Stellungnahme des Bundesrates

1. Durante la Conferenza ministeriale di Doha (novembre 2001) la Svizzera e i suoi partner dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) hanno riconosciuto la necessità di creare un quadro multilaterale che garantisca condizioni trasparenti, stabili e prevedibili nell'ambito degli investimenti transfrontalieri a lungo termine, in particolare per quanto riguarda gli investimenti esteri diretti. Essi hanno inoltre deciso di lanciare dei negoziati in occasione della prossima conferenza ministeriale, sulla base di una decisione presa con un consenso esplicito relativamente alle modalità dei negoziati stessi.

Sulla base dei lavori iniziati durante la riunione ministeriale di Singapore (1996) i ministri a Doha hanno identificato numerosi elementi chiave per un quadro multilaterale sugli investimenti i cui criteri da definire sono: a) portata e definizione; b) trasparenza; c) assenza di discriminazioni; d) modalità relative agli impegni, da definire anteriormente al loro inizio, che tengano conto di liste positive come l'Accordo generale sugli scambi di servizi (GATS); e) disposizioni relative allo sviluppo; f) eccezioni e tutele riguardanti la bilancia dei pagamenti; g) consultazioni e norme che regolano le controversie tra i membri.

Il Consiglio federale reputa tali elementi essenziali nell'ambito di un quadro multilaterale sugli investimenti. Inoltre, come emerge dalla Dichiarazione ministeriale di Doha, le circostanze peculiari e i bisogni particolari dei paesi in via di sviluppo dovranno esser presi in considerazione nel quadro dei loro impegni specifici. Bisognerà inoltre tener conto del loro diritto di regolamentarsi nell'interesse generale. Di fatto, i paesi in via di sviluppo potranno disporre della flessibilità che ritengono necessaria, in quanto il modello GATS è basato su impegni progressivi e adeguati alla sensibilità e alle possibilità di ciascun membro.

2. Un quadro multilaterale sugli investimenti è necessario per garantire agli investitori svizzeri la sicurezza giuridica all'estero e assicurare loro un accesso paragonabile a quello dei loro concorrenti stranieri. Inoltre, delle norme di trasparenza faciliteranno l'accesso degli investitori ai diversi mercati, grazie ad una migliore conoscenza delle norme in vigore e delle loro modifiche. Tale quadro multilaterale dovrà in particolare, visti i mezzi limitati a loro disposizione, facilitare i compiti delle piccole e medie imprese.

Per i paesi in via di sviluppo l'investimento rappresenta un fattore determinante per la crescita economica; da alcuni anni gli investimenti esteri diretti rappresentano una delle maggiori fonti da cui trarre capitali esterni. I paesi in via di sviluppo si impegnano molto per offrire condizioni allettanti per gli investitori stranieri: nel corso degli ultimi anni hanno concluso più di duemila accordi bilaterali di promozione e di tutela degli investimenti e inoltre investono sempre di più all'estero. Il Consiglio federale è dell'avviso che i paesi in via di sviluppo dovrebbero beneficiare di un quadro multilaterale che faciliterebbe l'accesso alle informazioni utili al loro regime di investimenti e creerebbe le condizioni di accesso agli investimenti nell'ambito dell'OMC.

3. L'OMC rappresenta un contesto adeguato per stabilire un quadro multilaterale sugli investimenti in quanto si occupa già di investimenti, in particolare attraverso il modo 3 (presenza commerciale) del GATS, l'Accordo sulle misure relative agli investimenti che incidono sugli scambi commerciali e l'Accordo sugli aspetti dei diritti di proprietà intellettuale attinenti al commercio. Inoltre, gli investimenti sono strettamente legati al commercio, in quanto un terzo del commercio mondiale si svolge nell'ambito di multinazionali e un altro terzo tra multinazionali. Risulterebbe quindi ragionevole completare il settore terziario già coperto dall'OMC (GATS) con i settori primario e secondario.

4. L'OMC si occupa degli obblighi commerciali dei propri membri e dei loro diritti. Il trattamento della nazione maggiormente favorita, il trattamento nazionale, la trasparenza e l'accesso al mercato costituiscono i pilastri del sistema commerciale multilaterale per i beni e i servizi.

In diversi ambienti internazionali sono stati elaborati strumenti riguardanti la responsabilità degli investitori. La Svizzera ha sottoscritto presso l'Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) delle raccomandazioni riguardanti la responsabilità delle imprese all'estero, segnatamente negli ambiti del lavoro e dell'ambiente. In questo senso il nostro Paese ha creato un punto di contatto nazionale (seco). Sulla base di alcune direttive, le organizzazioni non governative possono richiedere delle azioni di mediazione al seco. Inoltre, considerata la corruzione di alcuni funzionari stranieri, sono state stabilite delle norme severe. Questi sviluppi a livello internazionale possono fungere da base di riferimento, nel contesto di un quadro multilaterale sugli investimenti all'OMC, per poter affrontare il tema della responsabilità degli investitori fuori dai loro paesi di origine.

Il rapporto fra diritti sociali ed economia non è di pertinenza dell'OMC, ma viene trattato nell'ambito di altri organismi internazionali, all'interno dei quali la Svizzera è attiva. A questo proposito la linea politica del Consiglio federale è chiara: da una parte, favorire il dibattito e l'adozione di norme nell'ambito delle organizzazioni competenti e, in secondo luogo, garantire la coerenza fra il regime introdotto da queste organizzazioni e il regime dell'OMC relativo al commercio internazionale.

