Zusammenfassung

Message du 10 août 2009 relatif à la loi fédérale sur des mesures de stabilisation conjoncturelle temporaire dans le domaine du marché du travail et des technologies de l'information et de la communication (3e phase des mesures de stabilisation conjoncturelle)

Ausgangslage

Le Conseil fédéral soumet à l'approbation des Chambres fédérales une loi de durée limitée sur des mesures de stabilisation conjoncturelle qui donne une base légale à des mesures dans le domaine du marché du travail et des technologies de l'information et de la communication. Le Conseil fédéral propose au Parlement d'approuver 400 millions de francs supplémentaires en 2010 pour des mesures visant en premier lieu à atténuer les conséquences de la hausse rapide du chômage. Ce montant viendrait s'ajouter à la contribution spéciale de 200 millions de francs approuvée pour alléger les primes d'assurance maladie. Avec ces mesures de stabilisation, l'entier du volant budgétaire restant dans le cadre du frein à l'endettement sera exploité pour 2010.

Depuis février 2009, lorsque la décision de lancer un deuxième train de mesures a été prise, les perspectives économiques n'ont cessé de se détériorer. La plupart des instituts de prévisions économiques nationaux et internationaux ont fortement revu à la baisse leurs prévisions pour l'économie mondiale. Les perspectives pour l'économie suisse aussi ont continué de se dégrader. Le Groupe d'experts de la Confédération pour les prévisions conjoncturelles table sur une croissance négative du PIB en 2009 et en 2010, associée à une forte augmentation du chômage ; il prévoit un taux de chômage de 5,5 % en moyenne annuelle pour 2010. Dans ces circonstances, le Conseil fédéral juge adéquat de lancer une troisième phase de mesures de stabilisation conjoncturelle, en mettant l'accent sur le marché du travail.

Cadre budgétaire

Déduction faite de la contribution spéciale de 200 millions de francs pour l'allègement des primes d'assurance maladie et en tenant compte de la baisse des recettes de 150 millions de francs due à l'entrée en vigueur anticipée de la réforme de la TVA, il reste une marge de manoeuvre d'environ 400 millions de francs au maximum dans le budget de 2010, une marge de manoeuvre qu'il est prévu d'exploiter dans son intégralité. Avec un déficit d'environ 2,4 milliards de francs, le budget reste dans les limites fixées par le frein à l'endettement. Après avoir misé sur les dépenses anticipées ou supplémentaires au cours des deux premières phases, le Conseil fédéral entend, avec cette troisième phase, atténuer les conséquences de la récession et favoriser le retour à la croissance. Il convient de s'orienter de manière optimale sur la phase de reprise.

Mesures pour le marché du travail

L'assurance-chômage est bien préparée à un repli conjoncturel. Cela étant, la hausse attendue du chômage est particulièrement forte, et la récession risque d'être particulièrement longue et marquée. C'est la raison pour laquelle les instruments dont dispose l'assurance-chômage seront complétés par des mesures ciblées et limitées dans le temps en faveur des groupes particulièrement vulnérables. Il s'agit en premier lieu de lutter contre la hausse du chômage de longue durée afin d'éviter les arrivées en fin de droits. L'idée est en outre de créer des incitations pour que les gens profitent de cette période de récession pour se perfectionner. Le Conseil fédéral souhaite ainsi faire face au manque de personnel qualifié dans le domaine de l'énergie. Les mesures suivantes ont été arrêtées :

Lutte contre le chômage de longue durée

- Engagements limités dans le temps par le biais des réseaux emplois pour des missions dans des organisations à but non lucratif

- Engagements limités dans le temps pour des missions spéciales, par exemple dans les domaines de la nature, des soins, du tourisme et de la jeunesse

Lutte contre le chômage des jeunes

- Contribution financière à des mesures de formation pour les jeunes sans emploi à l'issue de leur apprentissage

- Promotion du premier engagement des jeunes à la recherche d'un emploi qui manquent d'expérience professionnelle (contributions salariales aux employeurs)

- Engagement des apprentis ayant obtenu leur CFC et augmentation de l'offre de stages par la Confédération

- Offres relatives au service long à l'armée

Qualification pendant la période de chômage

- Encouragement du perfectionnement pendant la réduction de l'horaire de travail

- Campagne de formation et de perfectionnement dans le domaine énergétique

Mesures visant à favoriser la reprise

Le Conseil fédéral veut exploiter la durée de la crise pour mettre en évidence les nouveaux potentiels pour la place technologique Suisse dans le cadre de la politique de croissance 2008-2011. Il faut créer les conditions qui permettront à la Suisse de profiter pleinement de la reprise lorsque l'économie mondiale se redressera. Le Conseil fédéral a lancé deux projets distincts dans cette optique :

- Mettre en place cinq plateformes pour optimiser la prospection de nouveaux marchés pour les PME novatrices

- Le développement de la signature numérique estampillée "Swiss Digital Identity", l'harmonisation de la preuve électronique de capacité professionnelle et les mesures d'accompagnement pour promouvoir l'espace économique électronique se renforcent mutuellement et concourent à ce que les transactions d'affaires et les relations avec l'administration puissent s'imposer rapidement au sein d'un espace économique sûr et fiable.

