Durcissement du secret bancaire en matière d'entraide pénale internationale

Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de durcir les dispositions régissant le secret bancaire pour que la loi fédérale sur l'entraide pénale internationale (EIMP) soit modifiée de sorte que :

- l'entraide pénale avec les États qui violent systématiquement les droits fondamentaux soit restreinte ;

- le blocage d'avoirs puisse en tout temps être examiné par une autorité judiciaire et être limité dans le temps lorsque c'est nécessaire ;

- les investigations secrètes soient interdites.

Begründung

De récentes affaires, comme celle de Yukos qui a conduit à la saisie des avoirs bancaires de particuliers, ont révélé les lacunes du secret bancaire dans le cadre de l'entraide pénale, lacunes qui pourraient saper la confiance des investisseurs dans notre place financière.

Aujourd'hui, les banques ne peuvent se prévaloir du secret bancaire ni refuser de remettre les documents requis lorsqu'elles sont appelées à collaborer dans le cadre d'une entraide pénale. Or si cela ne pose guère de problèmes dans une procédure devant une autorité suisse, il n'en va pas de même au niveau des procédures pénales internationales, par exemple lors de transmissions spontanées de moyens de preuve et d'informations (art. 67a EIMP). Ainsi, les procédures ouvertes par les autorités russes contre l'entreprise Yukos ont montré combien la protection des droits de la personnalité des clients des banques visés par des mesures d'entraide pénale doit être renforcée rapidement dans l'intérêt de la place bancaire.

Les modalités de l'entraide pénale avec les États qui violent systématiquement les droits fondamentaux devront être revues. Les autorités suisses n'accorderont une aide à ces États qu'après avoir examiné l'exactitude de l'état de fait exposé et la proportionnalité des mesures de contrainte demandées. Le client visé par des mesures de contrainte devra pouvoir, à chaque étape de la procédure, recourir contre de telles mesures, notamment contre un blocage de ses avoirs. On inscrira, au besoin, une disposition dans l'EIMP prévoyant, dès le début de la procédure, une limitation dans le temps du blocage des avoirs et un examen périodique de la mesure par une autorité judiciaire de sorte que l'État requérant ne soit pas tenté de faire traîner la procédure. Si celui-ci n'édicte pas de décision de confiscation dans un délai donné, le blocage devra être levé et les autorités suisses décideront du sort des avoirs bloqués. Par ailleurs, on vérifiera à quelles conditions une autorité de poursuite pénale suisse peut transmettre spontanément à une autorité étrangère - c'est-à-dire à l'insu de la personne concernée - des moyens de preuve ou des informations touchant au domaine secret. Enfin, on déterminera, dans le cas des États qui appellent ouvertement à la violation du secret bancaire et versent de fortes sommes pour obtenir des renseignements, si, en Suisse, les fonctionnaires doivent être exclus des moyens de preuve et les investigations secrètes interdites dans les procédures d'entraide pénale, bien que celles-ci soient prévues dans le deuxième protocole additionnel de la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

La motion est motivée essentiellement par le souci qu'une pratique active de l'entraide judiciaire ne porte atteinte à l'attrait de la Suisse pour les investisseurs. Le Conseil fédéral est conscient du fait que la Suisse ne doit pas mettre en jeu à la légère la réputation de ses établissements financiers et économiques si elle veut que ceux-ci puissent s'imposer dans la concurrence internationale. Mais notre pays n'a pas non plus intérêt à ce que son secteur bancaire soit utilisé pour des opérations aux visées criminelles. L'entraide internationale doit concilier les intérêts divergents de l'économie et de la poursuite pénale.

L'article 2 de la la loi fédérale sur l'entraide pénale internationale (EIMP ; RS 351.1) exclut toute coopération avec des États qui ne garantissent pas les droits de l'homme ou qui ne respectent pas les principes de l'État de droit. Les autorités d'entraide judiciaire examinent dans chaque cas s'il convient de répondre favorablement à la demande d'entraide, sur la base du dossier et des circonstances. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, elles doivent tenir compte des recherches faites sur place par l'ambassade de Suisse et des garanties de procédure données par l'État requérant.

L'EIMP prévoit plusieurs possibilités de recours pendant la procédure d'entraide pour les personnes concernées par une mesure d'entraide judiciaire - par exemple une décision de blocage d'un compte (art. 80e). Depuis début 2007, l'autorité de recours contre une telle décision est le Tribunal pénal fédéral et, à certaines conditions, le Tribunal fédéral. Une fois la procédure d'entraide close, la personne dont le compte a été bloqué peut en tout temps faire examiner la mesure par un tribunal quant à la conformité au droit, selon la jurisprudence du Tribunal pénal fédéral. Le Conseil des États a rejeté une motion sur le même sujet (motion Baumann J. Alexander 06.3240) à la session de printemps 2008 en se fondant sur des arrêts récents.

L'EIMP décrit à l'article 67a les conditions auxquelles une autorité suisse de poursuite pénale peut transmettre à un autre État des moyens de preuve et des informations recueillies au cours de l'enquête en Suisse, en dehors de la procédure d'entraide judiciaire. Les moyens de preuve qui touchent au domaine secret sont expressément exclus (art. 67a al. 4). Le but est de faire parvenir à une autorité de poursuite pénale étrangère, en cas d'infraction à caractère international, des informations qui lui permettront d'ouvrir une procédure pénale ou qui lui seront utiles dans une enquête pénale en cours. L'Office fédéral de la justice veillera tout particulièrement à ce que cette disposition soit correctement appliquée dans le cadre de sa fonction de surveillance. Il n'est pas nécessaire de prendre des mesures supplémentaires.

En raison du caractère incisif des investigations secrètes, l'intervention d'agents infiltrés étrangers par la voie de l'entraide judiciaire n'est admise que si un traité a été conclu avec l'État étranger concerné (ATF 132 II 1). Il faut en outre dans chaque cas une convention sur les modalités de mise en oeuvre entre les autorités de poursuite pénale suisses et étrangères. Ce type d'intervention, qui présuppose une relation de confiance privilégiée avec l'État étranger, doit être admis avec réserve. La Suisse n'est tenue par aucun engagement de droit international qui l'obligerait à accepter une demande d'investigation secrète. Le Conseil fédéral ne juge donc pas nécessaire d'interdire entièrement les investigations secrètes dans les procédures d'entraide pénale alors qu'elles ne sont possibles aujourd'hui que dans des cas d'infraction grave de droit commun.

Se fondant sur ces considérations, le Conseil fédéral estime inutile de réviser la loi.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.