L'autore dell'interpellanza cita gli obblighi degli investitori nei confronti dei lavoratori (domanda 4), nonché il quadro proposto dall'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) (domanda 6). Riguardo al principio della separazione chiara delle competenze tra le istituzioni come quelle summenzionate, la Svizzera appoggia le norme fondamentali in materia di lavoro, la Dichiarazione dell'OIL inerente ai principi e diritti fondamentali del lavoro (1998), la Dichiarazione tripartita dell'OIL di principi sulle imprese multinazionali e la politica sociale, adottata nel 1997 e modificata nel 2000, e i relativi sistemi di controllo e messa in pratica. Il nostro Paese partecipa alle attività del gruppo di lavoro sulla dimensione sociale della globalizzazione e sostiene la Commissione mondiale sulla dimensione sociale della globalizzazione, istituita dal Direttore generale dell'Ufficio internazionale del lavoro (UIL), Juan Somavia. Questa Commissione redigerà entro la metà del 2004 un rapporto riguardante le conseguenze economiche e sociali della mondializzazione (economia, mercati, società) e formulerà inoltre delle proposte sulle possibilità, da parte delle organizzazioni internazionali, di contribuire ad un processo di mondializzazione equo ed accettabile per tutti i partecipanti.

La Dichiarazione tripartita dell'OIL di principi sulle imprese multinazionali e la politica sociale invita imprese, governi ed organizzazioni dei lavoratori a rispettare le otto convenzioni fondamentali relative alla libertà d'associazione ed al riconoscimento effettivo del diritto di negoziazione collettiva, e a sostenere l'abolizione di tutte le forme di lavoro forzato o obbligatorio, l'abolizione concreta del lavoro infantile e l'eliminazione delle discriminazioni in materia d'impiego e di professione. La Svizzera ha ratificato queste otto convenzioni fondamentali e le applica sul proprio territorio. Ancora più importante è il fatto che la dichiarazione, rivolgendosi a tutte le "parti", comprese le imprese, precisa che nei paesi in cui le convenzioni summenzionate non vengono osservate la politica sociale dovrebbe comunque ispirarsi ai principi in esse contenuti. Infine, la Dichiarazione rinvia anche agli strumenti rilevanti in materia di diritto dell'uomo a livello internazionale, alla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo e ai due patti delle Nazioni Unite (patto I e II e loro meccanismi di controllo).

L'OIT dispone di un insieme di misure sufficienti, alle quali la Svizzera è associata, per definire e garantire il rispetto dei diritti sociali.

5. Nella loro comunicazione del 19 novembre 2002, la Cina, Cuba, l'India, il Kenya, il Pakistan e lo Zimbabwe rilevano come, nonostante già da alcuni anni e in vari ambiti delle Nazioni Unite e dell'OCSE, siano stati riconosciuti i limiti delle norme nazionali relative alle operazioni transnazionali, non si sia ancora giunti a norme più severe. In questo contesto, a partire dal 1977 il Codice di condotta per le società transnazionali, negoziato sotto l'egida della Conferenza delle Nazioni unite sul commercio e lo sviluppo (UNCTAD), non è stato più adottato a causa delle divergenze tra i paesi in via di sviluppo e quelli industrializzati relative al suo statuto giuridico; tale progetto è stato abbandonato nel 1992. Delle procedure a carattere volontario hanno invece portato nel 1996 ai Principi direttivi dell'OCSE sull'investimento internazionale e le imprese multinazionali e alla loro ultima importante revisione del 2000.

Gli autori della comunicazione sostengono che la cooperazione del paese d'origine è spesso necessaria per imporre una disciplina specifica agli investitori. I temi annessi sono molto complessi: pratiche commerciali restrittive, trasferimento di tecnologie, bilancia dei pagamenti, proprietà e controllo, tutela dei consumatori e dell'ambiente, pubblicazione di informazioni, obblighi dei governi dei paesi d'origine. Altri temi, che riguardano ambiti in cui l'OMC dispone già di norme, richiederanno un esame approfondito nel quadro degli eventuali negoziati all'OMC. Il Consiglio federale assumerà una posizione sulla base delle proposte concrete e dettagliate e dopo aver consultato le Commissioni parlamentari e le cerchie economiche interessate.

6. Come menzionato al punto 3, l'OMC costituisce l'ambito adeguato per un quadro multilaterale sugli investimenti. Nonostante i numerosi sforzi, l'ONU non è ancora giunto ad introdurre codici di carattere vincolante. Inoltre, tenendo conto che la Svizzera s'impegnerà, se del caso, per garantire una coerenza tra gli obblighi scaturiti da un accordo sugli investimenti in seno all'OMC e gli obblighi emanati dall'ONU, il Consiglio federale è d'avviso che simile negoziato non contraddice gli sforzi intrapresi in passato dall'ONU.

7. A Doha non è stato possibile stabilire un quadro multilaterale sugli investimenti a causa dell'opposizione di molti paesi in via di sviluppo. A Cancun i ministri prenderanno una decisione basata sui lavori svolti negli ultimi due anni dal gruppo di lavoro sul commercio e gli investimenti e delle modalità di negoziazione comprendenti elementi formali e sostanziali.

La decisione di tutti i membri dell'OMC dovrà riflettere un equilibrio in seno al dossier degli investimenti e fra tutti i dossier del programma di lavoro di Doha. I paesi in via di sviluppo hanno difeso tenacemente i loro interessi alla Conferenza ministeriale di Doha, lanciando il ciclo di sviluppo di Doha; essi sapranno certamente far valere il loro punto di vista in maniera convincente anche a Cancun (10-14 settembre 2003).

Risposta del Consiglio federale.