(Source : message du Conseil fédéral et communiqué de presse du 17 juin 2009)

Verhandlungen

Au Conseil des États, une minorité Hannes Germann (V, SH) a proposé de ne pas entrer en matière. À ses yeux, les programmes d'impulsion lancés dans les années 1990 auraient été inefficaces, les coûts des mesures de stabilisation conjoncturelle seraient dès lors disproportionnés par rapport aux effets escomptés. D'autres orateurs du groupe UDC ont également mis en doute l'utilité des mesures proposées, notamment l'efficacité des cours de perfectionnement pour lutter contre le chômage des jeunes. Par 26 voix contre 2, les conseillers aux États ont toutefois voté l'entrée en matière, suivant ainsi les arguments de la majorité de la commission. Le troisième train de mesures conjoncturelles se justifierait d'autant plus qu'il se concentre sur le marché du travail et propose un certain nombre de mesures visant des catégories de travailleurs (jeunes et chômeurs de longue durée) particulièrement fragilisés par la crise économique.

Lors de l'examen par article, le Conseil des États a approuvé dans les grandes lignes les propositions faites par le Conseil fédéral en matière de soutien du marché du travail ainsi que celles relatives aux technologies de l'information. Il a toutefois suivi sa commission et s'est montré plus restrictif au sujet de certaines mesures. Ainsi, en ce qui concerne les aides financières pour des engagements de durée déterminée dans des organisations à but non lucratif (art. 3), le conseil a précisé que l'aide financière ne pourrait pas dépasser 3000 francs par mois, alors qu'une minorité de la commission proposait de s'en tenir à la version du Conseil fédéral. De même, en ce qui concerne l'aide financière à la formation dans les secteurs du bâtiment et de l'énergie (art. 6), il a approuvé, par 21 voix contre 13 le projet du Conseil fédéral tout en spécifiant que l'aide s'élèverait à 50 % des frais de formation, à raison d'un montant maximal de 5000 francs par employé. Une minorité emmenée par Erika Forster (RL, SG) aurait souhaité biffer cette aide, arguant que les entreprises actives dans le secteur des énergies avaient déjà bénéficié de soutiens et ne souffraient pas de la crise. Sur une proposition de Felix Gutzwiller (RL, ZH), le conseil, par 22 voix contre 15, a renoncé à une mesure du Conseil fédéral (art. 7 et 8) qui prévoyait d'encourager, à hauteur de 25 millions, l'utilisation de la signature électronique, au motif que cet instrument rencontrait peu de succès pour l'instant dans la population et qu'il n'en aurait pas davantage dans le cadre d'un plan de relance. Deux mesures qui ne figuraient pas dans le catalogue du Conseil fédéral ont été adoptées par le Conseil des États. Le conseil a en effet accueilli favorablement la proposition faite par sa commission en matière d'assurance-chômage visant à ce que le Conseil fédéral puisse porter la durée maximale de l'indemnisation en cas de réduction de l'horaire de travail de 12 à 24 mois. Pour éviter qu'une entreprise bénéficie de deux périodes de 24 mois sans interruption, un délai de carence de six mois a été introduit. Le conseil a également soutenu la proposition de sa commission de restituer à la population et à l'économie, en 2010 déjà, les recettes de la taxe CO2 perçu en 2009 et 2010, considérant que, d'un point de vue conjoncturel, cette restitution anticipée constituait un renforcement tout à fait opportun du pouvoir d'achat.

Au vote sur l'ensemble, le projet de loi a été adopté par 27 voix contre 8 et 3 abstentions.

Au Conseil national, l'entrée en matière, très disputée, a finalement été adoptée par 93 voix contre 91 et 1 abstention. Les porte-parole des groupes libéral-radical, UDC et PBD ont fortement critiqué cet engagement supplémentaire de la Confédération. Ils ont contesté la pertinence de nouvelles dépenses alors que les signes de reprise se multipliaient et émis des doutes sur l'impact durable des nouvelles mesures sur l'emploi. La gauche a, de son côté, critiqué la modestie des moyens engagés tandis le groupe CEg soutenait le projet du Conseil fédéral.

L'indécision de la commission s'est retrouvée dans la discussion par article. La commission avait certes approuvé les différentes mesures proposées par le Conseil fédéral, sur des scores parfois très serrés, mais de nombreuses propositions de minorité visant soit à biffer certaines dispositions soit à enrichir le programme conjoncturel avaient été déposées.

