Zusammenfassung

Message du 5 décembre 2008 relatif à I'initiative populaire "Contre les rémunérations abusives" et à la révision du Code des Obligations (droit de la société anonyme)

Ausgangslage

L'initiative populaire fédérale "contre les rémunérations abusives" veut mettre un frein aux indemnités versées à la haute direction de sociétés anonymes cotées en bourse, qui sont jugées excessives. Le comité d'initiative se propose en premier lieu d'atteindre son objectif par un renforcement de la gouvernance d'entreprise. Par ailleurs, il veut permettre aux actionnaires de pouvoir influer sur la politique de rémunération des cadres dirigeants.

À cette fin, l'initiative exige l'adoption des mesures suivantes, applicables exclusivement aux sociétés anonymes cotées en bourse :

- L'assemblée générale vote chaque année la somme globale des rémunérations du conseil d'administration, de la direction et du comité consultatif.

- L'assemblée générale élit annuellement et individuellement les membres du conseil d'administration et son président ainsi que les membres du comité de rémunération.

- Seule la représentation des droits de vote par un mandataire indépendant est admise. La représentation par un organe de la société et par la banque dépositaire sont bannies.

- Lors des élections et des votes de l'assemblée générale, les caisses de pension votent dans l'intérêt de leurs assurés et elles communiquent ce qu'elles ont voté.

- Pour que les actionnaires ne soient plus tenus d'être présents physiquement à l'assemblée générale, ils doivent avoir la possibilité de voter à distance par voie électronique.

- Les membres des organes ne reçoivent ni indemnité de départ ni rémunération anticipée et ils ne peuvent plus être récompensés par des primes supplémentaires en cas d'achat et de vente d'entreprises.

- Les membres des organes ne peuvent pas être engagés simultanément dans plusieurs sociétés d'un même groupe en tant que travailleur ou que consultant.

- La gestion de la société ne peut pas être déléguée à une personne morale.

- Des dispositions statutaires doivent réglementer le montant des crédits, des prêts et des rentes octroyés aux membres des organes, de même que les plans d'intéressement et de participation. La durée des contrats de travail des membres de la direction ainsi que le nombre de mandats externes que les membres des organes peuvent exercer doivent également figurer dans les statuts.

- Les violations des dispositions de l'initiative doivent être sanctionnées par des peines privatives de liberté de trois ans au plus et par des peines pécuniaires pouvant atteindre six rémunérations annuelles.

- Toutes ces exigences doivent être mises en oeuvre dans la législation dans un délai d'une année à compter de l'acceptation de l'initiative par le peuple et les cantons.

Pour améliorer la gouvernance, l'initiative populaire "contre les rémunérations abusives" requiert des intrusions massives dans l'autonomie privée, des dispositions spéciales, des interdictions et des sanctions pénales. L'objectif est de parvenir à une réduction des indemnités de la haute direction.

La nécessité d'améliorer la gouvernance est un des moteurs de la révision actuelle du droit de la société anonyme et du droit comptable. Le projet du Conseil fédéral du 21 décembre 2007 (projet 1) contient des innovations qui visent à rétablir l'équilibre entre les différents organes de la société, améliorer la transparence notamment en matière de rémunération de la haute direction, et enfin protéger le statut de l'actionnaire en tant que propriétaire de l'entreprise. Par rapport à l'initiative, la révision proposée va plus loin et s'applique aux quelques 180 000 sociétés anonymes du droit suisse, que leurs titres de participation soient ou non cotés en bourse. En outre, le message propose au parlement des modifications législatives complémentaires au projet 1 qui doivent apporter une réponse adéquate à la problématique des rémunérations (projet complémentaire, projet 2 ci-après).

Le projet de révision du droit de la société anonyme et du droit comptable et l'initiative se rejoignent sur plusieurs points, notamment sur les propositions du message (projet 2). Lorsqu'il existe des divergences, le projet complémentaire se montre plus modéré et moins contraignant. Il renonce notamment aux dispositions statutaires restrictives, aux interdictions et aux peines et laisse ainsi suffisamment de place aux actionnaires pour organiser la société d'après leurs besoins. Pour ces raisons, le Conseil fédéral considère le projet 2 comme étant un contre-projet indirect à l'initiative populaire "contre les rémunérations abusives".

Si la Suisse devait abandonner son droit des sociétés libéral pour des dispositions lourdes et restrictives, elle perdrait de son attrait au profit de places économiques étrangères. Cela impliquerait des créations plus nombreuses de sociétés à l'étranger, des transferts de siège vers l'étranger et moins d'établissement de nouvelles sociétés en Suisse, ce qui engendrerait des pertes d'emploi ainsi qu'un manque à gagner fiscal.

