Zusammenfassung

Message du 20 mai 2009 relatif à loi sur la poste

Ausgangslage

La loi sur la poste vise principalement les deux objectifs suivants : d'une part, la mise en oeuvre du mandat constitutionnel qui consiste à assurer le service universel par la fourniture de services postaux et de services de paiement à l'ensemble de la population ; d'autre part, l'ouverture complète du marché postal pour les prestataires privés.

Les grandes lignes de la loi sur la poste se présentent comme suit.

- Ouverture complète du marché : la loi sur la poste prévoit que le monopole des lettres sera complètement supprimé par arrêté fédéral sujet au référendum une année après son entrée en vigueur. La limite du monopole sera maintenue à 50 g jusqu'à cette date. Toutefois, la loi contient d'ores et déjà des dispositions qui régissent l'ouverture complète du marché.

- Garantie du service universel : la loi sur la poste contient le principe selon lequel un service universel accessible à tous et finançable, proposant des services postaux et des services de paiement, doit être assuré sur l'ensemble du territoire. En outre, elle définit les produits des services postaux proposés dans ce contexte. La Poste Suisse se voit octroyer un mandat légal pour la fourniture du service universel.

- Financement du service universel : pendant la durée du monopole, la fourniture du service universel comprenant des services postaux et des services de paiement est financée par les recettes provenant de ces prestations. Après ouverture complète du marché, les services postaux doivent être fournis de manière à couvrir leurs coûts. Si l'obligation de fournir le service universel engendre des coûts nets pour la Poste, celle-ci peut les faire valoir. L'autorité de régulation instaure un fonds à cet effet qui devra être alimenté par tous les prestataires de services postaux soumis à l'obligation d'annoncer. Si le fonds ne suffit pas, il conviendra de prévoir des contributions étatiques.

- Réglementation du marché : la loi sur la poste crée les mêmes conditions pour tous les acteurs du marché. Toutes les entreprises actives sur le marché postal sont soumises à la même réglementation. Il n'est possible de déroger au principe de l'égalité des droits et des obligations que si la fourniture du service universel l'exige impérativement. A titre de mesure d'accompagnement de la libéralisation du marché, on introduit pour tous les prestataires de services postaux l'obligation de négocier une convention collective de travail et de respecter les conditions de travail usuelles dans la branche.

- Interopérabilité : la loi sur la poste contient des dispositions qui régissent l'accès aux cases postales et l'échange de données d'adresses. Ces dispositions garantissent le bon fonctionnement des services postaux.

- Régulation et surveillance : la loi sur la poste comprend les principes qui régissent le fonctionnement de l'autorité de régulation postale (PostCom) et du service technique, assortis d'une claire attribution des compétences à l'autorité de régulation postale et des voies de recours correspondantes. L'autorité de régulation est notamment tenue de surveiller le marché postal et les prestataires soumis à l'obligation d'annoncer. Le service technique assume les tâches en matière de politique postale.

- Organe de conciliation : la loi sur la poste prévoit un organe de conciliation auquel les consommateurs peuvent s'adresser en cas de litige avec les prestataires. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Lors de l'entrée en matière, le Conseil des États a débattu simultanément de la loi sur la poste (LPO) et de la nouvelle loi sur l'organisation de la Poste (LOP) [voir objet 09.050].

Différents représentants de la gauche comme du camp bourgeois ont proposé de ne pas entrer en matière sur ces projets. Theo Maissen (CEg, GR) a ainsi contesté une quelconque nécessité de légiférer en la matière. Il a jugé que la loi sur la poste en vigueur était bonne et que le service universel assuré par la Poste se révélait suffisant jusque dans les zones rurales et les régions de montagne. Seules les prestations relevant du courrier exprès sont mauvaises, a déclaré Theo Maissen, faisant remarquer que ce pan du service postal avait pourtant été libéralisé. Et de souligner qu'en Allemagne, où le marché postal avait été intégralement libéralisé le 1er janvier 2008, les prestations s'étaient détériorées depuis et avaient renchéri. Géraldine Savary (S, VD) a elle aussi proposé de ne pas entrer en matière sur les projets de loi, estimant qu'une ouverture complète du marché postal mettrait en péril le financement du service universel, alors que les consommateurs réclament un service postal rapide et fiable. L'UE ne devrait d'ailleurs pas exercer de pression excessive, a-t-elle avancé, car ses pays membres ne se précipitent pas avec enthousiasme vers la libéralisation. La députée socialiste a en outre fait remarquer qu'en Grande-Bretagne, en Autriche et en Italie, la libéralisation n'avait pour ainsi dire pas empêché la persistance d'un monopole. Divers représentants des régions périphériques et des régions de montagne ont abondé dans le sens de Theo Maissen et de Géraldine Savary.

À l'inverse, les partisans de l'ouverture du marché postal ont indiqué que cette mesure garantirait aux consommateurs la liberté de choix et des prix plus avantageux. Selon eux, la Suisse devrait libéraliser son marché postal pour éviter de compromettre les chances d'expansion de la Poste au sein de l'UE.

