Wortlaut

J'invite le Conseil fédéral à répondre aux questions suivantes :

1. La position adoptée par le DFAE dans le cas exposé ci-dessous (voir développement) correspond aux intentions du gouvernement Bush et des groupements économiques états-uniens. Qu'est-ce qui a poussé le DFAE, et plus particulièrement la Direction du droit international public, à adopter cette position contre laquelle s'élèvent maintenant vigoureusement les principales organisations internationales de défense des droits de l'homme, d'importantes organisations représentant la société civile et des juristes de renommée internationale spécialisés dans le domaine des droits de l'homme ?

2. Le DFAE était-il conscient de l'importance stratégique de ce cas ? Pourquoi les implications en matière de droits de l'homme n'ont-elles pas été prises en considération, ou pourquoi ont-elles été sous-évaluées ? Qui a-t-on consulté ? Comment l'opinion, quant au fond et quant aux aspects politiques, se forme-t-elle en pareil cas ? Les responsables du DFAE avaient-ils connaissance des décisions antérieures (en 1993) d'un groupe de travail des Nations Unies et des décisions d'un groupe de travail de la commission juridique interaméricaine concernant le cas Alvarez-Machain ?

3. Le DFAE peut-il formuler précisément sa politique et ses objectifs politiques en ce qui concerne l'Alien Tort Claims Act (ATCA )? Qui doit-on priver de la possibilité de porter plainte et contre qui ne doit-on plus pouvoir intenter une action en justice ? Les droits des victimes d'atteintes aux droits de l'homme ne doivent-ils pas par principe prévaloir sur les prétentions découlant de la souveraineté des États ? Si la réponse est non, dans quels cas ne doivent-ils pas prévaloir ?

4. Malgré toutes les réserves qu'on peut adresser à l'ATCA, le cas présent ne peut en aucun cas être érigé en exemple. L'US Drug Enforcement Agency a clairement violé un traité liant les États-Unis d'Amérique et le Mexique. La manière dont le plaignant, Alvarez-Machain, a été enlevé et transporté aux États-Unis est totalement arbitraire et illégale. On ne voit pas pourquoi Alvarez-Machain ne devrait pas recevoir une indemnisation pour cet acte illégal. Comment le DFAE en est-il venu à signer un document dans lequel il est affirmé que le cas Alvarez-Machain ne concerne en rien les États-Unis ? Pourquoi le DFAE, s'il tenait vraiment à se mêler de cette affaire, n'a-t-il pas emboîté le pas à la commission de l'UE ? Elle aussi a envoyé un "amicus curiae brief", en soulignant toutefois qu'elle ne voulait pas prendre position explicitement quant au fond, mais qu'elle entendait exprimer une opinion critique sur l'ATCA à la lumière du droit international public.

5. L'"amicus curiae brief" cosigné par la Suisse ne cite pas seulement de larges extraits de l'"amicus curiae brief" écrit par le gouvernement sud-africain à la cour états-unienne compétente, sur demande du gouvernement américain, et s'opposant aux plaintes relatives à l'apartheid. Ce document figure en outre in extenso en annexe. Le DFAE trouve-t-il légitime de se référer à un avis du gouvernement sud-africain qui est aujourd'hui vigoureusement combattu par des organisations défendant les intérêts de la société civile en Afrique du Sud et qui n'a de plus été écrit que parce que le gouvernement états-unien en avait fait la demande ? Est-il correct de présumer que le DFAE ne se contente pas ici de se prononcer sur une question de droit international public, mais qu'il prend également position sur les plaintes relatives à l'apartheid sans devoir le déclarer ouvertement ?