Si l'initiative devait être acceptée, il serait impératif de procéder à une nouvelle révision en profondeur du droit de la société anonyme. Il faudrait donc s'attendre à des retards et à une insécurité juridique. En outre, la mise en oeuvre des nouvelles règles constitutionnelles nécessiterait d'importants réaménagements dans divers domaines du droit, les nouveautés proposées ne s'intégrant pas telles quelles dans le système juridique en vigueur.

Dans ces circonstances, le Conseil fédéral propose au Parlement de soumettre l'initiative populaire "contre les rémunérations abusives" au vote du peuple et des cantons en leur recommandant de la rejeter. Simultanément, il recommande aux chambres fédérales d'approuver le contre-projet indirect. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

L'initiative "contre les rémunérations abusives" veut modérer les indemnités, jugées excessives, qui sont versées à la haute direction des sociétés anonymes cotées en bourse. Pour atteindre ce but, elle propose d'améliorer globalement la gouvernance en renforçant le statut des actionnaires au sein de l'entreprise.

Si les conseillers ont soutenu les objectifs de l'initiative, ils n'en ont pas moins considéré, dans leur majorité, que le texte limiterait excessivement la liberté des entreprises et qu'il fallait y opposer un contre-projet. Les deux Chambres ont traité successivement et parallèlement plusieurs contre-projets directs et indirects, ce qui a pu nuire à la lisibilité du travail du Parlement. Aux termes des délibérations, les conseils se sont accordés sur un contre-projet indirect, adopté le 16 mars 2012 (voir objet 10.443). Ils se sont en revanche opposés sur la réponse à donner au niveau constitutionnel. Le Conseil national ayant rejeté l'arrêté fédéral sur l'initiative et sur le contre-projet direct au vote final, le texte de l'initiative sera soumis au peuple et aux cantons sans recommandation de vote de la part du Parlement. Si l'initiative est rejetée, le contre-projet indirect, sujet au référendum sera publié dans la Feuille fédérale.

Lors des débats, les orateurs des deux conseils ont tous fait la même appréciation de la situation. Dans un contexte de lassitude générale face aux abus commis par certains grands patrons, l'initiative populaire déposée par Thomas Minder, qui vise à renforcer les droits des actionnaires face à la direction et au conseil d'administration, a un fort potentiel de réussite. Les intervenants ont aussi reconnu que les objectifs visés par l'initiative méritaient d'être soutenus. Les deux Chambres ont toutefois opté pour des approches différentes, le Conseil des États privilégiant la voie du contre-projet indirect, le Conseil national soutenant un contre-projet direct.

À la session d'été 2009, le Conseil des États, suivant le Conseil fédéral, a estimé que l'initiative était excessive et qu'il fallait en recommander le rejet, ce qu'il a fait par 26 voix contre 10. Favorable à un contre-projet indirect, il a examiné les propositions du Conseil fédéral dans le cadre du projet 1 de la révision du droit des sociétés anonymes (08.011). Le conseil les a toutefois considérablement modifiées, si bien qu'au dire de la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf, le projet adopté par le Conseil des États ne représentait plus guère une alternative crédible à l'initiative.

Le Conseil national a examiné l'initiative à la session de printemps 2010. Il a d'emblée créé une divergence majeure avec le Conseil des États en rejetant, par 101 voix contre 91, une motion d'ordre d'une minorité de la commission emmenée par Hans Kaufmann (V, ZH) qui demandait que l'initiative populaire "contre les rémunérations abusives" soit traitée conjointement avec le projet de révision du droit de la société anonyme à titre de contre-projet indirect. Selon Hans Kaufmann (V, ZH), si les exigences de l'initiative populaire étaient prises en compte dans la révision du droit de la société anonyme, l'initiative pourrait être retirée. Suivant sa commission, le conseil a estimé que la réponse à l'initiative devait se situer au niveau constitutionnel. Par 128 voix contre 59 il a adopté un contre-projet direct, élaboré par la CAJ-N, qui reprenait une grande partie des exigences de l'initiative. Comme l'ont souligné les rapporteurs, cette solution devait éviter l'enlisement de l'objet au Parlement et offrir une alternative valable aux citoyens. Les groupes socialiste et des Verts ont soutenu et l'initiative et le contre-projet direct. À leurs yeux, l'initiative permettait de lutter contre les rémunérations abusives, les parachutes dorés et les bonus démesurés. Quant au contre-projet direct, il constituait une amélioration, même modeste, de la situation actuelle. Les groupe PDC/PEV/PVL, PDB et libéral-radical se sont opposés à l'initiative, jugée trop restrictive et extrêmement dommageable pour l'économie suisse. Ils ont en revanche soutenu le contre-projet direct qui tenait compte des préoccupations légitimes de l'initiative Minder en termes de rémunérations mais n'entravait pas les sociétés par des règles trop strictes. Le groupe UDC souhaitait que l'initiative soit soumise à la votation populaire sans contre-projet direct. Après avoir échoué dans sa tentative de biffer le contre-projet direct (art. 1a), le groupe de l'UDC s'est abstenu de prendre position sur la recommandation de vote (art. 2). Comme sept membres du groupe PDC/PEV/PVL se sont alliés aux groupes socialiste et des Verts, le Conseil national a finalement recommandé d'accepter et l'initiative et le contre-projet direct par 66 voix contre 62.