Peter Bieri (CEg, ZG), qui s'exprimait au nom de la Commission des transports et des télécommunications (CTT), a invité l'assemblée à opérer une distinction entre la question de l'ouverture du marché postal et la nécessité de procéder à la révision concernée. Il était en effet urgent, a-t-il souligné, de réviser une loi obsolète pour être en mesure de réguler le marché de demain. Les partisans du maintien du monopole pourraient toujours défendre leur proposition après l'entrée en matière, lors de la discussion par article, a-t-il précisé.

Quant au conseiller fédéral Moritz Leuenberger, il a rappelé que le marché des services express et coursier, ainsi que celui de l'expédition des lettres de plus de 50 grammes et des colis étaient déjà ouverts à la concurrence. Or, la loi en vigueur reposait encore sur le principe d'une situation de monopole, d'où une inégalité de traitement entre la Poste et ses concurrents. Le conseiller fédéral a ajouté que l'expérience faite avec la libéralisation du marché de l'électricité, qui avait vu le rejet du premier projet en votation populaire, n'avait pas été vaine et que l'on avait par conséquent opté cette fois pour une démarche échelonnée : on commencerait par adopter la nouvelle loi sur la poste et ce n'est qu'un an après son entrée en vigueur que l'on se pencherait sur un projet distinct concernant la suppression du monopole sur les lettres. La loi et l'arrêté relatif à la poursuite de l'ouverture du marché seraient tous deux sujets au référendum facultatif.

Par 26 voix contre 15, le conseil a finalement décidé d'entrer en matière sur la LPO.

Au cours de la discussion par article, René Imoberdorf (CEg, VS) a proposé, au nom d'une minorité de la commission, de renoncer à l'ouverture intégrale du marché, ce qui se traduirait par le maintien du monopole de la Poste sur l'acheminement des lettres de moins de 50 grammes. L'assemblée a rejeté cette proposition de justesse, par 20 voix contre 19. Elle n'a pas réservé de sort plus favorable à une proposition émanant d'une minorité emmenée par Claude Hêche (S, JU) : portant sur l'extension d'un an à trois ans du délai séparant l'entrée en vigueur de la LPO de la présentation, par le Conseil fédéral, d'un arrêté fédéral sur l'ouverture complète du marché (art. 42), la proposition en question a été rejetée par 21 voix contre 17.

L'encouragement indirect de la presse par une participation aux frais de distribution des journaux locaux et régionaux ainsi que des publications de la presse associative a donné lieu à un vaste débat. Cette politique de soutien devrait être maintenue jusqu'à nouvel ordre. La Chambre haute a rejeté d'extrême justesse, soit par 21 voix contre 20, la proposition d'une minorité emmenée par Filippo Lombardi (CEg, TI), qui visait à faire passer les subventions de 30 à 50 millions de francs par année.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a adopté le projet par 21 voix contre 10 et 4 absentions.

Au Conseil national, une minorité de la commission, composée de membres du groupe des Verts, a proposé de ne pas entrer en matière sur la LPO, mettant en avant la fiabilité de la Poste et son large éventail de prestations. Elle souhaitait par ailleurs le maintien du monopole sur l'acheminement des lettres de moins de 50 grammes, afin que le service universel soit garanti sur l'ensemble du territoire et que toutes les zones habitées soient desservies au même prix. Andrea Hämmerle (S, GR), rapporteur de la commission aux côtés de Chiara Simoneschi-Cortesi (CEg, TI), a souligné que la législation sur la poste était un sujet délicat et que les principaux points sur lesquels portait la révision avaient été approuvés de justesse au sein de la commission. Toutefois, une large majorité de la commission proposait d'entrer en matière sur la loi sur la poste, puisque différents points de la réforme n'avaient, pour l'essentiel, pas été contestés, à l'exception de la question de l'ouverture du marché. Sur ce dernier point, Andrea Hämmerle a indiqué qu'une courte majorité de la commission recommandait de mettre fin au monopole de façon prudente et échelonnée, convaincue qu'une ouverture complète et immédiate du marché aurait plutôt tendance à porter préjudice aux clients et aux régions périphériques et qu'elle fragiliserait fortement la Poste. La majorité de la commission a par ailleurs souligné qu'un projet de libéralisation totale de la Poste ne serait pas accepté par le peuple.

Lors du débat sur l'entrée en matière, les porte-parole des groupes du PS et des Verts, mais également ceux du CEg et du PBD ont annoncé que leurs groupes se prononceraient, de façon générale, contre la suppression du monopole sur l'acheminement des lettres de moins de 50 grammes, le groupe CEg étant le plus farouche opposant à cette suppression.

Finalement, le Conseil national a décidé, par 157 voix contre 18, d'entrer en matière sur la loi sur la poste et, par 118 voix contre 57 (cf. l'objet 09.050), d'entrer en matière sur la loi sur l'organisation de la Poste.

