Zusammenfassung

Message du 31 mai 2006 concernant les modifications de l'organisation de l'armée et de la loi fédérale instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales (adaptations légales concernant la réalisation de l'étape de développement 2008/11 de l'armée)

Ausgangslage

La montée du terrorisme a modifié la nature des dangers qui menacent la Suisse. Pour le combattre, des efforts soutenus et de longue durée sont nécessaires. Dans ce contexte, le Conseil fédéral a décidé de renforcer les capacités de l'armée pour des engagements subsidiaires et la sûreté sectorielle. Cela a conduit, avec les restrictions financières résultant des programmes d'assainissement budgétaire (PAB) 03 et 04, à un redimensionnement des moyens destinés à la défense face à une attaque militaire dirigée contre le pays. Les capacités de l'armée concernant les engagements probables doivent être augmentées au moyen d'un recentrage des armes de combat lourdes sur l'infanterie. La réorganisation des structures de conduite à l'échelon de l'armée et des brigades augmente la flexibilité et la capacité d'adaptation. L'organisation homogène de la conduite de brigade accroît simultanément la marge de manoeuvre lors de l'engagement. Les mesures déjà prises en matière de réorganisation doivent être formulées sur le plan légal. Le budget d'exploitation est également allégé par la diminution des armes de combat lourdes.

Afin d'octroyer à l'armée une plus grande sécurité en matière de planification, la loi fédérale instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales est modifiée de telle sorte que le plafond de dépenses soit prolongé de trois années supplémentaires. Le plafond déjà attribué dans le cadre du PAB 04 est ainsi prolongé jusqu'à la fin de la réalisation de l'étape de développement 2008/11.

Verhandlungen

Au Conseil national, les deux projets ont fait l'objet de propositions de renvoi au Conseil fédéral, déposées et par la minorité de la commission emmenée par Ulrich Schlüer (V, ZH) et par certains membres du conseil. Pirmin Schwander (V, SZ) a plaidé pour la non-entrée en matière sur le projet 2 (organisation de l'armée). Au nom de la minorité de la Commission de la politique de sécurité, Ulrich Schlüer a motivé sa position en expliquant qu'il était prématuré d'envisager une nouvelle réforme à ce stade de la refonte d'Armée XXI : dans son argumentation, il a d'abord relevé que l'aggravation de la situation au niveau des instructeurs appelait à un examen de la question du personnel formateur, élément central du concept d'Armée XXI. Il a poursuivi en rappelant la nécessité de garantir le mandat constitutionnel et l'importance de ne pas réduire la capacité défensive de l'armée. Enfin, il a exigé que les domaines et les moyens d'intervention de l'armée sur le plan de la sécurité intérieure soient clairement définis, que la Suisse ne soit pas contrainte de rejoindre une alliance militaire et qu'elle soit assurée de conserver sa propre industrie de l'armement. Le centre bourgeois a rejeté les propositions de renvoi au motif qu'elles ne serviraient qu'à inquiéter la population et qu'elles retarderaient l'adaptation d'Armée XXI aux risques nouveaux et aux contraintes budgétaires. Pour sa part, le conseiller fédéral Samuel Schmid a souligné l'engagement du Conseil fédéral en faveur de l'armée, considérant l'étape de développement 2008-2011 " modérée et supportable " et mettant en garde contre un éventuel retard qui risquerait de compromettre le passage progressif à cette étape. Par 153 voix contre 11, le conseil a décidé d'entrer en matière sur les deux projets, rejetant l'ensemble des propositions de renvoi. Au cours de la discussion par article, les socialistes ont formulé plusieurs propositions visant à modifier le projet initial de l'étape de développement. Le Conseil national a aussi été saisi de deux propositions de minorité concernant le projet 1 (loi fédérale instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales): présentée par Hans Widmer (S, LU), la première portait sur un abaissement du plafond des dépenses pour l'armée à 10 milliards de francs ; quant à la seconde, formulée par Josef Lang (G, ZG), elle préconisait la suppression dudit plafond. Leurs auteurs ont mis en avant la réduction des effectifs de l'armée, faisant valoir qu'il n'y avait aucune raison de privilégier l'armée par rapport à d'autres instances de la Confédération en termes budgétaires. Le conseiller fédéral Samuel Schmid a invité le conseil à rejeter ces propositions : dans la mesure où la planification et la réalisation des projets applicables à l'armée se font sur le long terme, il estime plus qu'approprié de tendre à une certaine stabilité, qui permettrait de mener à bien des investissements et des projets de transformation moins onéreux. Le conseiller fédéral a affirmé en outre qu'une réduction des moyens de l'armée ne permettrait plus à cette dernière de s'acquitter de l'intégralité des tâches qui lui incombent selon la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire et selon le Plan directeur de l'armée. Les propositions défendues par les deux minorités ont été rejetées, respectivement par 109 voix contre 60 et 109 voix contre 61. Au vote sur l'ensemble, la loi fédérale instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales a été adoptée par 109 voix contre 64. S'agissant du projet 2 (ordonnance de l'Assemblée fédérale sur l'organisation de l'armée), Hans Widmer (S, LU) a déposé une proposition de minorité visant à diviser par deux le nombre de réservistes (qui serait ainsi ramené à 40 000), tandis que Paul Günter (S, BE) demandait une réduction de 140 000 à 100 000 des effectifs de l'armée, les socialistes souhaitant ce faisant marquer leur opposition à la multiplication des interventions de l'armée sur le plan de la sécurité intérieure. Mais le Conseil national a également rejeté ces deux propositions, respectivement par 112 voix contre 63 et 108 voix contre 61. Avant le vote sur l'ensemble, Ulrich Schlüer (V, ZH) a déclaré, au nom du groupe UDC, que les auteurs de la réforme, à savoir de l'étape de développement 2008-2011, devaient revoir leur copie. Combattu par le groupe socialiste et le groupe UDC, le projet 2 a été rejeté par 101 voix contre 73.

