante una persona specializzata, nella misura in cui la sua età e il suo grado di maturità lo consentano. Infine il giudice può far effettuare una perizia concernente l'ammissibilità del ritorno, qualora vi fossero indizi di un rischio grave per la salute fisica o psichica del minore. Se nel corso della procedura il bene del fanciullo non viene sufficientemente preso in considerazione, i genitori o l'eventuale patrocinatore possono intervenire inoltrando una richiesta o utilizzando un rimedio giuridico previsto dalla procedura civile cantonale. Se in casi eccezionali si dovesse applicare una procedura esecutiva manifestamente gravosa per il minore, e se la discordia fra i genitori dovesse comportare un'esecuzione forzata, si coinvolgerebbero persone specializzate quali assistenti sociali, psicologi dell'infanzia o agenti di polizia appositamente istruite. Il Consiglio federale è quindi dell'avviso che la procedura di ritorno svizzera tenga conto della protezione del minore e che non vi sia quindi alcuna urgenza d'azione sul piano legislativo.

Per quel che concerne i casi menzionati dall'autrice dell'interpellanza nella sua motivazione, va rilevato che non si tratta in alcun modo di situazioni rappresentative. Le accuse di abusi sessuali da parte del padre ai danni di due fratelli non sono state confermate né dal tribunale estero competente in materia di questioni familiari, né in seguito dai giudici svizzeri che si sono occupati del ritorno: il ritorno dei minori è stato infatti ordinato, poiché giudicato ammissibile. Inoltre, in applicazione della Convenzione, fatto salvo un differente accordo tra le parti che tenga conto del bene del minore, si dispone unicamente il ritorno del fanciullo al suo precedente luogo abituale di dimora, e quindi sotto la protezione delle autorità locali. Non si pone invece il minore in custodia presso il genitore rimasto nel precedente luogo di dimora e non si dispone il suo collocamento in un istituto infantile. Le minacce di morte menzionate nell'altro caso sono controverse; maltrattamenti e minacce ai danni del minore non sono mai stati asseriti.

Ad domanda 2

La Convenzione è entrata in vigore per la Svizzera il 1° gennaio 1984. Ha conosciuto una diffusione su scala mondiale ed è oggi in vigore in 74 Paesi. Essa lega attualmente il nostro Paese a 59 Stati, ai quali se ne aggiungeranno altri 10 nel corso di quest'anno. La Convenzione europea del 20 maggio 1980 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento (RS 0.211.230.01) persegue gli stessi obiettivi, con disposizioni parzialmente analoghe. Schede informative e liste di Stati contraenti relative a entrambe le Convenzioni sono reperibili all'indirizzo elettronico http://www.ofj.admin.ch/i/index.html, sotto la rubrica "protezione di minori/rapimento internazionale di minori.

Convinta della necessità di lottare contro i rapimenti internazionali di minori, negli ultimi anni la Svizzera ha sempre svolto un ruolo attivo nell'evoluzione della Convenzione dell'Aia in materia. Anche se purtroppo non tutti i casi possono essere composti in via amichevole e si giunge a situazioni troppo difficili da superare e spesso penose per fanciulli e genitori, tali casi non sono paragonabili ai drammatici esempi che si verificano in Stati che non hanno aderito alla Convenzione, come ad esempio in Paesi nordafricani quali l'Algeria, la Tunisia o il Marocco. Negli Stati non contraenti sovente un minore non può più essere rimpatriato, in ogni caso non in modo legale. Il fatto di essere legati ad altri Stati da un accordo multilaterale e di poter collaborare con autorità centrali specializzate comporta vantaggi evidenti.

La procedura svizzera in materia di rimpatri si basa da un lato sulla Convenzione e dall'altro sulle procedure civili dei Cantoni. Prima della sua entrata in vigore, la Convenzione è stata sottoposta a un esame al fine di verificare che non fosse in contrasto con leggi svizzere esistenti, in particolare con la Costituzione o con convenzioni già ratificate. È stata esaminata un'eventuale incompatibilità con leggi e accordi esistenti anche in occasione dell'entrata in vigore, il 1° gennaio 2000, del nuovo articolo 11 capoverso 1 della nuova Costituzione federale (Cost.).