Mais ce contre-projet direct n'a pas convaincu le Conseil des États pour lequel des dispositions aussi précises ne devaient pas figurer dans la Constitution. Privilégiant toujours la voie d'un contre-projet au niveau législatif, le conseil a souhaité laisser plus de temps à sa commission pour mettre en oeuvre l'initiative parlementaire " 10.443 Contre-projet indirect à l'initiative populaire "contre les rémunérations abusives" ". Sans examiner plus avant l'arrêté portant sur l'initiative populaire, il a donc prolongé son délai de traitement, décision à laquelle s'est finalement rallié le Conseil national (98 voix pour, 91 contre), non sans une forte résistance de la part des groupes socialiste, des Verts et de la grande majorité du groupe PDC/PEV/PVL, qui ont dénoncé des calculs politiciens.

À la session d'hiver 2010, le Conseil des États a adopté, à l'unanimité, le nouveau contre-projet indirect, élaboré par sa commission (10.443). Il a ensuite, sans autre débat, biffé l'article 1a de l'arrêté fédéral relatif à l'initiative populaire " Contre les rémunérations abusives " introduit par le Conseil national en mars 2010, s'opposant ainsi à tout contre-projet direct et maintenu sa décision de recommander le rejet de l'initiative (art. 2). À l'issue de cette session, les deux conseils s'opposaient donc sur l'existence d'un contre-projet direct et sur la recommandation de vote concernant l'initiative.

Après une nouvelle prorogation de traitement de l'initiative adoptée par les deux Chambres à la session d'été 2011, le Conseil national a repris l'examen de l'arrêté fédéral sur l'initiative à la session de printemps 2012. Par 100 voix contre 87, il a adopté un nouveau contre-projet direct visant à lutter contre les rémunérations excessives au moyen de mesures fiscales. Pour les rapporteurs de la commission, la modification législative qui servait de contre-projet indirect, alors en procédure d'élimination des divergences, présentait des avantages indéniables. Elle remplissait certaines des exigences de l'initiative tout en garantissant la liberté d'entreprise. Mais ni le contre-projet indirect, ni l'initiative ne prévoyaient de mesure concrète pour endiguer les rémunérations excessives, qui suscitaient l'incompréhension croissante de la population. Une forte minorité de la commission composée des membres des groupes de l'UDC, du PLR et du PDB proposait de rejeter ce contre-projet direct, indiquant que les solutions de ce genre, là où elles étaient appliquées, s'étaient montrées inefficaces. De plus, le Conseil national ayant par deux fois refusé d'entrer en matière sur une " imposition sur les bonus " dans le cadre du contre-projet indirect (10.443, projet 2), il ne serait pas logique de réintroduire une telle mesure au niveau constitutionnel.

À l'art. 2 de l'arrêté, le Conseil national a recommandé de rejeter l'initiative et d'accepter le contre-projet direct par 94 voix contre 55. Une minorité rose-verte de la commission qui souhaitait s'en tenir à la décision antérieure du conseil, soit accepter et l'initiative et le contre-projet n'a pas été entendue. 37 membres du groupe UDC se sont abstenus alors que 18 ont voté avec la majorité. Après la session de printemps 2012, les deux conseils s'accordaient pour recommander de rejeter l'initiative, mais il y avait toujours divergence sur la question du contre-projet direct (art. 1a, art. 2).

À la session d'été 2012, après un débat animé, le Conseil des États, qui s'était toujours montré favorable à des mesures fiscales pour lutter contre les rémunérations excessives, s'est rallié au Conseil national.

Au vote final, les États ont confirmé leur position et adopté l'arrêté fédéral par 26 voix contre 14. Le Conseil national en revanche n'a pas réitéré son soutien au contre-projet direct et a rejeté l'arrêté fédéral par 104 voix contre 87. Le groupe de l'UDC, dont les deux-tiers s'étaient abstenus au printemps 2012, a cette fois voté en bloc - moins une voix - contre l'arrêté. Le groupe vert-libéral qui, en mars 2012, avait soutenu le contre-projet direct s'y est cette fois opposé. Les deux Chambres n'ayant pu se mettre d'accord, l'initiative sera soumise au peuple et aux cantons sans recommandation de vote de la part du Parlement. Si l'initiative est rejetée, le contre-projet indirect adopté le 16 mars 2012 par les deux conseils sera publié dans la Feuille fédérale. Ce contre-projet est sujet au référendum. (voir objet 10.443)

L'initiative populaire a été acceptée par le peuple le 3 mars 2013 par 68 % des votants et par 20 cantons et 6 demi-cantons.

Actualisé : fin 2013