Zusammenfassung

Message du 1er février 2006 concernant la loi fédérale sur l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (LAUFIN)

Ausgangslage

Le but du projet de loi est de regrouper les organes fédéraux de surveillance des banques, des entreprises d'assurance et des autres intermédiaires financiers au sein d'une seule autorité de surveillance. Les trois autorités que sont la Commission fédérale des banques, l'Office fédéral des assurances privées et l'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d'argent seront réunies sous la désignation d'" Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (AUFIN) ". Face à l'évolution des marchés financiers et à la complexité croissante de leur surveillance, le cadre institutionnel des organes de surveillance a également dû être adapté. La création d'une autorité intégrée découle de ces mutations et constitue une nouvelle approche organisationnelle dont l'objectif est de renforcer la surveillance suisse des marchés financiers et de donner à cette autorité plus de poids en tant qu'interlocuteur sur la scène internationale.

L'AUFIN sera un établissement de droit public. Elle sera indépendante sur le plan institutionnel, opérationnel et financier. Elle sera aussi dotée de structures de gestion modernes comprenant un conseil d'administration, une direction et un organe de révision. L'indépendance de l'AUFIN s'accompagnera cependant d'une obligation de rendre compte et de l'assujettissement à la haute surveillance politique par la Confédération.

Le projet de loi fédérale sur l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (LAUFIN) règle non seulement les questions d'organisation mais énonce aussi les principes déterminant son activité de réglementation ; il fixe en outre les règles en matière de responsabilité, harmonise les instruments de surveillance et prévoit des sanctions. Dans une certaine mesure, la LAUFIN revêt ainsi la fonction de loi faîtière des différentes lois régissant la surveillance des marchés financiers. La mission légale de l'autorité de surveillance reste la même et les particularités propres à chaque domaine de surveillance sont prises en compte. Les banques devront continuer de se conformer aux exigences de la loi sur les banques, les entreprises d'assurance à celle de la loi sur la surveillance des assurances et les fonds de placement à celles de la loi sur les fonds de placement. Le système d'autorégulation prévu par la loi sur le blanchiment d'argent et par la loi sur les bourses sera également maintenu.

L'organisation des autorités chargées de la surveillance des offres publiques d'acquisition (OPA) est aussi adaptée. Ces ajustements s'imposent en raison de la révision de l'organisation judiciaire fédérale qui se traduit par quatre niveaux dans les voies de recours en matière d'OPA. Des voies de droit aussi longues auraient eu pour effet de bloquer, voire de faire échouer les transactions de reprise. La réforme des compétences des différentes autorités impliquées permettra d'éviter ces inconvénients.

Verhandlungen

C'est sans opposition que le Conseil national a décidé d'entrer en matière sur le projet. Une minorité de la commission de l'économie et des redevances, formée de députés UDC, a toutefois demandé de renvoyer le projet au Conseil fédéral en le chargeant d'y intégrer la surveillance des caisses de pension et des fondations de placement, ainsi que de la CNA et de Postfinance. Les porte-parole de la commission ont signalé que l'opportunité d'une intégration de la surveillance des caisses de pensions dans la nouvelle autorité de surveillance avait été longuement discutée en commission. Celle-ci a du reste déposé le postulat " 06.3660, Loi sur la surveillance des marchés financiers. Évolution future ", qui charge le Conseil fédéral d'analyser dans quelle mesure il conviendra à l'avenir d'élargir la surveillance des marchés financiers aux intermédiaires financiers et aux caisses de pension. Ils ont également souligné qu'une intégration dans la LAUFIN de nouveaux instruments retarderait la mise en place de la nouvelle autorité de surveillance (jusqu'à deux ans). La proposition de renvoi a été rejetée par 119 voix contre 44.