Le Conseil national a créé plusieurs divergences avec le Conseil des États. Les mesures dans le domaine du marché du travail ont été fortement contestées. C'est ainsi que pas plus l'aide financière à la formation continue des jeunes sans emploi à l'issue de leur apprentissage (art. 1) que l'aide financière à la formation continue pendant la réduction de l'horaire de travail (art. 4) n'ont passé l'écueil du frein aux dépenses, la majorité qualifiée n'étant pas acquise. Quant à l'aide financière pour des engagements de durée déterminée dans des organisations à but non lucratif (art. 3), considérée comme peu efficace et contraire à l'économie de marché, elle a été biffée par 94 voix contre 90, conformément au souhait d'une minorité de la commission Peter Spuhler (V, TG). Concernant l'aide financière à la formation, au perfectionnement et à la reconversion dans les secteurs du bâtiment et de l'énergie (art. 6), le Conseil national a suivi une minorité Adèle Thorens Goumaz (G, VD) et adopté la version du Conseil fédéral. La majorité proposait de se rallier au Conseil des États et de plafonner l'aide, alors qu'une autre minorité Peter Spuhler (V, TG) proposait de biffer l'article, au motif que l'aide à la formation de spécialistes dans ce domaine ne relevait pas des tâches de l'État et n'appartenait pas à un programme conjoncturel. Adèle Thorens Goumaz (G, VD) a estimé que plafonner l'aide était de nature à rendre la mesure moins efficace. La minorité Thorens Goumaz s'est d'abord imposée face à la majorité de la commission par 109 voix contre 76, puis l'a emporté de justesse face à la proposition de la minorité Spuhler par 93 voix contre 92. De plus, le Conseil national a, sans discussion, adhéré à la décision du Conseil fédéral concernant les mesures dans le domaine des technologies de l'information et de la communication (art. 7 et 8), biffées par le Conseil des États. Concernant les mesures dans le domaine de l'assurance-chômage et dans le domaine du pouvoir d'achat, le Conseil national s'est rallié aux décisions du Conseil des États. Il a notamment rejeté des propositions de minorité pour étendre ponctuellement les prestations de l'assurance-chômage ou pour opérer une adaptation extraordinaire des rentes AVS à l'indice mixte. Quant aux propositions concernant des mesures dans le domaine de l'industrie sous forme de bon d'achat horloger ou dans le domaine de l'énergie et de l'environnement avec des éco-prêts aux entreprises suisses innovantes dans le domaine environnemental ou à des projets de production d'électricité écologique, elles ont été rejetées. Le conseil a suivi la majorité de sa commission qui estimait que ces propositions dépassaient le cadre d'un programme conjoncturel limité dans le temps.

Le Conseil des États a maintenu la plupart de ses décisions. Par 17 voix contre 16, il s'est en revanche rallié de justesse au Conseil national concernant les aides dans le domaine des technologies de l'information et de la communication (art. 7 et 8), rejetant ainsi une proposition de Felix Gutzwiller (RL, ZH) qui proposait de maintenir, autrement dit de biffer ces articles.

Au Conseil national, les mesures dans le domaine du marché du travail ont à nouveau échoué au vote sur le frein aux dépenses. Le conseil a d'abord accepté les propositions de la majorité de la commission de se rallier au Conseil des États aux articles 1 (90 voix contre 82, 3 abstentions), 3 (93 voix contre 91) et 4 (97 voix contre 85, 3 abstentions), mais ces articles n'ont pas réuni la majorité qualifiée lors du vote sur le frein aux dépenses. La Chambre du peuple s'est en revanche ralliée au Conseil des États concernant l'aide financière à la formation, au perfectionnement et à la reconversion dans les secteurs du bâtiment et de l'énergie (art. 6) par 96 voix contre 79 et 2 abstentions.

Le même scénario s'est reproduit à la troisième lecture pour les divergences restantes. Le Conseil des États a maintenu ses décisions, aucune majorité qualifiée ne s'est dégagée au Conseil national lors du vote sur le frein aux dépenses, rendant ainsi obligatoire la tenue d'une conférence de conciliation. Celle-ci a proposé de suivre le Conseil des États à une exception près. À l'article 3 concernant l'aide financière pour des engagements dans des organisations à but non lucratif, elle a précisé les conditions de l'aide - un taux de chômage national d'au moins 5 % - et limité le cercle des bénéficiaires - cantons, communes ou organisations majoritairement en mains publiques ou avec lesquelles il existe un contrat de prestations. La proposition de la Conférence de conciliation, contestée aussi bien au Conseil des États qu'au Conseil national, s'est finalement imposée par 32 voix contre 4, respectivement 103 voix contre 87 et 1 abstention, réunissant ainsi une majorité qualifiée au Conseil national.

Le Conseil des États, par 29 voix contre 4 et 1 abstention et le Conseil national par 112 voix contre 64 et 1 abstention ont ensuite adopté la clause d'urgence.

Au vote final, la loi a été adoptée par 31 voix contre 5 au Conseil des États et par 101 voix contre 93 au Conseil national.