Begründung

Le 24 janvier de la présente année, la Direction du droit international public, au nom du DFAE, et les autorités correspondantes du Royaume-Uni et de l'Australie ont signé conjointement un document du type dénommé "amicus curiae brief", adressé à la Cour suprême des États-Unis d'Amérique. Le jugement de ce cas, dans lequel le gouvernement des États-Unis d'Amérique dénie au Mexicain Humberto Alvarez-Machain le droit de porter plainte contre un agent mandaté par la Drug Enforcement Agency (cf. annexe), déterminera si, à l'avenir, le droit de plainte des victimes étrangères de graves violations des droits de l'homme aux États-Unis sera sévèrement limité. Outre la Suisse, la Grande-Bretagne et l'Australie, ce sont avant tout les groupements économiques états-uniens qui s'engagent en faveur de restrictions de cette nature. À l'opposé, de nombreuses organisations de défense des droits de l'homme, qu'elles soient états-uniennes ou internationales, s'élèvent contre ces restrictions, un avis partagé par des spécialistes des droits de l'homme et par des organisations qui s'occupent de la responsabilité des entreprises à l'égard de la société. On peut nommer entre autres (pour une liste plus complète, cf. ci-dessous): Amnesty International, les World Organizations Against Torture, Mary Robinson, ancienne Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme de 1997 à 2002, Richard Goldstone, ancien juge auprès du tribunal constitutionnel sud-africain et ex-procureur en chef du Tribunal pénal des Nations Unies pour l'ex-Yougoslavie et pour le Rwanda, des diplomates américains de haut rang, une centaine de professeurs de droit ainsi que des organisations représentant la société civile aussi connues et diverses que le Congrès juif mondial, l'International Center for Corporate Accountability, OECD Watch, Oxfam International, TransAfrica Forum, Jubilee South Africa, Christian Aid et Human Rights Watch. En ce qui concerne la Suisse, Trial et la Déclaration de Berne sont également cosignataires.

Comme c'est la première fois que la Cour suprême devra trancher en matière de plainte pour violation des droits de l'homme déposée par une victime étrangère, l'enjeu dépasse largement le cas précis. L'avis du DFAE revêt ainsi une signification politique non négligeable et il est à ce titre d'intérêt public.

Stellungnahme des Bundesrates

Généralités

Le 23 janvier 2004, la Suisse a déposé, de concert avec la Grande-Bretagne et l'Australie, une requête écrite ("amicus curiae brief") auprès de la Cour suprême américaine. Il s'agissait d'attirer l'attention du tribunal suprême américain sur le danger d'une application contraire au droit international public du droit américain. Concrètement, il s'agit de l'"Alien Tort Statute" (ATS), une loi sur la juridiction compétente pour les demandes en dommages et intérêts lors de la violation du droit international à l'étranger.

Pour faciliter la compréhension, les antécédents de ce cas sont décrits bien que celui-ci ne joue en fait aucun rôle pour la question juridique qui se pose. La procédure devant la Cour suprême trouve son origine dans l'enlèvement d'un Mexicain ayant eu lieu à Mexico, lequel a été soupçonné de torture sur un trafiquant de drogue américain et de son meurtre. Le kidnappeur, également un Mexicain, a agi sur mandat de la police antidrogue américaine. Le Mexicain accusé de meutre a été acquitté et, se référant à l'ATS, a poursuivi en justice son compatriote pour dommages et intérêts. Ce qui importe à la Suisse n'est pas tant l'issue du cas en tant que tel, mais plutôt la constatation générale faite devant la première instance selon laquelle l'ATS constitue une base légale afin de porter devant les tribunaux civils américains n'importe quelle violation du droit international, commise n'importe où dans le monde, sans qu'il soit nécessaire de prouver qu'il existe un lien avec les USA. Il ne s'agit pas d'une intervention politique, mais d'une forme usuelle, dans la pratique des tribunaux américains, de prise de position juridique. Une intervention similaire a été faite par la Commission européenne au nom de la Communauté européenne.

L'ATS est une loi de 1789 qui stipule que toute plainte civile pour violation du droit international public général ou des traités internationaux conclus par les USA tombe dans la compétence des tribunaux fédéraux et non pas dans celle des tribunaux des différents États de l'Union. La loi ne dit par contre pas à quelles conditions de telles plaintes sont recevables. Pendant longtemps, elle n'a eu aucune signification pratique. Ce n'est que depuis les années 1980 qu'un nombre croissant de cas a été répertorié dans lesquels des tribunaux fédéraux américains se sont occupés de plaintes de droit civil n'ayant aucun point de rattachement avec les USA (aucun acte commis dans le pays, ni à l'étranger avec implication d'un citoyen du propre État). Il s'est ainsi agi de procédures engagées contre des personnes (individus et entreprises) et non contre des États.