Projet 1

Le projet du Conseil fédéral a été largement suivi au Conseil national, à l'exception de quelques points. Comme le proposait la majorité de la commission, la Chambre basse a notamment fixé expressément comme objectif à l'autorité de surveillance d'oeuvrer au renforcement de la place financière suisse (art. 6, al. 2), contrairement à l'avis du Conseil fédéral et d'une minorité de la commission. Les députés ont également, sur proposition de la majorité de la commission, inscrit dans la loi, à l'art. 9, al. 3, que le Conseil fédéral doit veiller à une représentation équilibrée des deux sexes au sein du conseil d'administration de l'autorité de surveillance, dont le nom avait été arrêté un peu plus tôt (FINMA). Comme le proposait la majorité de la commission, les députés ont décider que le personnel de la FINMA serait engagé sur la base d'un contrat de droit public, et non sur la base d'un contrat de droit privé (art. 13, al. 1). Pour la majorité de la commission, il s'agit d'éviter que le personnel, en particulier les cadres, ne perçoive des salaires exagérément élevés. En outre, il paraît logique que le statut du personnel corresponde à la nature des tâches qu'il assumera. En accord avec le Conseil fédéral, une minorité de la commission avait demandé que le personnel soit engagé sur la base d'un contrat de droit privé. Ce système plus flexible devait garantir la compétitivité par rapport à l'économie privée et assurer le recrutement du personnel hautement qualifié.

Le Conseil national a également suivi sa commission dans le durcissement des sanctions en cas de violation de l'obligation de déclarer (modification du droit en vigueur, ch. 16, art. 41, al. 1, 2). Il a porté le montant des amendes à 20 millions en cas de violation intentionnelle, 10 en cas de violation par négligence, soit une multiplication par dix des montants prévus par le Conseil fédéral. Auparavant, il avait rejeté les propositions de la minorité UDC de la commission, qui voulait supprimer les sanctions pénales prévues (art. 44-47 de la LAUFIN).

Les autres propositions de minorité de la commission ont également toutes été rejetées. Dans son message, le Conseil fédéral proposait que la nouvelle autorité dispose de la plus grande autonomie possible en matière institutionnelle et financière, et que les Chambres fédérales exercent sur elle la haute surveillance sans disposer de la souveraineté budgétaire. Une minorité de la commission a toutefois souhaité que le budget global annuel soit soumis au Parlement, dans l'espoir de lutter ainsi contre une augmentation des coûts (Art. 9, al.1, let. j). Pour la majorité de la commission, la FINMA a besoin d'une autonomie budgétaire pour pouvoir remplir sa mission indépendamment de toute influence extérieure et avec la flexibilité requise par rapport au marché.

Au chapitre du financement des dépenses, une proposition visant à ce que la taxe perçue auprès des assujettis pour financer les coûts non couverts par les émoluments soit prélevée uniquement pour financer les coûts strictement induits par la surveillance a été rejetée (Art. 15, al. 1).

La loi prévoit que la FINMA informe régulièrement le public sur son activité, mais qu'elle ne donne des informations sur des procédures particulières que dans trois cas : lorsqu'il s'agit de protéger les acteurs financiers ou les assujettis, de rectifier des informations fausses ou fallacieuses, ou de garantir la réputation de la place financière suisse. La proposition de minorité visant à ce que la FINMA donne des informations sur toutes les procédures a également été rejetée (Art. 22, al. 2)

Une proposition de minorité visant à biffer la disposition proposée par le Conseil fédéral, qui prévoit, en matière d'entraide administrative et judiciaire, que la FINMA refuse son autorisation lorsque des informations doivent être transmises à des autorités pénales et que l'entraide judiciaire en matière pénale est exclue a été rejetée (Art. 42, al. 3). Les députés ont suivi la majorité de la commission qui tenait à réaffirmer dans la LAUFIN le principe de la double incrimination, selon lequel l'entraide judiciaire internationale n'est accordée à un État qui en fait la demande que pour des délits punissables à la fois en Suisse et dans cet État.

