Ausgangslage

Die Beratungen des Parlamentes über den "Bundesbeschluss über die Ziele der Legislaturplanung 2003-2007" im Sommer 2004 befriedigten in verschiedener Hinsicht nicht:

- Der Aufwand für diese Beratungen schien mit ihrem Ertrag in keinem vernünftigen Verhältnis zu stehen. Nach ausufernden Debatten scheiterte der Entwurf in der Gesamtabstimmung des Nationalrates.

- Der Entwurf des Bundesrates enthielt bloss sehr allgemeine und vage Ziele.

Die Beschlussfassung darüber erschien daher unverbindlich. Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Nationalrates will aber trotz der missglückten Beschlussfassung über die Legislaturplanung 2003-2007 an der parlamentarischen Mitwirkung in Form der Beratung eines einfachen Bundesbeschlusses festhalten. Die Bundesverfassung verlangt die Mitwirkung des Parlamentes an den wichtigen Planungen, weil bei diesen Planungen wichtige Vorentscheide für die Gesetzgebung - klassische Aufgabe des Parlaments - gefällt werden. Ein einfacher Bundesbeschluss schafft die erwünschte politische Verbindlichkeit der Planungsentscheide des Parlaments gegenüber dem Bundesrat. Das Verfahren der Beratung eines Erlassentwurfs erlaubt einen geordneteren und transparenteren Entscheidungsprozess als das frühere unbefriedigende Verfahren der Behandlung von zahlreichen "Richtlinienmotionen".

Die bei den Beratungen im Sommer 2004 aufgetretenen Mängel sollen wie folgt behoben werden:

- Auf eine Gesamtabstimmung ist zu verzichten. Im schweizerischen politischen System kann nicht erwartet werden, dass sich eine Parlamentsmehrheit auf ein gemeinsames Programm einigt. In der Konkordanzdemokratie ergeben sich von Thema zu Thema wechselnde Mehrheiten - auch bei der Legislaturplanung. Die Funktion der parlamentarischen Beschlussfassung über die Legislaturplanung besteht darin, dass die je nach Thema wechselnde Parlamentsmehrheit dem Bundesrat verbindliche Vorgaben machen kann, welche gesetzgeberischen Ziele anzustreben sind und welche Gesetzesentwürfe vorbereitet werden müssen.

- Das Parlament soll nicht nur über allgemeine Zielsetzungen, sondern auch über die zur Zielerreichung nötigen konkreten Massnahmen entscheiden können. Indem die Liste der Richtliniengeschäfte zum Gegenstand des Bundesbeschlusses gemacht wird, kann das Parlament bestimmen, welche Botschaften es vom Bundesrat erwartet und welche es nicht zu erhalten wünscht.

- Weil die Legislaturplanung die Bundespolitik in ihrer Gesamtheit betrifft und eine Debatte darüber daher ohne besondere Vorkehren fast unumgänglich auszuufern droht, soll der Entscheidungsprozess im Nationalrat besser strukturiert und eine Konzentration auf das Wesentliche herbeigeführt werden. Die Fraktionen und die vorberatende Kommission werden durch geeignete Massnahmen veranlasst, eine Auswahl von prioritären Diskussionsgegenständen zu bestimmen, die in einer von vorne herein beschränkten Gesamtredezeit im Plenum des Nationalrates behandelt werden können.

Der Bundesrat begrüsst in seiner Stellungnahme nach wie vor, dass das Parlament an der Planung der staatlichen Tätigkeiten mitwirkt und dem Bundesrat Aufträge erteilt. Er ist aber nicht von der Zweckmässigkeit der neuen Beschlussform für die Legislaturplanung (einfacher Bundesbeschluss) überzeugt. Er zweifelt daran, dass die Änderungen, die jetzt vorgeschlagen werden, die Schwierigkeiten, die in der Sommersession 2004 festgestellt wurden, beheben werden. Er sieht die Gründe für das Scheitern nicht nur im Instrumentarium und in den Verfahren, sondern vor allem auch in der politischen Entscheidfindung. Ein Beschluss über eine Legislaturplanung, die den ganzen Bereich der Bundespolitik abdeckt, setzt den Willen aller Beteiligten zur Konkordanz und zur Prioritätensetzung voraus. Der Bundesrat befürchtet namentlich, dass eine solche Prioritätensetzung wegen der zu erwartenden Fülle von Anträgen schwer zu erreichen ist.

Wortlaut

Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und auf Artikel 107 des Parlamentsgesetzes reiche ich folgende parlamentarische Initiative ein:

Das Parlamentsgesetz wird wie folgt geändert:

Art. 147 Abs. 1

Die beiden Räte beraten den Bericht über die Legislaturplanung getrennt in der gleichen Session. Die Bundesversammlung nimmt die Planung zur Kenntnis und äussert sich zustimmend oder ablehnend dazu. Zur Legislaturplanung können Motionen eingereicht werden. Diese werden gleichzeitig mit der Legislaturplanung beraten.