L'articolo 11 capoverso 1 Cost. protegge i fanciulli e gli adolescenti nella loro incolumità e nel loro sviluppo. I diritti del minore garantiti nella Convenzione dell'ONU del 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo (RS 0.107) sono sanciti in forma generale quali diritti fondamentali e in quanto tali sono quindi protetti anche dalla Costituzione federale. In base al criterio previsto all'articolo 11 della Convenzione sul rapimento dei minori, le autorità giudiziarie e amministrative devono procedere con la dovuta urgenza. Quanto più il fanciullo si abitua al nuovo ambiente, tanto più grande è il rischio che si estrani dal genitore rimasto in patria e che abbia a soffrire di un nuovo sradicamento al momento del ritorno. Cresce inoltre il pericolo di trasformare il ritorno in un nuovo rapimento. Secondo il Consiglio federale, principi formali quali l'accelerazione del procedimento nel quadro delle procedure in materia di ritorno non contraddicono la Costituzione. Nelle loro decisioni i tribunali svizzeri sono dal canto loro tenuti a rispettare l'articolo 11 capoverso 1 Cost.

Ad domanda 3

In procedimenti riguardanti il diritto della famiglia, così come nelle procedure di ritorno, il bene del fanciullo ha la priorità assoluta. In procedure riguardanti l'assegnazione di fanciulli va determinato con quale genitore il figlio può essere considerato in buone mani e se l'autorità parentale può essere assegnata in comune a entrambi i genitori o soltanto a uno di essi. Nel quadro delle procedure di ritorno secondo la Convenzione sul rapimento di minori, invece, non si decide in merito alla custodia o all'autorità parentale, ma si tratta unicamente di stabilire se il trasferimento nel nuovo luogo di dimora o il mancato ritorno del fanciullo siano illeciti o se uno dei motivi di rifiuto enumerati nella Convenzione si opponga all'immediato ritorno del minore nel luogo della sua dimora abituale.

Il ritorno di un minore nel luogo della sua dimora abituale può e deve essere rifiutato se ci si trova in uno dei casi menzionati esaustivamente dalla Convenzione:

- vi è il grave rischio che il ritorno esponga il minore a un pericolo fisico o psichico, ovvero lo metta altrimenti in una situazione intollerabile;

- all'epoca del trasferimento o del mancato ritorno il genitore che aveva cura del minore non esercitava di fatto il diritto di custodia;

- la persona che aveva cura del minore ha acconsentito (a posteriori) a questo trasferimento o mancato ritorno;

- un minore che ha raggiunto un'età e una maturità tali che appare opportuno tener conto della sua opinione si oppone al ritorno;

- l'istanza di ritorno è presentata quando è trascorso più di un anno dal rapimento, e il minore si è integrato nel suo nuovo ambiente;

- il ritorno comporta una violazione dei diritti dell'uomo o delle libertà fondamentali.

La non idoneità a educare e assistere il fanciullo dimostrata dal genitore che ne aveva cura prima del trasferimento o il suo comportamento illecito nei confronti del genitore che ha preso con sé il minore, non costituiscono motivi di rifiuto che giustifichino la permanenza del fanciullo nel luogo in cui è stato trasferito.

Ad domanda 4

Il Servizio di protezione internazionale dei minorenni dell'UFG, in cui sono attivi giuristi e segretari per un tasso d'impiego complessivo del 380 per cento, svolge i seguenti compiti, conformemente ai principi previsti dalla Convenzione del 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo (RS 0.107):

- Autorità centrale per il trattamento di casi di rapimento internazionale di minori nel quadro della Convenzione (99 istanze formali nel 2002);

- Autorità centrale della Confederazione secondo la legge federale del 22 giugno 2001 relativa alla Convenzione dell'Aia sull'adozione e a provvedimenti per la protezione del minore nelle adozioni internazionali (LF-CAA; RS 211.221.3), in vigore per la Svizzera dal 1° gennaio 2003 (si attendono fino a 500 adozioni all'anno); interfaccia dei Cantoni per più di 50 Stati contraenti; funzione di coordinamento e consulenza in materia di adozioni internazionali;

- dal 1° gennaio 2003 e secondo l'articolo 269c CC, autorità di vigilanza e di autorizzazione per i circa 20 organi di collocamento in vista di adozione;

- Autorità centrale ai sensi della Convenzione dell'Aia del 5 ottobre 1961 concernente la competenza delle autorità e la legge applicabile in materia di protezione di minorenni (RS 0.211.231.01);

- rappresentanza della Svizzera presso organizzazioni internazionali attive nella protezione internazionale del fanciullo;

- compiti legislativi generali in materia di protezione internazionale del fanciullo, come ad esempio la negoziazione di un accordo bilaterale con il Libano sui rapimenti internazionali di minori.