Le Conseil des États a introduit quelques divergences avec le Conseil national. La disposition du Conseil national selon laquelle la FINMA devait assumer son activité de surveillance en tenant particulièrement compte des intérêts de la place financière suisse (art. 6, al. 2) n'a pas trouvé grâce aux yeux du Conseil des États. Au nom de la minorité de la commission, Ernst Leuenberger (S, SO) a souligné que cette exigence n'était pas compatible avec l'indépendance attendue de la future autorité de surveillance. Il a été suivi par 21 voix contre 4. La Chambre haute a refusé de préciser explicitement dans la loi qu'une représentation équilibrée des deux sexes devait prévaloir dans le conseil d'administration de la FINMA (art. 9, al. 3). S'il a suivi le Conseil national et opté pour que le personnel soit engagé sur la base d'un contrat de droit public, il a en revanche autorisé le conseil d'administration à régler les rapports de travail dans une ordonnance, sous réserve de l'approbation du Conseil fédéral (art. 13). Concernant la modification du droit en vigueur, (ch. 16, art. 41, al. 1 et 2), il a suivi sa commission et a ramené le niveau des amendes en cas de violation de l'obligation de déclarer à celui du Conseil fédéral soit 2 millions en cas de violation intentionnelle et 1 million en cas de négligence.

Dans la procédure d'élimination des divergences, chaque conseil a cédé à tour de rôle sur certains points. Le Conseil national, après avoir dans un premier temps maintenu sa décision concernant la mention de la défense des intérêts de la place financière suisse, s'est finalement rallié au Conseil des États. Sur la composition du conseil d'administration, c'est le Conseil des États qui a adopté la version du Conseil national. Concernant les sanctions en cas de violation intentionnelle de l'obligation de déclarer, les Chambres ont toutefois campé sur leurs positions. Finalement, le Conseil national a proposé une formulation selon laquelle l'amende dépend de l'ampleur du profit obtenu, mais n'a pas voulu fixer de montant maximal. La Conférence de conciliation a repris la version du Conseil national, solution entérinée par les deux Chambres, mais fortement critiquée au Conseil des États.

Projet 2

La commission de l'économie et des redevances du Conseil national a estimé que les dispositions de la loi sur les bourses relatives à la publicité devaient être mises en oeuvre sans délai. Elle a donc recommandé au conseil de déclarer ces dispositions urgentes dans le cadre d'un projet distinct. Afin d'assurer la transparence au niveau des acquisitions, la commission a proposé d'abaisser de 5 à 3 % le seuil à partir duquel toute acquisition d'actions doit obligatoirement être communiquée. Elle a également proposé que la valeur du seuil soit calculée en fonction du cumul des actions et des options acquises. Afin de renforcer encore l'importance du principe de publicité, la commission a également recommandé qu'un juge puisse ordonner la suspension du droit de vote d'un investisseur en cas de non-respect de l'obligation de déclarer. Ces dispositions ont été adoptées par le Conseil national, bien que Pirmin Schwander (V, SZ) ait tenté de s'opposer à la baisse du seuil pour l'obligation de déclarer. La Chambre basse a également adopté la proposition de Johann Schneider (RL, BE) qui ne vise plus seulement le cas de l'acteur isolé, mais aussi celui d'investisseurs qui se concertent et qui travaillent souvent avec un tiers (art. 20, al. 1bis).

Le Conseil des États s'est rallié sur le principe au Conseil national. Le porte-parole de la commission a rappelé qu'à l'instar du Conseil national, le Conseil des États souhaitait éviter que lors d'opérations de rachat, des investisseurs raiders puissent acquérir discrètement des parts importantes d'une société en utilisant de nouveaux instruments financiers qui ne seraient pas pris en compte par la loi. Pour atteindre cet objectif, les sénateurs ont simplifié le paragraphe proposé par le Conseil national et remédié à l'insécurité juridique. Ils ont de plus limité à cinq ans la suspension du droit de vote d'une personne ayant acquis ou aliéné des titres en violation de l'obligation de déclarer. La Chambre haute n'a en revanche pas suivi le Conseil national sur la déclaration d'urgence. Elle a adopté une formulation aux termes de laquelle le texte entrerait en vigueur dès que le délai référendaire arriverait à échéance, ou après une éventuelle votation populaire.

Le Conseil national s'est rallié aux décisions du Conseil des États.