Wortlaut

Les institutions de prévoyance géraient environ 600 milliards de francs à la fin de 2007. Selon l'Association suisse des institutions de prévoyance (ASIP), presque la moitié de ces institutions étaient en découvert fin octobre 2008, et la situation risque de se détériorer avec la crise des marchés financiers. Ces institutions auraient besoin de plusieurs milliards de francs à plus ou moins brève échéance.

Le Conseil fédéral a décidé de faire entrer en vigueur le 1er janvier 2009 les nouvelles directives de placement applicables aux institutions suisses de prévoyance. Ces directives ont soulevé de vives critiques pour deux raisons.

1. Avoirs de libre passage

La nouvelle ordonnance traite les polices de libre passage différemment, techniquement, des placements dans les caisses de pensions ou dans le pilier 3a. Elle prévoit en effet que les avoirs de libre passage ne pourront plus être placés que sous la forme de placements collectifs, ce qui exclut les formes de placement sûres que sont les obligations de la Confédération ou les obligations de caisse des banques cantonales.

2. Directives de placement

Les directives de placement qui entreront en vigueur le 1er janvier 2009 permettent, fait nouveau, de procéder à des placements alternatifs (fonds alternatifs, investissement dans des matières premières, "private equity", titres liés à des risques d'assurance, etc.) pour un volume d'environ 15 %. À l'inverse, la part des placements dans l'immobilier passe de 55 à 30 % et celle des placements dans les titres hypothécaires ou les lettres de gage de 75 à 50 %. La nouvelle ordonnance devrait donc provoquer des transferts non désirés dans les deux ans qui viennent, d'autant plus que la valeur de référence de la fortune totale fera augmenter la part de l'immobilier du fait de la baisse de la bourse, même en l'absence d'achats complémentaires.

Je charge le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Pourquoi les avoirs de libre passage ne peuvent-ils plus être placés que sous forme de placements collectifs, et quels effets cette règle a-t-elle en termes de distorsions de concurrence (position des gros investisseurs par rapport aux banques privées)?

2. Le Conseil fédéral ne pense-t-il pas, comme moi, qu'il est préjudiciable, dans le contexte actuel, d'adopter une ordonnance qui, pour schématiser, impose de vendre des biens immobiliers et d'acheter des produits alternatifs ?

3. La commission parlementaire compétente a-t-elle été consultée avant la mise en vigueur de cette ordonnance ? Si ce n'est pas le cas, pourquoi ?

4. La Commission fédérale LPP, plus précisément les onze membres de son comité de placement et en particulier le représentant de l'État, sont-ils encore favorables aux modifications apportées ?

5. Le Conseil fédéral est-il prêt à suspendre la mise en vigueur au 1er janvier 2009 de l'ordonnance et à organiser une consultation, au moins auprès des autorités cantonales de surveillance des fondations et auprès de la commission parlementaire compétente, afin que des explications claires soient fournies concernant le texte de l'ordonnance ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Selon les nouvelles dispositions de l'art. 19, al. 1, de l'ordonnance sur le libre passage, les fonds d'une fondation de libre passage doivent être placés dans un placement collectif en cas d'épargne-titres. Les placements collectifs constituent aujourd'hui la forme de placement de loin la plus importante pour l'épargne-titres des fonds du libre passage. Dans les fondations de libre passage soumises à la surveillance de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), 99 % de l'épargne-titres sont investis dans des placements collectifs (les fondations de libre passage soumises à la surveillance de l'OFAS gèrent grosso modo les deux tiers du capital des institutions de libre passage de Suisse. L'institution supplétive n'est pas prise en compte dans les calculs concernant l'épargne-titres, car elle n'en offre pas). Ceux-ci ont l'avantage d'être soumis à une surveillance et de devoir diversifier suffisamment le risque de contrepartie, ce qui n'est pas le cas pour les créances ou les placements individuels. S'il n'y a pas de diversification des risques de contrepartie, la défaillance d'une contrepartie peut entraîner la perte de la totalité des fonds de libre passage. De plus, le fonds de garantie ne fournit pas de prestations dans le domaine du libre passage. Enfin, il ne faut pas oublier que les fonds du libre passage constituent des avoirs de prévoyance au sens strict, et non pas des économies réalisées à titre volontaire, comme c'est le cas dans le pilier 3a. Il est donc juste que les règles régissant le pilier 3a soient plus libérales. Les placements collectifs ayant un univers de placement très vaste, on ne voit pas comment il pourrait y avoir des distorsions de concurrence. De telles distorsions se produiraient par contre si des placements individuels dans des produits bénéficiant d'une garantie de l'État (par ex. des obligations de caisse de banques cantonales) étaient privilégiés.