Au cours de la discussion par article, les conditions du service universel, que la Poste a obligation d'assurer, ont été précisées, de même que l'étendue de ses attributions (art. 13). La majorité de la commission a obtenu gain de cause face aux exigences plus ou moins élevées de la gauche et des Verts ainsi que du parti bourgeois. Les envois postaux seront ainsi distribués à domicile au moins cinq jours par semaine dans toutes les zones habitées à l'année. Le Conseil fédéral et le Conseil des États avaient voulu ajouter des exceptions et autoriser d'autres formes de distribution, dispositions que le Conseil national a souhaité biffer. La Chambre basse a également décidé à une courte majorité d'inscrire à l'al. 3 qu'un réseau d'offices de poste et d'agences couvrant l'ensemble du pays garantirait le service universel, dans toutes les régions, pour tous les groupes de la population à une distance raisonnable (art. 13, al. 3).

A une large majorité, le Conseil national a décidé d'augmenter les subventions pour réduire les coûts du transport des journaux : le montant alloué à la presse locale et régionale passera de 20 à 30 millions de francs par an, et celui alloué aux journaux et périodiques des associations à but non lucratif (presse associative et presse des fondations), de 10 à 20 millions. Les titres faisant partie d'un réseau de têtières dont le tirage total dépasse 100 000 exemplaires ne toucheront quant à eux pas de subventions. Le Conseil national a en outre, tout comme le Conseil des États avant lui, biffé la proposition du Conseil fédéral visant à limiter dans le temps l'octroi de ces aides (fin 2014 pour la presse locale et régionale et fin 2011 pour la presse associative).

S'agissant de l'acheminement des lettres de moins de 50 grammes, le Conseil national a suivi la proposition de la majorité de sa commission : il a décidé, par 102 voix contre 82, de maintenir le monopole de la Poste et a donc biffé les dispositions concernées du projet de loi (Section 4). Il a en outre demandé au Conseil fédéral de soumettre au Parlement, trois ans après l'entrée en vigueur de la loi, un rapport évaluant les conséquences de l'ouverture du marché en Suisse et à l'étranger et proposant les mesures à venir (art. 42, 42a).

L'ensemble du groupe RL et une majorité du groupe UDC ont voté pour la suppression du monopole tandis que les groupes du PS, des Verts et du PBD ainsi que la quasi-totalité des membres du CEg voulaient le maintenir. Certains conseillers nationaux issus du camp bourgeois et venant de régions périphériques ont exprimé eux aussi leurs craintes d'assister à une hausse des prix accompagnée d'une baisse de la qualité des prestations si le monopole était levé, avec par exemple la fermeture d'offices de postes ou une diminution de la fréquence de distribution du courrier. Ils ont fait valoir qu'en cas d'ouverture du marché, les concurrents du secteur privé accorderaient sans doute la priorité aux agglomérations et aux clients importants, ce qui pénaliserait les régions périphériques. La Poste ne pourrait garantir le service universel qu'en conservant son monopole et son autonomie financière.

Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 152 voix contre 26. Le groupe RL s'y est opposé.

Lors de l'élimination des divergences, le Conseil des États a lui aussi biffé de l'avant-projet l'ouverture du marché, même si, en première lecture, il avait décidé, par 20 voix contre 19, de la maintenir.

S'agissant du mandat de la Poste relatif au service universel, les deux conseils partageaient le même avis. La Chambre haute souhaitait toutefois compléter la disposition selon laquelle la distribution des envois postaux est assurée, au moins cinq jours par semaine dans toutes les zones habitées à l'année : elle a ainsi décidé que le Conseil fédéral pourrait prévoir des exceptions pour certains ménages dont le domicile est d'un accès extrêmement difficile, d'une part, et d'autres formes de distribution, d'autre part. Dans tous les cas, la Poste devrait garantir la confidentialité et la sécurité de ses prestations.

En ce qui concerne les subventions accordées à la livraison de journaux comme aide indirecte à la presse, le Conseil des États s'est rallié au Conseil national et a également augmenté les contributions correspondantes ; toutefois, le frein aux dépenses n'a pas recueilli la majorité qualifiée de tous les députés : le conseil n'a donc pas éliminé cette divergence par rapport au Conseil national.

Par 98 voix contre 79, le Conseil national a maintenu sa décision de n'accorder aucun rabais pour la distribution de têtières dont le tirage global est supérieur à 100 000 exemplaires, décision que le Conseil des États - qui avait auparavant décidé de laisser au Conseil fédéral le soin de définir les conditions d'octroi des rabais - a finalement suivie. En adoptant le frein aux dépenses par 29 voix contre 9, ce dernier a en outre libéré les 50 millions de francs de subventions octroyées à la distribution de journaux.

Au vote final, le Conseil national a adopté le projet par 154 voix contre 24, une grande majorité des libéraux-radicaux et certains membres du groupe UDC s'étant opposés à la loi sur la poste. Le Conseil des États a quant à lui adopté le projet par 36 voix contre 6.