Per trattare gli impegnativi casi concernenti i rapimenti di minori, le giuriste impiegate presso l'Autorità centrale possono basarsi sulle esperienze accumulate in materia, sulle precedenti attività in campo internazionale in un ambito ricco di conflitti (p. es. CICR, Caritas) o sulla decennale esperienza di consulenze in materia di diritto della famiglia. Le giuriste hanno facilità di comprensione interculturale e capacità di sopportare professionalmente la pressione psicologica causata quotidianamente da padri e madri irritati, minacciosi o profondamente disperati. Anche per questo è possibile giungere a una composizione amichevole in circa i 2/3 dei casi, evitando quindi di essere costretti ad avviare un procedimento giudiziario. A conoscenza delle Autorità centrali, soltanto cinque casi nel 2002 sono stati decisi mediante una procedura giudiziaria. I tentativi di mediazione in quest'ambito particolarmente delicato richiedono un forte dispendio in termini di tempo e di personale, soprattutto quando i genitori non mostrano alcuna disponibilità a cooperare o a cercare un compromesso. Un potenziamento degli effettivi permetterebbe indubbiamente di dedicare più tempo al trattamento di quei casi in cui i minori sono in balia di genitori inconciliabili e accanitamente litigiosi e in cui vi è il pericolo di traumi permanenti. Si dubita tuttavia che in tal modo sia possibile evitare casi tragici o con decorsi conflittuali.

Ad domanda 5

Nel settembre 2002 una speciale commissione degli Stati contraenti si è incontrata all'Aia per discutere di questioni relative all'applicazione della Convenzione e per contribuire all'ulteriore armonizzazione del diritto internazionale della famiglia. Per agevolare un'applicazione uniforme della Convenzione si rinvia alla "Guide des bonnes pratiques" (www.hcch.net/f/conventions/guide28f.html). Si è inoltre dibattuto di un protocollo addizionale all'articolo 21 della Convenzione, relativo alla protezione e al disciplinamento del diritto di visita. Hanno tuttavia assunto particolare rilevanza la collaborazione giuridica e lo sviluppo di ulteriori strumenti per il miglioramento dei contatti tra genitori e minori, così come contenuto nella Convenzione dell'Aia del 19 ottobre 1996 sulla competenza, il diritto applicabile, il riconoscimento, l'esecuzione e la cooperazione in materia di responsabilità parentale e le misure di protezione dei minori, firmata dalla Svizzera nell'aprile 2003. Tra gli Stati contraenti non è stato possibile trovare una maggioranza per quanto riguarda l'elaborazione di un protocollo addizionale alla Convenzione; ciò non dovrebbe essere il caso nemmeno in futuro. Occorre piuttosto sfruttare al meglio le possibilità di esame e di azione che la Convenzione offre attualmente. Il Consiglio federale è tuttavia cosciente del fatto che occorrerà costantemente confrontarsi con casi sociali gravi. Si adopererà pertanto per un adeguamento della Convenzione dell'Aia.

Ad domanda 6

Se un minore viene arbitrariamente trasferito in un altro Stato, nel quale attende la fine della procedura d'affidamento avviata nel Paese in cui dimorava in precedenza, la decisione sul diritto di custodia potrebbe essere pregiudicata in favore del genitore che ha portato il fanciullo con sé. L'affidamento viene deciso in procedura ordinaria e in casi particolarmente controversi la procedura di divorzio può durare anni. Se nel frattempo il minore si integra nel suo nuovo ambiente, non vi è soltanto il rischio di un allontanamento dal genitore rimasto nel luogo di dimora precedente, ma anche quello di un ulteriore e penoso sradicamento qualora il fanciullo fosse infine costretto a ritornare. Inoltre in molti casi bisogna attendersi un controrapimento da parte dell'altro genitore.

Per un chiarimento ed un esame accurati della relazione tra genitori e fanciullo la presenza del minore può rivelarsi molto opportuna. Come può infatti il tribunale chiamato a pronunciarsi farsi un'idea dei desideri e dei bisogni del fanciullo e delle sue concrete condizioni di vita, se non entra in contatto col suo ambiente familiare e se non ha la possibilità di porgli domande personalmente? Il trasferimento repentino verso nuovi luoghi spesso sconosciuti e la separazione dall'altro genitore generano sovente nei minori la paura di essere perduti e traditi, ciò che rende più arduo valutare oggettivamente il loro bene. Ha senso effettuare una perizia di psicologia infantile relativa all'affidamento e al diritto di custodia contestati unicamente se il perito incaricato può incontrare e osservare il minore e i genitori insieme o individualmente. Per il resto il tribunale chiamato a pronunciarsi sui diritti dei genitori è libero di permettere a un genitore di vivere all'estero con il minore durante lo svolgimento della procedura, nella misura in cui ciò sia nell'interesse del fanciullo.

Risposta del Consiglio federale.