2. C'est le principe de prudence, et non pas les différentes limites, qui constitue l'axe central de la réforme des dispositions de placement. Selon ce principe, les placements doivent être sélectionnés, gérés et surveillés soigneusement, la sécurité de la réalisation des buts de prévoyance et la diversification étant primordiales. Lorsque ces principes sont respectés, il est tout à fait possible de dépasser les limites en indiquant la raison du dépassement (en vertu de l'art. 50 al. 4 de l'ordonnance sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité, OPP 2). Ces principes devaient déjà être respectés dans le régime en vigueur (cf. art. 50 al. 1 à 3 OPP 2), mais les adaptations des articles 49a et 50 OPP 2 renforcent encore la portée du principe de prudence. Le commentaire de l'ordonnance le dit explicitement : "Le changement (intégration de l'art. 59 en vigueur jusqu'ici dans le nouvel art. 50 al. 4 OPP 2) met clairement en évidence le fait que le pilotage actif et systématique du processus de financement est plus important que le catalogue et les limites imposées aux placements ... Les processus de placement doivent être économiques et appropriés. De plus, des notions telles que la sécurité, la prudence, la capacité de risque, la diversification et l'intelligibilité jouent désormais un rôle clé ". (Commentaire à la modification de l'OPP 2, Bulletin de la prévoyance professionnelle no 108, p. 15, mots en italiques introduits par l'auteur)

La limite des biens immobiliers est certes abaissée, passant de 55 % (dont 5 % à l'étranger) à 30 %. Mais les institutions de prévoyance dont plus de 30 % du portefeuille sont investis dans cette catégorie de placement ne sont en aucun cas forcées de vendre des biens immobiliers. Elles doivent cependant se demander (cf. dispositions de l'art. 50 al. 4 OPP 2) si le devoir de diligence est respecté et la sécurité garantie, comme le demande d'ailleurs le droit en vigueur. On ne peut donc pas présumer que l'adaptation de l'ordonnance entraînera une modification de l'allocation des fonds. Si une institution de prévoyance doit agir, c'est uniquement parce qu'elle n'a pas été assez prudente dans le domaine immobilier ou qu'elle s'est exposée à des risques excessifs. Il faut aussi rappeler que la majorité des institutions de prévoyance ne sont en rien concernées par cette disposition. En effet, fin 2007, 13 % seulement de la fortune de prévoyance étaient investis en moyenne dans des biens immobiliers en Suisse, et 1,3 % dans des biens immobiliers à l'étranger. Selon le commentaire, la disposition doit aussi être prise au sens large pour les fondations patronales et les fondations de financement, qui ont parfois des parts plus importantes investies dans l'immobilier (Bulletin de la prévoyance professionnelle no 108, p. 21). Pour être exhaustif, il faut également rappeler que depuis des années, les biens immobiliers jouent un rôle majeur dans plus de la moitié des cas d'insolvabilité nécessitant l'intervention du fonds de garantie. Et ce qui se passe actuellement aux États-Unis et en Europe montre aussi que ces placements ne sont pas du tout dénués de risque.

Il va de soi que la modification de l'ordonnance n'oblige aucune institution de prévoyance à investir dans des placements alternatifs, comme elle ne force personne à vendre des biens immobiliers de qualité. S'il en allait autrement, le principe de prudence ne serait pas respecté, ni par conséquent l'idée de base de cette réforme. Aujourd'hui déjà, des caisses de pension investissent dans des placements alternatifs, bien qu'aucune limite n'ait été expressément fixée (sur la base de l'art. 59 OPP 2 actuel). Environ 6,5 % de la fortune des caisses de pension étaient investis sous cette forme fin 2007. Des limites sont désormais fixées et les placements doivent se faire au moyen de placements alternatifs diversifiés (par ex. de fonds de fonds). Ceux-ci sont nettement moins risqués que les placements individuels (fonds individuel). On peut noter par exemple que, dans le cadre de la crise actuelle, les indices de "hedge funds" largement diversifiés ont baissé près de deux fois moins que les indices des actions en 2008, jusqu'à la fin novembre. La reconnaissance à part entière de cette catégorie de placement incite par conséquent les institutions qui veulent investir dans des placements alternatifs à privilégier les moins risqués. Il va de soi que si elles le font, elles doivent respecter le principe de prudence mentionné plus haut, comme pour tous les autres investissements. L'objectif n'est donc pas d'encourager les investissements dans des placements alternatifs, ni à plus forte raison d'émettre une recommandation d'achat ou de vente. En fin de compte, la part investie dans ces placements augmentera ou baissera surtout en fonction de leur attractivité (rapport rendement/risque encouru).

3./4. La réforme des prescriptions de placement a été approuvée à l'unanimité par la Commission fédérale de la prévoyance professionnelle (Commission LPP) ainsi que par la sous-commission Questions de placement de la Commission LPP, organes au sein desquels toutes les grandes associations de la prévoyance professionnelle sont représentées (y compris les partenaires sociaux). La Commission LPP a débattu pour la dernière fois du sujet en juin 2008, soit à une époque où la crise financière avait déjà éclaté. Des demandes de modification ont été adressées par deux fois à la commission, et elles ont été prises en compte. Le Conseil fédéral part du principe que la Commission LPP n'a pas changé d'avis. Bien évidemment, celle-ci suivra attentivement l'évolution et elle proposera des adaptations si nécessaire. La modification de l'ordonnance est surtout de nature technique et elle s'appuie pour l'essentiel sur les principes qui sont déjà en vigueur. Étant donné la technicité des mesures et une unanimité s'étant dégagée en leur faveur, il n'était pas nécessaire de consulter les commissions parlementaires.

5. Le 19 septembre 2008, le Conseil fédéral a décidé que les modifications d'ordonnance entreraient en vigueur le 1er janvier 2009. Les autorités de surveillance cantonales avaient des représentants dans la sous-commission Questions de placement comme dans la Commission LPP, et elles ont pu faire part de leurs desiderata. Un délai transitoire de deux ans est par ailleurs prévu pour la mise en oeuvre des modifications de l'ordonnance. Si les commissions parlementaires compétentes souhaitent y apporter des modifications ou des compléments, il y a encore suffisamment de temps pour envisager certaines adaptations.

Réponse du Conseil fédéral.