Au Conseil des États, l'idée que le concept de politique de sécurité doive être aménagé en raison du danger croissant d'attaques terroristes et de la faible probabilité actuelle d'une attaque classique n'a guère été contestée. En revanche, le recentrage des armes de combat lourdes sur l'infanterie a lui été controversé, a déclaré le président de la commission Hermann Bürgi (V, TG). Estimant que les bases existantes sont suffisantes pour prendre une décision, la commission considère notamment qu'il n'est aujourd'hui pas obligatoirement nécessaire de rédiger une nouvelle mouture du rapport sur la politique de sécurité. A en croire le concept du Conseil fédéral, l'accent n'est en effet plus mis sur la défense classique du pays mais sur la sûreté sectorielle. Cette dernière fait partie des mesures prises par l'État pour prévenir et limiter la violence de portée stratégique, a poursuivi Hermann Bürgi. Et à ce titre, il ne fait aucun doute qu'elle est englobée dans la défense nationale. En revanche, s'il est bien une question sur laquelle le Conseil des États n'a pas réussi à accorder ses violons, c'est sur celle de savoir si le choix de la petite réforme de l'armée proposé par le conseiller fédéral Schmid était uniquement un compromis justifié sur le plan politique ou s'il constituait également une solution objectivement fondée. Étant donné que le concept d'origine, lequel prévoyait une réduction de moitié des bataillons de chars ainsi qu'un développement des opérations militaires de promotion de la paix, a été rejeté par le Conseil national, le conseiller fédéral Samuel Schmid a été contraint de faire des concessions : le nouveau concept renonce ainsi à accroître les interventions à l'étranger et se contente de réduire de huit à six (au lieu de quatre) le nombre des bataillons de chars. Selon Urs Schwaller (C, FR), le compromis trouvé pour les formations blindées est insatisfaisant sur le plan tant militaire que financier, puisqu'il engendrerait des coûts inutiles à hauteur de 34 millions de francs par année. Quant à la décision de geler en l'état les engagements à l'étranger, si importants du point de vue de l'armée et de la politique extérieure, elle est encore plus radicale. Aux yeux de Madeleine Amgwerd (C, JU), ce compromis constitue même un déni du principe de la " sécurité par la coopération ". Maximilian Reimann (V, AG) a pour sa part expliqué que la Suisse devait s'en tenir aux bons services de la Croix-Rouge et laisser les missions militaires aux autres. La gauche a en revanche plaidé pour une répartition solidaire des tâches liées aux interventions à l'étranger de la communauté internationale ainsi que pour une extension de l'engagement suisse sur ce terrain. Sans une étroite collaboration avec l'étranger, la politique de sécurité n'aurait aujourd'hui presque plus aucun sens, c'est ce qu'a déclaré Pierre-Alain Gentil (S, JU). Pour conclure, le conseiller fédéral Samuel Schmid a prévenu qu'il ne fallait pas prendre ce compromis pour autre chose que ce qu'il était réellement, à savoir une solution intégrant des corrections qui ne modifient que timidement le projet dans son ensemble. L'engagement à l'étranger correspond à ce que l'armée est capable d'accomplir, a poursuivi le conseiller fédéral. Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a accepté le plafond des dépenses à l'unanimité ainsi que l'organisation de l'armée par 26 voix contre 9 abstentions.

Le Conseil national ayant rejeté la modification de l'ordonnance sur l'armée à la session d'automne 2006, le projet a du être de nouveau débattu. Theophil Pfister (V, SG) proposait alors de ne pas entrer en matière tandis que Pirmin Schwander (V, SZ) déposait une proposition de renvoi au Conseil fédéral ; tous deux motivaient leur proposition par le fait que les étapes de développement prévues allaient à l'encontre des impératifs de sécurité actuels en risquant de fragiliser le système de milice. Ces deux propositions ont été rejetées à une importante majorité. Lors de la discussion par article, une minorité emmenée par Ulrich Schlüer (V, ZH) a demandé que soit précisé à l'art. 2 de l'ordonnance que " l'armée accomplit dans son ensemble les missions qui lui sont attribuées ", afin d'éviter toute différenciation entre les unités de combat et les troupes affectées à des missions de surveillance. Elle s'est heurtée à la majorité de la commission qui a considéré qu'une telle précision était inutile. De son côté, le conseiller fédéral Samuel Schmid a soutenu la proposition de la minorité, soulignant que cette précision permettrait de mettre fin aux désaccords en levant certains malentendus. Lors du vote qui a suivi, la proposition de la minorité a été adoptée par 92 voix contre 67. Par la suite, les parlementaires se sont principalement affrontés sur la question de la réduction du nombre de bataillons de chars. Alors que la minorité représentée par le groupe UDC proposait que le nombre de six bataillons de char soit expressément mentionné dans l'ordonnance, les socialistes et les Verts déposaient une proposition de minorité visant une réduction à quatre bataillons de char. La majorité décidait, quant à elle, de suivre le Conseil des États et de laisser cette décision au Conseil fédéral. Les positions défendues par les deux minorités ont été clairement rejetées par le conseil qui a approuvé l'ensemble du projet par 106 voix contre 46. Pour ce qui est des dernières divergences, elles ont été éliminées, le Conseil des Etats s'étant rallié tacitement à l'avis du Conseil national.