Begründung

Die kürzlich erfolgte parlamentarische Debatte über die Legislaturplanung hat bewiesen, dass die im neuen Parlamentsgesetz (ParlG) enthaltene Regelung nicht zweckmässig ist. Artikel 146 ParlG sieht vor, dass der Bundesrat zu Beginn einer neuen Legislaturperiode der Bundesversammlung einen Bericht über die Legislaturplanung und den Entwurf zu einem einfachen Bundesbeschluss über die Ziele der Legislaturplanung unterbreitet. Mit dieser Regelung wird das Parlament aufgefordert, in einer Abstimmung zu den Zielen des Bundesrates Stellung zu nehmen; dies läuft auf eine Vermischung der Befugnisse von Exekutive und Legislative hinaus. In diesem Bereich ist es nämlich Sache der Regierung, ihre Ziele und Prioritäten festzulegen, und Sache des Parlamentes, diese Ziele und Prioritäten zur Kenntnis zu nehmen, darüber zu diskutieren und die eigenen Präferenzen bekannt zu geben, ohne sich jedoch durch Abstimmungen in die Festlegung der Regierungsziele einzumischen.

Die von mir vorgeschlagene Änderung ermöglicht es den Fraktionen, mit Motionen ihre Haltung klarzumachen, ohne jedoch die Regierung daran zu hindern, ihre Prioritäten festzulegen; Prioritäten übrigens, die sich in Gesetzentwürfen niederschlagen, welche dem Parlament unterbreitet werden. Die Regierung erarbeitet Gesetzentwürfe und unterbreitet sie dem Parlament; dieses legiferiert und überwacht die Regierungstätigkeit. Das subsidiäre Initiativrecht des Parlamentes wird in Artikel 110 ParlG geregelt; dieser Artikel legt namentlich den Gegenstand dieses Initiativrechtes fest.

In unserem politischen System bezweckt die Legislaturplanung, die Regierung dazu zu zwingen, über ihre tagtägliche Regierungstätigkeit hinauszuschauen und über mittel- und langfristige politische Ziele nachzudenken. Die Legislaturplanung kann aber auf keinen Fall als Plattform für ein gemeinsames Legislaturprogramm der politischen Parteien dienen.

Ein Instrument, das so unzureichend auf unser politisches System abgestimmt ist, vermittelt der Bevölkerung ein Bild konfuser politischer Institutionen.

Es ist deshalb angebracht, zu einer bewährten Praxis zurückzukehren, die den Rahmenbedingungen unseres politischen Systems angepasst ist.

Verhandlungen

Der Nationalrat stimmte den Vorlagen mit geringfügigen Änderungen zu. Bei der Vorlage 1 übernahm er bei Artikel 144 Absatz 3 und Artikel 146 Absatz 3 die vom Bundesrat vorgeschlagenen Präzisierungen. Bei Artikel 147 Absatz 1 lehnte der Rat einen Minderheitsantrag ab, der festlegen wollte, dass die beiden Räte die Legislaturplanung in der gleichen Session beraten müssen. Bei der Frage der Vertretung der Legislaturplanung in den Räten (Artikel 147 Absatz 2) wurde im Einvernehmen mit dem Bundesrat an der bisherigen Regelung festgehalten. In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage 1 mit 109 zu 39 und die Vorlage 2 mit 108 zu 40 Stimmen angenommen.

Eine gleichzeitig behandelte Motion der Fraktion der Schweizerischen Volkspartei (04.3389), die eine Rückkehr zum alten Recht forderte, wurde mit 105 zu 40 Stimmen abgelehnt.

Der Ständerat strich auf Antrag der Kommission den Artikel 94a, der für die Differenzregelung bei der Legislaturplanung vorsah, dass die Einigungskonferenz bei jeder verbliebenen Differenz einen Einigungsantrag stellt, über den gesondert abgestimmt wird. Wird ein Antrag abgelehnt, so wird nur die betreffende Bestimmung gestrichen, und ein Bundesbeschluss kommt in jedem Fall zustande. Die Kommission hatte grundsätzliche Bedenken, sie befürchtete, dass damit die disziplinierende Wirkung des Zwangs zur Einigung entfallen könnte. Im Übrigen stimmte der Rat der Vorlage 1 diskussionslos zu.

Im Nationalrat wurde dem Antrag der Kommissionsmehrheit, an Artikel 94a festzuhalten, zugestimmt. Der Vorteil von gesonderten Abstimmungen über Einigungsanträge zu verbleibenden Differenzen gegenüber einer Gesamtabstimmung liege darin, einzelne Bestimmungen streichen zu können, ohne dass die ganze Vorlage scheitert.

Die Kommission des Ständerats lenkte auf den Wunsch des Nationalrats, an Artikel 94a festzuhalten, ein, ergänzte den Artikel um einen Absatz 1a. Dieser sieht die Einsetzung der Einigungskonferenz bereits nach der ersten und nicht erst der dritten Beratung vor. Der Ständerat folgte dem Antrag seiner Kommission.

Im Nationalrat fand die Ergänzung des Ständerates Zustimmung.