Des États étrangers, de même que la Communauté européenne, ont observé ce développement avec inquiétude. Celui-ci renforce une tendance connue dans le droit procédural américain à tolérer les compétences extraterritoriales, pratique qui est contraire aux règles du droit international public sur la délimitation des compétences judiciaires entre les États.

L'interprétation faite de l'ATS dans l'arrêt Sosa c/ Alvarez-Machain tend à introduire aux USA une sorte de principe d'universalité dans les affaires civiles concernées. Ainsi, potentiellement toutes les prétentions civiles du monde, qui se fondent sur une violation du droit international public, pourraient être traitées par des tribunaux américains. Certes, un tel principe d'universalité existe en droit pénal international dans le cas de quelques crimes graves (génocide, crimes de guerre, crimes contre l'humanité, notamment la torture), mais pas en droit civil. On peut tout à fait se poser la question de savoir si une règle de droit civil analogue devrait être introduite internationalement. Une norme y relative devrait toutefois être discutée par la communauté des États dans son ensemble et, le cas échéant, être convenue, et non pas résulter d'un acte unilatéral d'un État.

Le Conseil fédéral prend position comme suit sur les différentes questions de l'auteur de l'interpellation :

1. La requête suisse faite à la Cour suprême des USA n'a poursuivi qu'un seul et unique objectif, à savoir éviter une interprétation extensive contraire au droit international public de l'ATS. L'"amicus curiae brief" suit ainsi la ligne constante de la politique du Conseil fédéral visant à s'inscrire contre l'application extraterritoriale du droit national.

2./3. La Cour suprême ne choisit chaque année parmi les milliers de cas qui lui sont soumis que quelques cas qui lui apparaissent particulièrement importants. Les possibilités qu'elle puisse se prononcer sur le champ d'application de l'ATS sont partant rares. Le DFAE a décidé d'intervenir, car le cas d'espèce pourrait avoir une importance étendue pour l'interprétation de l'ATS.

La requête de la Suisse exprime un souci de principe, à savoir la crainte d'une application juridique extraterritoriale menaçante ainsi que l'attente du respect par le tribunal des limites du droit international public lors de l'interprétation de l'ATS. Même si les mobiles des organisations des droits de l'homme visant la recevabilité de la plainte aux USA sont louables, ce ne peut être le moyen adéquat de pouvoir poursuivre sans autres aux USA des violations du droit au moyen d'une juridiction extraterritoriale. On peut bien se poser la question pour le futur de savoir si en droit international public, en sus du principe d'universalité existant en droit pénal, un principe similaire ne pourrait pas être développé en droit civil. S'agissant de la clarification de la responsabilité individuelle en cas de soupçon de violations graves des droit de l'homme, des standards procéduraux sévères devraient être fixés. Ainsi, des procédures pénales dans lesquelles des principes fondamentaux tels que la présomption d'innocence, les droits de la défense, le principe de la légalité du droit pénal, etc., doivent être respectés, semblent mieux adaptées que des procédures de droit civil opposant deux parties. C'est pourquoi, le principe de l'universalité connu en droit pénal ne doit pas être transposé en droit civil sans examen préalable.

4. La requête auprès de la Cour suprême des USA se rapporte, comme indiqué, au danger de l'application extensive, contraire au droit international public, du droit américain. La question de savoir s'il existe un droit à des dommages et intérêts du demandeur contre le défendeur ou, le cas échéant, un droit en responsabilité du demandeur contre les USA, ne fait pas l'objet de l'"amicus curiae brief". Que le DFAE se soit décidé, en commun avec la Grande-Bretagne et l'Australie, d'intervenir dans cette procédure résulte de la circonstance selon laquelle la Cour suprême s'est chargée de l'interprétation controversée de l'ATS.

5. La mention des plaintes sud-africaines sert simplement d'exemple d'application pour la problématique mentionnée de la juridiction extraterritoriale. Il n'est pas vrai que l'"amicus curiae brief" cherchait à se prononcer matériellement sur ces plaintes. La raison principale de la requête à laquelle la Suisse a participé est la défense du droit international public et la protection de notre ordre juridique. Ce souhait n'est pas que suisse, mais c'est aussi celui de toute l'Europe ; il dépasse le cas concret d'application.

Réponse du Conseil fédéral.